大學治理現代化視域下高校內部控制建設研究

李 影

（江蘇城鄉建設職業學院，江蘇 常州 213016）

0 引言

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一概念。黨的十八屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略任務，為新時代高校改革發展明確了前進目標和努力方向。對于高校來講，其必須要堅持中國特色社會主義辦學方向，加快建立制度保障體系，強化業務流程控制，規范權力運行，完善內部治理結構，提高學校風險防控能力，這樣才能為高校的綜合改革保駕護航。2015 年，財政部印發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》為當前高校內部控制建設指引了方向，更為推進高校治理體系和治理能力現代化提供了根本遵循原則。

1 大學治理與高校內部控制的聯系

大學治理是高校在所有權與管理權分離的情況下，通過健全和完善各種體制機制，正確協調處理好大學利益相關者的關系，包括教師、學生、領導層、院系、行政管理機構、政府和社會力量等，而進行的一系列制度安排。高校應充分尊重各利益群體的權利，制定出不同利益主體共同參與大學治理的制度。

控制是管理的四大職能之一，是組織為了保證目標的實現，運用一定的控制機制和控制手段，對管理客體施加影響的過程，實際上就是內部控制。健全的內部控制機制能幫助高校處理好學校不同利益主體之間的關系，是高校完善治理結構的有效措施。同時，完善的大學治理結構也是確保內部控制機制有效運行的前提和基礎。

從大學治理現代化視角來研究高校內部控制，用整體思維探尋高校內部控制與大學治理的內在聯系，有利于高校構建高質量、科學的內部控制制度，使高校充分發揮制度協同作用，展現其在風險防范中的獨特力量，這樣才不至于使內部控制制度“淹沒”在大學規章制度中。

2 高校內部控制建設存在的問題

筆者從大學治理現代化視角來看高校內部控制建設，發現大多數高校在具體的業務層面進行了內部控制機制的構建和實施，但在治理層面作為不多，未從內部控制機制和大學治理關聯性角度進行內部控制建設，角色定位有偏差。

2.1 內部控制意識薄弱，缺乏內控動力

控制是組織通過監控各項業務活動，保證各項業務活動按原計劃執行，并在計劃執行過程中糾正各種偏差，從而確保組織目標實現的過程。控制的目標雖然很明確，但在內部控制建設過程中，也會有人認為控制就是要束縛其行為，因而會有意識地排斥，導致行動上不配合，內部控制建設就很難開展，這種情況在高校中也普遍存在。

高校作為非營利性社會組織，開展的業務活動是不以營利為目的的，而是將社會效益放在第一位，這也使得高校領導層往往將注意力集中到教學、科研、社會服務和國際交流等方面，很少有精力研究、指導、督促內部控制建設工作。高校領導層的不重視，導致高校缺乏內部控制建設的內在驅動力，最終使內部控制建設工作流于形式。

2.2 內控范圍局限于執行層，對決策層牽制不足

高校組織結構屬于科層制組織結構。在高校，行政部門權力偏強，學術權力、民主監督權力偏弱的現象比較普遍，學術權力、民主監督權力已變成邊緣權力。高校實行黨委領導下的校長負責制。在具體決策方面，高校黨委討論決定事關學校改革發展穩定及“三重一大”事項等事項。高校校長全面負責教學、科研、行政管理工作，組織擬訂和實施學校發展規劃、基本管理制度等。由此可見，高校的決策權明顯集中在黨政機構，高校的科層制結構對決策層制約力度不夠。

高校雖然設置了專門的機構——紀委、監察審計部門進行監督檢查，但因為監督部門獨立性不足和人員業務能力弱，高校內部監督部門對高校的決策層監督檢查力度不夠，導致對決策層的內部控制監督處于“真空地帶”。出現以上問題的主要原因就是高校內控范圍局限于執行層，對決策層牽制不足。因此，高校必須將內部控制范圍拓展到決策層。內部控制制度不僅要對執行層有效，更要對決策層有效，否則高校的內部控制體系將是不科學、不健全的。高校違紀違規事件也證明：當一個單位的內部控制制度在決策層失效時，產生的破壞力遠超過在執行層面上失效產生的破壞力。

2.3 內部控制體系不完善，內控制度落實不到位

近年來，我國高校因外部監管要求和自身發展的需求，逐步建立起內部控制體系，但構建的內控體系存在設計不合理、風險控制效果差等問題。有些高校將部門的管理制度羅列匯總以代替內部控制制度，沒有根據內部控制制度全面梳理關鍵業務流程、查找風險點、制定風險應對措施。另外，有些高校為了應付上級主管部門的檢查，直接將單位的內控建設外包給第三方機構，因第三方機構對高校的業務內容不夠了解，項目完成后提交給高校的內控手冊沒有實際操作意義，最終被高校束之高閣。

2.4 信息化系統相互獨立，內控信息溝通不暢

在高校實施內部控制信息化建設之前，高校內部各部門如財務部門、人事部門、教務部門、后勤部門等普遍建立了信息化系統，這些系統不僅提高了辦公效率，而且有效發揮了部分內部控制職能作用。由于高校在前期對業務管理系統建設缺乏統籌規劃，各職能部門在不同時期選擇不同軟件公司的系統，沒有考慮到后期管理系統之間的數據對接等問題，導致系統彼此相對獨立，數據共享性與透明度不足，不利于內控信息共享和使用。同時，各部門在建立本部門的信息化系統時，沒有將內部控制機制融入信息化系統，導致信息化技術的優勢在內部控制建設中沒有得到充分發揮。在內部控制建設上，沒有統一的信息化平臺，內部控制工作開展過程中產生的信息就得不到及時傳遞，內部控制建設的一些重要環節就會存在盲區，也給徇私舞弊等行為的產生埋下了隱患。

