加強基層黨組織制度建設的實踐與思考
——以上海市某局為例

王志俊

制度建黨一直都是我們黨的優良傳統，強化制度建設是全面從嚴治黨的重要保障，是新時代應對風險挑戰必須做好的基礎性工作。在當前推進中心工作現代化建設的背景下，如何充分認識基層黨組織制度建設的理論意義與現實要求，切實推進制度建設的步伐，充分挖掘全面從嚴治黨保障事業高質量發展的有效路徑，值得深入思考和探索實踐。

一、基層黨組織制度建設的學理演繹

二、基層黨組織制度建設實踐的反思：基于問卷的調查

落實到基層，制度建設對于機構、部門的發展和運行而言至關重要。立足新發展階段，上海市某局黨組織以凸顯制度優越性為指向，以優化部門發展為目標，于2021年開展了一次自我反思大調研，旨在充分把握歷史經驗、了解當前制度建設的實際情況、分析存在問題和因素的基礎之上，為完善基層黨組織制度建設提出有針對性的、可操作性的對策建議。本次調研采用無記名問卷調查的方式，在某局全體干部職工中開展，共發放問卷84份，回收有效問卷82份，主要數據以及基于數據展開的分析如下：

（一）上海市某局黨組織制度建設的基本面貌。從制度層面予以分析，一方面，從制度內容的基礎認知和制度建設的理性考察來看，人們的意見、看法和判斷總會受客觀條件的限制。另一方面，制度的建設是一個實踐—認識—再實踐的過程，存在由表及里、從淺到深的建構規律。因此，對制度的理解和判斷不可能一蹴而就，更不可能一次性完成。某局在實踐中對黨組織制度建設的認識不斷提升。

一是黨組織制度知曉度情況。為了解該局受訪者對于組織相關制度的了解和掌握情況，對“組織制度學習情況”展開了調查。結果顯示，97.6%的受訪者所在黨支部曾組織過制度學習及釋義。這表明，該局在推進制度知曉度方面作出一定努力和貢獻。從開展制度學習的路徑來看，多數受訪者在既有學習路徑上選擇了“僅在支部群或部門群轉發”，部門在推進制度普及的工作方式上有待拓展和提升。

黨組織制度的知曉度會對制度的執行程度產生重要影響。早在2015年，該局就認識到推進制度宣傳和知曉的重要性和必要性，開展了一系列制度自查與自糾。2016年至2018年，該局以新建制度7項、修訂制度2項、清理廢止制度23項實現制度體系反思，以5次制度集中宣講的開展推進制度內容普及，提高制度科學性和知曉度。在基層黨組織對制度宣講的重視下，制度的知曉度和執行力得到了被調查者的積極回應，97.6%的受訪者表示，2019年以來開展的制度宣講，降低了犯錯誤的機會，有效提高了制度的知曉度和執行力。針對制度宣講效果的調查結果顯示，53.6%的職工認為制度宣講的廣泛開展可以減少犯錯行為的發生。這一方面反映了制度宣講在提升制度知曉力方面的作用，同時也印證制度宣傳是制度建設過程中不可忽視的重要環節。但同時，占被調查總數約44.1%的人認為當前的制度宣講在“形式上和內容上還要進一步改進”，這體現某局干部職工對制度建設提出了更高的要求，為今后制度建設工作中制度宣講內容和形式的優化指明了工作方向。

（二）上海市某局黨組織制度建設存在的主要問題。為充分了解職工對黨組織制度建設的看法和評價，通過問卷，就當前制度建設存在的問題對該局干部職工進行了調查，結果顯示：34.5%的職工認為該局在黨組織制度建設中存在“重制定、輕執行”和“運用制度解決矛盾問題的能力不夠”的問題，29.8%的職工認為制度建設過程中的主要問題在于“照搬上級文件、不結合本地工作實際”，26.2%的職工認為“制度的可操作性不強、不能做到于事簡便”，另外有25%的職工認為“制度規范剛性不足”和“缺乏監督檢查和問責追究”制約了制度建設的步伐。基于收集、整理的調研數據，得到的分析結論如下：

一是基層黨組織制度的影響力亟需提升。如何從講政治的高度分析實際問題，立足制度建設拿出切實可行的舉措來破解困境，如何將依法推進事業改革發展的現實需要與干部的所思所想結合起來是目前擺在某局面前的重要問題，這不但關乎該單位風清氣正良好政治生態的營造，更直接涉及構建把權力關進籠子、管權治吏的反向約束和形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。在實踐中，借助政治監督的開展、日常監督的細化、問題線索的處置和警示教育專項行動等機制，某局以形式多樣的座談、集體約談和個別談話，探查出一些苗頭性、細節性的問題。2019年至2021年，某局采用“第一種形態”處置問題線索13起，大部分是制度學習不夠、執行不到位的問題。這表明，如何進一步提高政治站位，提高內部管理水平，增強制度的執行力，提高風險防控能力，是該局黨組織制度建設不可回避的問題。

