在統籌推進國內法治和涉外法治中實現制度型開放

文/鄭 輝

統籌推進國內法治和涉外法治，是以習近平同志為核心的黨中央站在“兩個大局”的歷史高度所作出的重要論斷，是習近平法治思想的重要組成部分。學懂弄通悟透做實這一精神實質，對我們在新時代歷史發展格局中建設法治中國、推進全球治理體系變革、共同構建人類命運共同體進而大力實施制度型開放戰略，都具有十分重大而深遠的理論價值和實踐意義。

第一，統籌推進國內法治和涉外法治，要充分認識提出的現實背景。習近平總書記基于我國改革開放和現代化建設的偉大實踐，兼顧國際形勢錯綜復雜、國家間利益博弈與日俱增、國際秩序處在關鍵路口、全球治理面臨嚴峻挑戰以及新冠肺炎疫情加劇國際環境不穩定不確定性的國際關系現實，以前瞻視野深刻洞察我國特殊國情和世界法治文明發展大勢，提出了“統籌推進國內法治和涉外法治”重要論斷，回應了我們黨當下在面對國內外的各種風險挑戰的過程中，如何協調推進國內法治和國際法治進而推進全球治理體系變革，以及維護世界和平、促進各國共同發展等一系列重大現實問題，其中心邏輯是正確處理中國法與外國法、國際法之間的相互關系，以法治思維和法治方式應對國際間交往的風險和挑戰，全面推進依法治國各項工作有序開展。

我們唯有充分認識所提出的現實背景，才能知己知彼、勵精圖治。隨著經濟全球化的不斷發展和我國國際地位的持續提高并日益走近世界舞臺中央，我國的國內法治也不再是單邊的、不與外部發生聯系或只是偶爾產生聯系的規則。相反，我國的國內法治體系必須考慮到他國的國內法體系及國際法體系。假使國際規則和全球治理脫離法治軌道，冷戰思維卷土重來，霸權主義和強權政治肆虐，不公正、不合理的國際秩序則將大行其道，我國的和平發展就不能擁有一個良好的外部環境，中華民族偉大復興的宏偉目標就會受到嚴重威脅。可見，我們只有清醒地認識現實背景下法治的“安全閥”“保護器”作用，才能知己知彼，在應對風險挑戰、走向世界及推進更高水平改革開放上勵精圖治。

第二，統籌推進國內法治和涉外法治，要準確理解擘畫的宏偉藍圖。黨的十八屆四中全會決定第一次以黨的文件的形式明確提出要“加強涉外法律工作”。黨的十九屆四中全會對涉外法治工作進行重大部署，首次提出建立涉外工作法務制度。黨的十九屆五中全會再次對涉外法治進行部署，強調加強涉外法治體系建設。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確提出，要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。這一系列宏闊系統的周密擘畫，彰顯了習近平法治思想的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

我們惟有準確理解所擘畫的宏偉藍圖，才能明確目標、砥礪奮進。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，運用法治思維和法治方式處理好國際經濟、政治、社會事務，完善涉外法律和規則體系，補齊短板，提高涉外工作法治化水平。既要不斷增加反干涉、反制裁、反“長臂管轄”等法律工具箱，也要積極引領、推動、參與全球治理；既要正視因國際供應鏈斷裂、國際游資沖擊等帶來的風險，也要進一步加強對外開放中的國家安全法治建設；既要堅持多邊貿易體制在國際經貿規則體系中的主渠道作用，也要保持開放心態，持之有度參與重大貿易協定的磋商談判和規則制定；既要積極適用國際條約和慣例，支持“一帶一路”高質量發展，也要在遵守駐在國或外國相關法律的前提下，積極運用法律救濟措施來保護國家、企業與公民的海外利益。努力成為國際經濟規則的遵守者和參與者。

第三，統籌推進國內法治和涉外法治，要深刻洞悉內在的時代意蘊。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上首次提出“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治”。這是我國法治建設史上，在全面依法治國和國家治理能力現代化的語境下，第一次把“涉外法治”與“國內法治”等量齊觀，在國家宏觀法治體系內單獨考慮涉外法治的地位和作用。為此，要厘清“國內法治”“涉外法治”“國際法治”三者之間的關系。“涉外法治”與“國內法治”一起構成全面依法治國方略的“鳥之兩翼、車之兩輪”。作為國家法治中的“涉外”一翼，涉外法治在國家法治和國際法治這兩個獨立的法律體系之間發揮著橋梁和紐帶的作用。“涉外法治”概念的提出，體現了統籌考慮和綜合運用國際國內“兩個大局”“兩個市場”“兩種資源”“兩類規則”的法治理念，凸顯了涉外法治建設在全面依法治國中的重要作用。

