國內外城市不同時期交通發展策略分析探討

陳梓星

(深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司，廣東 深圳 518110)

1 引 言

高德地圖發布的數據顯示，2019年哈爾濱取代老牌堵城北京，成為年度最擁堵的城市，重慶、長春分列二、三位，北京退居第四，二線城市交通擁堵問題愈發嚴重。本文選取新加坡、洛杉磯和廣州作為分析對象，分析其不同階段的城市空間發展特征與主要交通矛盾，以及相對應的交通發展戰略，為后發城市的交通發展戰略提供參考。

2 國內主要城市交通問題

2.1 交通供需矛盾突出，交通擁堵壓力大

擁堵治理綜合施策下，各大城市交通擁堵有所緩解，但發展形勢不容樂觀。2019年，高德地圖數據顯示擁堵的城市占比為4%，緩行城市占比達到57%，僅39%的城市為暢通。

2.2 小汽車發展呈現“三高”特征

一方面，隨著社會經濟水平發展提高，而車輛的購買成本逐年降低，市民對于購車的欲望更強，小汽車保有量快速增長；另一方面，相對國外先進城市，停車收費標準較低，小汽車綜合使用成本相對收入比重逐年下降。長期以來，大部分城市對小汽車交通缺乏必要的引導措施，導致小汽車發展面臨人均擁車率高、日均使用強度高、年均增長率高的“三高”困境。

2.3 公交發展紅利逐步消失，小汽車吸引力強勁

一方面，小汽車發展迅速，分流了部分公共交通客運量；另一方面，網約車、共享單車等新交通方式興起，以及城市軌道的建設，對城市常規公交客流造成一定擠壓。即使近年來很多城市公交投入比重逐年增加，但公交運量持續下滑，并有繼續下降之勢，交通結構優化難度加大。

3 國內外城市發展戰略

3.1 新加坡

新加坡屬城市形態國家，2018年人口密度約7 800人/km。在經濟快速發展、人口密度極高、土地資源限制下，新加坡仍能保持交通便利與通暢，避免了交通擁堵帶來的一系列問題。新加坡交通發展可以概括為三個階段，分別是城市起步期、快速發展期和繁榮穩定期。

圖1 新加坡五十年人口經濟與交通發展

第一階段：1960～1980年，城市起步期。經濟開始騰飛，為解決城市經濟快速發展與基礎設施建設相對落后的矛盾，解決住房短缺的問題，新加坡開始圍繞市中心建設新城。此階段的交通戰略為大規模建設高速公路網道路、機場等設施，以連接市中心和新鎮、工業園區。

第二階段：1980～2000年，快速發展期。經濟與人口持續高速增長，為疏解中心區壓力，提升住房質量，新加坡以高密度的高層公屋為核心，大力推行TOD模式(Transit-oriented Development)的新鎮開發，并通過快速交通網絡(大運量城市軌道和快速路)鏈接市中心和工業園區。

新鎮內部通過軌道站點周邊開發高密度大規模居住區，使得土地功能利用與公共交通有機結合。辦公、商業、居住功能與樞紐集成、復合開發，促進交通出行在“新鎮內部消化”。現狀超過90%的市民居住在公屋，64%的家庭居住在軌道站點10 min步行范圍內。

圖2 快速交通網絡銜接新鎮

第三階段：2000年至今，繁榮穩定期。新時期新加坡面臨的主要挑戰有：(1)人口與出行需求繼續增長；(2)土地資源緊張；(3)公共交通分擔率有所下滑；(4)高峰期城市軌道交通擁擠。面對新時期新挑戰，新加坡提出“公交主導+多管齊下”的發展戰略，主要策略為：提升軌道交通運能、改善公共汽車、鼓勵錯峰出行和綠色出行、升級電子道路收費系統等管控私人小汽車。

3.2 洛杉磯

洛杉磯市為加州第一大城市，美國人口第二大城市，2019年人口400萬，面積為1 215 km，GDP總量為7 530億美元，人均GDP約為18.83萬美元。洛杉磯機動車擁有率較高，約有機動車648.1萬輛，千人擁車率為641輛/千人，遠高于國內平均水平。洛杉磯公共交通發展歷經“輝煌-衰落-收效甚微”三個過程，公共交通落后，小汽車數量多，造成洛杉磯交通擁堵嚴重不堪。

第一階段：1900～1950年，公共交通繁榮發展。城市人口、規模不斷增大，為滿足城市快速發展需求，洛杉磯開始大規模修建軌道交通、發展公共汽車，鼓勵公交出行。1946年洛杉磯人均完成426次公交出行，公交出行比例高達58%。

