全過程人民民主：提升超大城市“治理力”的新視角

文/王逸帥

超大城市“治理力”的高低不僅僅關乎一個地區的經濟、行政與文化，而且越來越成為影響一個國家治理能力、國際知名度和國際形象的重要組成部分。在社會主義現代化建設的新時期，從新的視角化解“大城市難題”、加快推動超大城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子至關重要。

作為世界觀察中國的重要窗口，上海等超大城市以全過程人民民主提升超大城市“治理力”的實踐具有探索新視角新路徑的示范意義。它將全過程人民民主重大理念貫穿于法治，通過市民參與的一部部新規的出臺改變著市民的生活，不斷提升超大城市的“治理力”。

人大是提升超大城市“治理力”的主力軍

人民代表大會制度作為支撐我國治理體系和治理能力的根本政治制度，具有聚焦黨中央重大決策部署、聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題的制度優勢，在全過程人民民主的改革實踐和新一輪超大城市民主“治理力”競爭中是不可或缺的“主力軍”。

一方面，新時期全過程人民民主的核心內容亟需通過暢通有序的“公權力—人民權利”互動載體和平臺來實踐。作為人民當家作主根本途徑和最高實現形式的人大制度肩負著通過選舉、代表、立法、監督等職責的履行以及關聯機制設計來踐行全過程人民民主的各項環節，確保人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權的實現。另一方面，根植于全過程民意的“治理力”的提升是新時期超大城市治理創新的新議題和新方向，僅靠單一的行政主體很難應付，充分發揮人大在內的多元行動者的治理力量尤為重要。

推進超大城市全過程人民民主的有效形式和整合機制

當前形勢下，人大推動全過程人民民主具有良好的外部制度環境和制度空間。首先，它具有明顯的政黨驅動和政黨支持特征，有助于構建黨委-民眾點題、人大主導、政府依托、多方參與的民主建設新格局。其次，高公眾信任為人大全過程人民民主的推進奠定了良好的社會信任根基。2011—2012年第三波亞洲晴雨表的數據表明，中國公眾回答對于人大機構非常信任和比較信任的比例達到了83%，遠高于日本、韓國等東亞國家；世界價值觀（1990—2013年）調查數據也為高公眾信任提供了支撐，而且公眾對于政黨的信任水平與對于人大的信任水平呈現明顯的正相關關系。人大作用的發揮和多元民主機制的構建也因此處于難得的“機會窗口期”。為了進一步擘畫好人民群眾—黨委—人大工作的同心圓，把外在政黨驅動的全過程人民民主要求轉化為激發人大代表密切聯系人民群眾、提高履職績效的內在動力，提升治理的主動性，超大城市人大應在全過程機制的整合和重塑上下功夫。

首先，應廣辟渠道健全民意汲取和民情歸集機制。至少可以有兩類途徑：一是充分利用好人大民意汲取的多元渠道和平臺，比如閉會期間開展的人大代表聯系選民活動、代表走訪調研、“社情民意直通車”、人大代表“家、站、點”平臺等；二是與政治運作過程中的關聯制度渠道形成合力，注重網絡民意在內的多元民意汲取，比如由“一網統管”、“一網通辦”、“12345”市民熱線、官方社情民意調查中心以及社會性質的民意調查公司合力進行民情收集及研判工作。