我們惟有深刻洞悉其內在的時代意蘊，才能立柱架梁、積厚成勢。為實現堅持統籌推進國內法治和涉外法治，習近平總書記分別從立法、司法、主體、保障四個方面做了部署：一是加快形成系統完備的法律法規體系；二是提升涉外執法司法效能；三是引導企業、公民在“走出去”過程中更加自覺地遵守當地法律法規和風俗習慣，運用法律和規則維護自身合法權益；四是注重培育一批國際一流的仲裁機構、律師事務所，把涉外法治保障和服務工作做得更有成效。在此前提下，還就“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”與國際法治的關系協調及目標問題強調了基本要求。可以說，統籌推進國內法治和涉外法治的工作重心是涉外法治。目前路線圖和預期目標已日漸清晰，只有腳踏實地、發揚“釘釘子”精神，才能立柱架梁、積厚成勢。

第四，統籌推進國內法治和涉外法治，亟待解決當下的突出問題。當前需要正視的突出問題為：一是與涉外法治建設相關聯的涉外法律規范體系和法治實施體系方面存在薄弱環節。我國依法對他國的單邊經濟制裁和“長臂管轄”進行反制存在“短板”；中國海外投資安全等法律制度還不夠健全；部分法律以及行政執法、刑事司法等領域的涉外條款過于分散并欠缺操作性；對外投資、對外貿易、國內法的域外適用等涉外領域制度供給不足。二是如何遏制“臺獨”、對“臺獨”頑固分子以及非法支持“臺獨”分裂勢力的國外敵對勢力進行法律制裁，目前尚未出臺有效的法律反制手段。三是中國的自由貿易試驗區和自由貿易港相繼設立后，相應的立法、執法、司法制度及其能力需要創新和加強。四是科技革命和產業變革帶來的競爭空前激烈，氣候變化、疫情防控等全球性問題對人類社會產生的影響前所未有，共建“一帶一路”國際環境日趨復雜，企業在“走出去”過程中的各類投資風險在逐步累積和顯現。五是現有涉外法律人才的數量和質量難以適應我國日益走近世界舞臺中央的歷史進程。凡此種種都制約著對外開放進一步向縱深拓展。

我們惟有準確研判亟待解決的突出問題，才能靶向發力、克難攻堅。站在兩個大局的高度，以“戰略思維”和“全球視野”統籌考慮國內法治、涉外法治與國際法治的平衡發展，才能靶向發力、克難攻堅。一是加快涉外法治工作戰略布局。首先，抓緊制定急需的司法領域國際合作、執法安全國際合作等涉外領域的法律法規，并修訂有關負面清單管理、國家安全審查、不可靠實體清單、反壟斷審查、知識產權、科技創新、網絡安全、大數據等不適應形勢發展的法律法規，同時加強國內法與國際法的協調適用；其次，明確國際法在我國的地位及適用問題，即解決條約和國際習慣法在我國的域內效力和適用問題；再次，抓緊整合我國國際私法分散的相關規定，適時編纂體例完備的國際私法典；最后，加強涉外法律服務的突破創新，將法律服務逐漸從傳統的投資、貿易領域轉向知識產權、數據安全等領域。二是通過一系列立法、司法等法律措施對惡意利用違法的次級制裁措施行使“長臂管轄”、損害我國相關實體的行為予以堅決反擊。三是對于“臺獨”分裂勢力，可參照香港國安法立法思路，出臺專門性法律，以有力打擊“臺獨”分裂勢力的囂張氣焰。四是針對我國對外關系制度供給中存在的短板，將其作為今后涉外法治工作推進的著力點，在加強研究積累經驗的基礎上，為對外關系法律制度的整合完善夯實基礎。五是鑒于我國在技術轉讓、競爭中性、數字貿易、國家豁免等方面的法律制度尚不健全，以及面臨環境污染、公共衛生事件等全球性危機，在堅持去粗取精、去偽存真、制度自主的前提下，促進國際規則的中國內化。六是亟待加強涉外法治人才培養力度，尤其把重點放在國際公法專業人才上。