第二階段：1950～1980年，小汽車蓬勃發展。居民收入水平迅速提高，汽車工業快速發展，刺激了居民小汽車消費，汽車保有量快速增長；這個時期洛杉磯建成絕大部分高速公路，形成發達的高速公路網，為小汽車交通提供便捷出行環境，反過來刺激個體機動化出行。公共交通市場迅速萎縮，到1963年，洛杉磯大部分有軌電車停運。由此帶來的后果是交通擁堵日益嚴重，洛杉磯連續六年被交通數據公司INRIX評為全球最擁堵的城市，數據顯示，2018年洛杉磯司機平均堵在路上的82 h/年，損失約3 000美元/年。

第三階段：1980年至今，重新發展公共交通。為緩解交通擁堵，洛杉磯開始重視公共交通，并確立以軌道交通為基礎的公共交通發展戰略，由于嚴重的交通擁堵，常規公交平均車速僅16 km/h，服務品質較低。直到2019年，軌道交通系統收效甚微，近年公共汽車和軌道交通客流均持續下降，公共交通出行僅占5.7%，而私人機動車出行占比達84%。

3.3 廣州

近十年廣州人口經濟持續增長，2019年常住人口超過1 500萬。按方式結構的演變來看，廣州市交通發展大致可以分為三個階段：摩托機動化階段、小汽車機動化階段和公交主導階段。

(1)摩托機動化階段(1980～2000年)

市中心由老城區向天河區轉移，建成區面積隨之擴大，促使居民出行方式向機動化轉移，但基礎設施薄弱，系統容量不足，整體道路容量難以滿足城市發展需要。同時由于公交發展不力，1984年公交客運量10.5億人次，到1992年下降至只有6.8億人次，而摩托車機動化出行迅速增長，交通環境進入惡性循環。此階段廣州集中財政資源構建中心城區高快速路路網結構，提升道路容量，初步形成交通骨架，有效改善中心城區交通擁堵。

(2)小汽車機動化階段(2000～2010年)

2000年廣州提出“東進、西聯、南拓、北優”的城市發展戰略，確立以南部、東部為主要發展方向，建成區面積迅速擴大。城市空間大幅擴張，開始從單中心結構向多中心網絡化結構演變。此階段交通發展戰略為：引入“雙快”交通體系(高快速路+快速軌道)支撐城市向外圍拓展，同時2007年出臺市區范圍全面禁摩政策。2008年中心片區機動化出行中小汽車占比達到40%，加上出租車則超過50%，小汽車替代摩托車進入快速發展階段。

(3)公交主導階段(2010年至今)

2011年廣州市城市總規提出“一個都會區、兩個新城區、三個副中心”的多中心城市空間結構。社會經濟的高速增長推動了小汽車機動化進程，道路建設速度遠低于小汽車增長，中心城區陷入擁堵局面。

此階段的主要交通策略為，一是構建“地鐵快線+地鐵普線+有軌電車+BRT+常規公交+水上巴士”的多模式公共交通網絡。軌道交通蓬勃發展，里程達到513 km(2019年)，逐漸取代常規公交成為公共交通的骨干。二是通過小汽車“限購+限外”組合政策、差異化停車收費等手段調控交通需求，科學調節小汽車有序增長。在2017年機動化出行中，主城區常規公交(35.2%)和軌道(25.9%)出行占比合計達到61.1%。

4 對國內城市的啟示

國內城市正面臨交通擁堵常態化、小汽車增長迅速、公交發展停滯不前等問題。綜合上述分析，與洛杉磯不同，在發展穩定階段，新加坡和廣州均以“公交優先”和“交通需求管理”為主要交通發展戰略，更值得土地資源緊張的國內城市借鑒。

(1)城市開發與交通發展共融共生，促進城市空間結構優化。

新加坡在城市發展初期，以大規模路網建設為策略支撐城市中心發展。在快速發展期，為疏解城市中心區壓力、發展新鎮，大力推行TOD發展模式。

(2)構建多模式公共交通系統，堅持公交優先策略。

以個體機動化為主導的洛杉磯，公共交通由從繁榮走向衰落，即便重新發展公共交通，也收效甚微。廣州構建以軌道交通為骨干的多模式公共交通，取得了良好的成果，使得公共交通成為城市交通的主導。為此需要構建高品質的公共交通系統，提升公共交通競爭力。

(3)適時開展交通需求管理政策，限制小汽車發展。

小汽車便捷性、舒適性均優于公共交通，單純靠公交優先策略難以支撐公共交通發展。新加坡執行較嚴格的交通需求管理政策，小汽車擁有和使用保持較低水平。需要從限制擁有和限制使用兩方面入手，綜合運用行政和市場經濟手段調節小汽車出行需求。

5 結 語

交通問題復雜難以一次完全解決，需要不斷調整交通發展戰略，與城市空間發展相配合，與社會經濟發展相適應。新的時期，應該著重完善公共交通、慢行系統，綜合提升服務品質，增強綠色出行對于個體機動化出行的競爭力，提升人民出行幸福感。