其次，應著力構建多元并舉的公眾參與機制。人大推進全過程人民民主，既要有完整的機制程序，也應著力發展完整的參與實踐。一應注重傳統參與渠道和政務新媒體的優勢互補，在傳統的人大旁聽制度、聽證會制度基礎上，對于超大城市人大官網、政務微信、政務抖音、人大代表Vlog等政務新媒體互動和參與功能的深化在將來尤為重要，不僅要從無到有，更要逐步實現從有到優。二是強調線上線下參與渠道的同頻共振。近年來上海市人大常委會著力推進建設的人大代表“家、站、點”平臺基本實現了線下空間的全覆蓋，但線上“家、站、點”平臺與一些人民群眾，尤其是青年群眾的期待還有一定差距。這從2020年5月《中國青年報》對2004名受訪者（80、90和00后占比83.6%）的一項調查數據可見一斑，調查顯示，77.2%的受訪者表示“自己想找人大代表表達自身訴求，尋找解決辦法”，65.2%的受訪者希望基層人大代表充分利用社交平臺聯系群眾，59.7%的受訪者建議整合人大代表聯系群眾的網絡資源，44.7%的受訪者認為要搭建互動高效的線上人大代表履職平臺。三是重點拓展立法和預算領域參與機制。這兩方面因其覆蓋范圍的民生廣泛性和內容的聚向性，在推動人民群眾擁有更好的參與效能感、獲得感和滿意度方面具有領域優勢。以立法為例，實踐中，基層立法聯系點在汲取民意和以民眾參與推動民主立法、科學立法方面展現出較好的制度潛能。比如閔行區七寶鎮人大作為上海市人大常委會的首批基層立法聯系點之一，自成立以來共征集了法律法規75部，聯系民眾上千人次，收集民眾意見建議1330條，采納85條。預算更是蘊含稅收“來之于民、用之于民”的關鍵領域，作為納稅人的公眾不僅應當在預算編制、預算初審環節有參與權，在預算審批和預算審計等環節更應該有參與權和監督權，上海閔行、廣州天河等人大在全口徑、全過程、全績效、全參與以及基于大數據的預算聯網監督方面做了較好的探索。概括來說，以全過程人民民主為政治站位的改革，不應把公眾參與停留在立法或預算的某個階段，而應朝向全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程方向拓展。

再次，應加大力度強化政治運作過程中民意的轉換與處置機制。民意吸納匯集和公眾參與之后，如果聯系或參與的成果不能有效地落實，缺乏完善的后續督辦制度和民意轉換制度，那么，前期所有的努力就會變得意義甚微，時間一久，公眾和人大代表兩方的動力以及關聯的治理績效就會衰減。因此，要重視民眾參與的訴求和后續問題的解決，做好群眾意見建議的流轉、處置，使意見建議能夠分類管理、高效處理、及時反饋。針對選民群眾反映的問題和訴求，要用制度約束相關部門及時作出回應，督促妥善處理，切實做到群眾說了有人聽、聽了有人管、管了有效果。也可以充分利用現有關聯制度，提高代表收集的意見建議的處置效率。閔行區梅隴鎮人大借助大聯動平臺“一網統管”運行機制，來提高群眾意見建議的處置效率的探索就比較有成效。另外，人大代表要真正把多元渠道搜集到的社情民意帶到人大會議上，落實到立法監督等工作中來，切實推動民意由匯集向治理效能化轉變。

最后，應狠抓落實完善回應反饋機制。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。在民意輸入和內部轉化及跟蹤督辦之后，以解決問題的過程和成效輸出來呈現全過程人民民主的成果是其應有之義。通常意義上，對沒法解決和留作參考的民眾訴求要向其反饋處理結果并進行宣傳解釋；已吸納解決落實的情況、上升到政策和立法建議的情況以及推動基層治理情況要遵照相關流程對民眾進行回應反饋。缺少了這一機制的支撐，全過程人民民主就很難形成以人民或民意為中心的閉環。

在社會主義民主建設的新時期，超大城市人大和全過程人民民主逐漸呈現出一種互動賦能的景象。具有較強實踐樣態的全過程人民民主的實現不僅需要根植于人民的人大制度作為載體，更需要超大城市人大所呈現的“民意汲取歸集—民眾參與—民意轉換與處置—民意回應反饋”全鏈條、全方位、全覆蓋式的閉環機制的支撐，來“聽取民情”“反映民意”“匯集民智”“服務民生”，確保人民利益的實現。在這一實踐過程中，全過程人民民主也為超大城市人大制度的改革實踐提供了一種民主屬性界定或一種理念引領，引領著它逐步強化以民眾需求為導向的主動治理新理念，并進行多元運行機制和民主流程的重塑。隨著這一通向整合性治理機制支撐的超大城市人大全過程人民民主變得更為廣泛、真實、管用，超大城市的“治理力”和“輻射力”將會得到不同程度的提升。