3 大學治理現代化視域下高校內部控制建設路徑

大學治理及內部控制都是為了實現權力制衡，從大學治理的視角研究內部控制，更有利于抓住內部控制建設的實質，即約束和監督內部權力運行，防范權力濫用帶來的風險。

3.1 做好內部控制建設宣傳工作，增強內控意識

教職工的素養影響內部控制建設有效性。高校要充分利用多種方式做好內部控制建設的宣傳工作，如短視頻宣傳、專題培訓會、知識競賽、海報宣傳等，讓教職工充分認識到內部控制建設對于提升高校內部治理水平的重要意義。只有激發教職工參與內部控制建設的積極性，才能使內部控制發揮其應有的作用。

內部控制是一項需要全體教職工參與的管理工作，但因為決策層擁有決定權，所以其在內部控制建設中起決定作用。高校必須認識到內部控制建設是“一把手”工程，加強對決策層內部控制建設的宣傳工作，讓其明白自身在內部控制建設與落實中應承擔的重大責任。高校內部控制建設若缺少決策層的強力推動，內控制度和措施最終只能停留在文字層面。

3.2 制定高質量的內部控制制度

大學章程是大學治理的“憲章”,是大學依法自主辦學和實施管理的基本依據，也是大學制定內部規章制度和內部控制制度的重要基礎。目前，我國高等教育體制正處于轉型時期，大學內部治理存在許多問題，如行政權力泛化、學術權力軟化、教代會民主監督管理弱化等。大學治理的過程，就是利用章程對高校進行規范管理的過程。高校的內部控制建設是高校提升內部治理水平、防范風險的重要手段。高質量的內控制度是實現大學治理現代化的重要保證，現代化的大學治理體系又是內部控制制度得以有效執行的基礎。因此，高校應當立足本校的實際情況，依據大學章程，全面梳理各項管理制度，從管理體制、機制及各級管理人員責任落實情況等方面，將內部控制建設要求融入各項管理體系，形成內部控制建設的長效機制，進而制定出高質量的內部控制制度，使內部控制真正為教學、科研、管理服務。真正的內控要以“潤物細無聲”的方式融入管理體系，即融入管理制度、流程和工作。

3.3 構建有效的內部權力制衡機制

所謂大學內部治理，就是在大學內部建立政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的制衡約束機制，通過對權力的制衡，強化對權力運行的制約和監督，形成有效的內部治理結構。

高校內部控制機制的實質是以制度和程序規范權力的運行。高校應形成一個包含決策、執行和監督的閉環機制，在權力得到監督的情況下，通過集體研究等方式產生決策，決策由各業務部門具體執行，并在執行過程中向決策機構反饋建議，決策機構根據反饋建議修正決策，監督機構對決策機構和業務執行機構進行全方位監督，并對不合規、不合法事項提出整改意見，形成相互制約、相互監督的關系（見圖1）。高校要充分發揮內部監督作用，構建以紀委監察監督為靈魂、內部審計為抓手、民主監督為支撐的“三位一體”的高校內部監督體系。

圖1 決策權、執行權和監督權三者關系

3.4 加強內部控制信息化建設

高校內部控制體系想要落地，必須要利用信息化手段，將經濟活動及其內部控制流程、關鍵環節嵌入信息系統，減少財務風險。同時，高校在推進內部控制信息化建設的過程中，要根據信息化建設標準，擺脫技術和資金等多方面的約束，加強財務管理系統和資產管理、招標與采購、合同管理、教學管理、學生管理、科研管理等方面信息系統的對接，實現業務與財務的有效銜接，提高內部控制效率。高校加強內部控制信息化建設，有助于高校在權力制衡、風險防控等方面為高校治理賦能，實現多元治理主體之間的利益平衡，使高校實現管理精細化、治理現代化。

高校要想加強內部控制信息化建設，以及提高內部控制信息化水平，可以采取信息系統外包和自主研發兩種方式。自主研發信息系統對高校自身的信息技術實力要求較高，且需要有龐大的技術隊伍，人力成本花費也較高。目前，高校信息系統市場較為成熟，高校可以將全部或部分信息系統建設外包給軟件開發商。高校進行內部控制信息化建設時，不管采取何種方式，必須選擇適合本校的信息系統。

4 結語

內部控制建設是完善高校內部治理體系、助力高校高質量發展的重要手段，也是會計職能拓展的重要支撐，更是推進高校治理體系和治理能力現代化的長效保障機制。對高校來說，內部控制建設是一項任重而道遠的系統性工程。首先，高校要做好內控的宣傳，做到內控入心，責任到人，人人重視內控建設。其次，制定高質量的內部控制制度，為學校各項業務開展提供客觀、準確、可靠的依據，通過業務流程優化，進一步提高工作效率，降低協調成本，提升學校治理能力與治理水平。再次，構建有效的內部權力監督體系，充分發揮“三位一體”的內部監督體系的作用。最后，推進信息化建設，整合各類資源信息系統，實現跨部門、跨業務的有效銜接和相互制衡。