第五，統籌推進國內法治和涉外法治，要著力實現彼此的良性互動。涉外法治是圍繞單個國家具有涉外因素的法律事務，是“國家起點和單國視角”，而國際法治強調的是不同國家之間在國際法律關系上的相互依賴與沖突及相互協調與溝通。涉外法治是國內法治對外的延伸和拓展，與國內法治共同構成了中國法治。國內法治和涉外法治是中國法治的兩個方面，中國法治和國際法治是全球法治的兩個方面，都不可或缺。需要強調的是，涉外法治不等同于國際法治，涉外法治是國內法治與國際法治的結合體。對我國而言，涉外法治仍是國內法治之一部分；而對國際社會而言，可將涉外法治視為國際法治之一部分。當然，國際法治涉及面更廣，僅就一國而言的涉外法治，與其不可等量齊觀。

我們惟有辨證處理好內在的互動關系，才能登高望遠、因應裕如。習近平法治思想中蘊含的國內法治與國際法治互動理念是習近平法治思想中關于國際法治論述的重要組成部分。由是觀之，國內法治、涉外法治與國際法治是國內國際法治互動的三個主體，要統籌考慮法治建設的內部要素與外部鏈接，使之形成合力。三者在國內法治與國際法治層面呈現出相互依存、相互貫通、相互滲透、相互影響的互動方式，具體表現為將國際法治與國內法治共同作為中國對外交往的法治基礎，使涉外法治與國際法治的標準相符以及通過國內法治成果引領國際法治建設。一是要清醒地認識到，“涉外法治”與推進國家治理體系和治理能力現代化這一總體目標深度契合，成為我國法治建設中的一個重要領域。二是積極參與重要的國際立法和國際規則制定，主張互惠互利共贏，堅決擯棄霸權主義、獨善其身、贏者通吃。三是要統籌推進國內法治和涉外法治，準確解釋和適用國際法，還要在立法、執法和司法過程中關注他國對中國法的反應，評估中國法在國際社會可能產生的影響與可能引起的爭議和沖突，從而實現內外“一盤棋”。

第六，統籌推進國內法治和涉外法治，要在制度型開放中行穩致遠。我國對外開放模式經歷了“政策型開放→商品及要素流動型開放→規則等制度型開放”的漸次發展路徑。毋庸諱言的是，在“政策型開放”模式下，我國涉外法律與國際規則的協調是遠遠不夠的。需要看到，現階段與西方大國相比，我國在制度和規則開放領域仍然處于明顯的“逆差”狀態。正基于此，2018年12月中央經濟工作會議中首次提出“制度型開放”這一關于國家開放戰略的最新表述。毫無疑問，它是“政策型開放”的自然過渡，也是我國全面對外開放的法治化宣示，彰顯了我國全方位對外開放步入新的階段。國際化營商環境的構建是中國不斷融入世界貿易體系的過程，從對外貿易的政策型開放向整體性構建市場化、法治化、國際化營商環境方向發展。進一步提高我國開放水平、放寬市場準入條件，進一步推動自主開放、提高協議開放水平，是推動我國經濟邁向高質量發展的必由之路。無疑對我國涉外法治建設提出了更高要求，我國涉外法律體系必須與國際規則對接，以保障積極穩步推進我國對外開放的國際化、法治化發展，我國涉外法律變革必將對國際法治產生深刻影響。

我們唯有在制度型開放中行穩而致遠，才能踔厲奮發、實現夢想。要全面學習深刻領會習近平法治思想關于“統籌推進國內法治和涉外法治”的豐富內涵，切身感悟統籌推進國內法治和涉外法治實現制度型開放，是新時代維護國家利益、提升中國特色國家話語權乃至構建新發展格局的戰略抉擇，我們要從以“規則進口”為表征的規則開放向以制度型開放為表征的“規則出口”嬗變。為此，須做好縝密調研、深思熟慮、科學評估和壓力測試，將試點同國外先進經驗、國際環境和政治局勢、中國與外國簽署的條約或安排等多重因素進行綜合考量，進一步細化法律的原則和制度，促進有效實施，完善配套機制，有效應對挑戰，依法維護國家安全和利益的工具箱，設計出符合經濟發展規律、符合中國人民利益和人類命運共同體利益的規則和制度。只有不斷推動國內法治和涉外法治統籌發展，才能更好為全球治理變革貢獻中國智慧和中國方案，共同建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，推動構建人類命運共同體，中華民族的偉大復興才會指日可待。