二是基層黨組織制度的調動力亟待增強。制度不僅具有約束作用，同時也具有導向作用，會對干部職工的行為選擇施以重要影響。科學合理的制度能起到一定的正向激勵作用，僵化且不符合實際的制度會約束乃至降低組織的效率。例如，為了進一步加強科技服務能力，促進科技成果轉化，某局在充分研究黨中央和上海各方面政策的基礎上，結合實際，經黨組審議制定了本單位《科技服務項目管理辦法》。該辦法在收入分配機制、分層分類簡化管理流程等方面，有效激發了基層員工的積極性、主動性和創造力，降低了管理成本、提高了管理效率。基于調查結果可以看出，現行制度在制定、宣傳、執行等方面存在以下幾點問題。第一，基層制度體系不夠完善，雖然某局每隔一段時間開展一次制度修訂，但是沒有形成定期修訂和清理制度的機制，沒有形成制度鏈條的有效閉環，沒有充分激發干部職工干事創業的積極性等。第二，基層制度可操作性不夠強，主要表現為負責制度制定解釋的職能部門主體責任意識缺失，照搬上級文件，不結合工作實際，缺乏激勵機制；運用制度解決工作中矛盾問題的力度不夠、能力不足；有些制度的制定過于粗線條，條文不夠細致明確等。第三，基層制度執行不嚴，存在重制定、輕執行的情況。部分基層黨組織制度規范剛性不足，缺少監督檢查和問責追究機制，干部職工自覺遵守制度、執行制度的意識有待提升。

三、新形勢下加強基層黨組織制度建設的對策與工作思路

（三）改進工作方法，實現制度創新。基層黨組織制度創新是提升基層工作活力的必要路徑。當前，中國特色社會主義進入新的歷史方位，我國面對日益復雜的改革環境，面臨愈加艱巨的發展任務。在此背景下，更加需要以加強創新驅動、發揚自我革命的斗爭精神推進制度建設。具體而言，既要立足現實，向歷史要智慧，向歷史求經驗，注重已有制度的改進和完善；又要著眼長遠，全方位、立體化、多角度進行分析研究，解決基層工作中不斷涌現的新矛盾、新問題，突出補短板、強弱項，激發黨建和中心工作內生動力，提高制度建設的創新能力，推進黨建工作與內部管理、科技發展等中心工作高度融合、相互促進。

（四）加強宣傳教育，強化制度意識。制度宣傳是基層黨組織制度建設中的重要環節，也是強化制度意識的必然路徑。提升制度的知曉度要以儀式性和日常性形式的結合在工作展開。一方面，要強化儀式性宣講。結合圍繞人、財、物的管理，特別是對一些腐敗易發、多發的領域或部門，加強調查研究和問題導向，要把制度及時傳達到所有干部職工，讓受教育者入耳、入腦、入心，并及時展開學習、討論，提高制度的知曉度和影響力，培養干部職工善于用制度分權、控權、制權，優化權力配置，提升管理效能。另一方面，要加強日常性滲透。要把制度學習作為新員工入職培訓的重要內容，還要加強對一些常犯錯誤的制度進行經常性的宣講，增強大家的法制觀念和制度意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，養成自覺執行制度的習慣，把制度轉化為干部職工的行為準則、自覺行動，努力營造人人維護制度、人人執行制度的良好氛圍。

（五）嚴格監督問責，強化制度執行。基層黨組織制度的生命力在于執行。在制度建設的過程中，只有嚴格制度執行，才能凸顯制度建設的必要性和有效性。首先，要加強對制度執行全過程的嚴格監督。在執行過程中，要充分整合審計監督、巡視監督等各類監督信息，建立健全重大監督事項會商研判、違紀違法問題線索定期研究、全面從嚴治黨主體責任考核機制，全方位、多角度聽取工作匯報和群眾意見，通過強化監督切實提升制度執行效果。其次，要加強制度管理的剛性約束，制定違反單位內部制度的相應處罰規定。問題輕微的，采取一定范圍內通報、批評教育等形式進行輕處理；問題嚴重的，特別是反復發生或出現重大資金、項目問題的，視情況依據黨紀黨規、政務處分等給予相應處罰。堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣等現象，不斷增強制度的權威性、嚴肅性和執行力。除此之外，黨的各級機關領導干部要充分發揮帶頭作用，自覺遵守黨內各項規章制度，塑造有利的制度執行環境。

正風肅紀反腐永遠在路上。面對新形勢新任務新要求，基層黨組織制度建設始終是確保事業高質量發展的“定海神針”。為充分彰顯中國特色社會主義制度的優越性，保障機構運行的平穩性，必須始終將基層黨組織制度建設放在突出位置，真正發揮制度正向激勵與反向約束的作用，堅定不移推進新時代中國特色社會主義現代化建設的高質量發展。