總體國家安全觀下的生態(tài)安全：風(fēng)險感知、形態(tài)進(jìn)化與系統(tǒng)治理

□ 余敏江 鄒 豐

一、從“隱性”到“顯性”：生態(tài)安全的風(fēng)險感知

(一)生態(tài)退化

(二)氣候變暖

(三)土壤污染

(四)核與輻射污染

未來一段時期，我國生態(tài)安全仍將面臨許多重大挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為突發(fā)性、復(fù)合性、累加性生態(tài)風(fēng)險事件高發(fā)、頻發(fā)，如現(xiàn)代化發(fā)展帶來的工業(yè)三廢和生活三廢、大氣污染、水污染、生物多樣性銳減等問題依舊非常嚴(yán)重。同時，作為當(dāng)今生態(tài)安全的新議題，生態(tài)退化、氣候變暖、土壤污染、核與輻射污染等生態(tài)問題內(nèi)嵌于全球一體化背景之中，亦加劇了生態(tài)風(fēng)險的不確定性、長期性、復(fù)雜性、艱巨性。更為重要的是，這些風(fēng)險與經(jīng)濟等因素重疊嵌套。因而，生態(tài)安全的達(dá)成須以生態(tài)風(fēng)險為起點，強調(diào)生態(tài)安全的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，主動樹立危機預(yù)警、全過程治理思維，精準(zhǔn)識別“潛在風(fēng)險”，科學(xué)監(jiān)測“現(xiàn)存風(fēng)險”，動態(tài)控制“剩余風(fēng)險”，統(tǒng)籌治理“顯性風(fēng)險”與“隱性風(fēng)險”。

二、從“兜底”到“引領(lǐng)”：生態(tài)安全形態(tài)的梯度進(jìn)化

(一)“最重的安全”：作為“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全

“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全，所持的是一種側(cè)重于守好“生態(tài)環(huán)境本底”的生態(tài)安全觀，其功能設(shè)計是“兜”住生態(tài)環(huán)境的“底”，向上“托”至經(jīng)濟最大化發(fā)展之需要。同時，經(jīng)濟最大化與生態(tài)保護二者之落差，由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，為生態(tài)風(fēng)險提供最后保障，且政府的“兜底”責(zé)任貫穿于生態(tài)危機發(fā)生、演化和消解的全過程。

“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全，秉持的是一種底線治理觀。受這種生態(tài)治理觀驅(qū)使的政府行為選擇會呈現(xiàn)兩個主要特征：一是底線任務(wù)定位，二是結(jié)果導(dǎo)向。首先，底線任務(wù)定位體現(xiàn)了政府對生態(tài)環(huán)境剛性尺度的規(guī)定，強調(diào)了生態(tài)紅線的不可逾越性，突出了生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性地位。其次，“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，尤其是突出了將生態(tài)安全視做推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障，避免自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)損害以及由生態(tài)系統(tǒng)管理不善造成的經(jīng)濟失敗和引發(fā)的經(jīng)濟挑戰(zhàn)。因此，政府只對一些可能會轉(zhuǎn)化為“出事”事件的生態(tài)風(fēng)險保持高度警惕，對于日常的生態(tài)治理創(chuàng)新則缺少積極、主動作為的動力。

“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全觀本質(zhì)上是以生態(tài)保護為手段、以經(jīng)濟發(fā)展為目的的生態(tài)危機治理方案，踐行“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全觀的政府會將生態(tài)安全視為“工具”進(jìn)行“組裝”和“調(diào)配”，旨在機會主義邏輯下為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。對于生態(tài)和經(jīng)濟的關(guān)系，主張用“收益—成本”的經(jīng)濟學(xué)觀點和方法評判生態(tài)安全工作，評估生態(tài)危機以及治理生態(tài)危機的成本和達(dá)成生態(tài)安全所帶來的效益，并利用限產(chǎn)關(guān)停、取締查處、限制排放總量等“命令—控制”型治理工具來遏制經(jīng)濟的無節(jié)制發(fā)展，減少由于過分追求經(jīng)濟而導(dǎo)致對生態(tài)的不良影響。對于生態(tài)危機的解決，則偏重于從技術(shù)中心主義出發(fā)，通過生態(tài)指標(biāo)評價法、景觀生態(tài)安全分析法、生態(tài)系統(tǒng)模型法等數(shù)據(jù)分析的途徑開展生態(tài)系統(tǒng)健康評估和風(fēng)險級別測定。這些方案對于平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的張力具有一定的正向意義。

總之，“兜底性”形態(tài)的生態(tài)安全，意味著對生態(tài)系統(tǒng)設(shè)定最低要求或極限要求，從而將生態(tài)風(fēng)險降低到可控制的程度，最大限度地減少生態(tài)環(huán)境的退化對國民經(jīng)濟基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展支撐能力的消極影響，因而是“最重的安全”。然而，此種形態(tài)的生態(tài)安全暗含“事本化”和“工具化”邏輯，具有治理措施的應(yīng)急性、治理行為的被動性等特征。由于經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾和沖突并沒有得到實質(zhì)重視，生態(tài)危機可能在地方政府的刻意回避和“偽裝”行為下產(chǎn)生集聚效應(yīng)，容易出現(xiàn)生態(tài)安全治理“局部有效整體失效”“短期有效長遠(yuǎn)失效”的困境。

(二)“最終的安全”：作為“引領(lǐng)性”形態(tài)的生態(tài)安全

隨著中國社會進(jìn)入后工業(yè)時代，環(huán)境承載力已逼近被突破的極限，各種生態(tài)風(fēng)險隨時都可能演變?yōu)椴豢赡娴纳鷳B(tài)危機。在這樣的背景下，基于總體國家安全和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，在“美麗中國建設(shè)”“健康中國建設(shè)”的背景之下，認(rèn)識到生態(tài)保護相較于經(jīng)濟發(fā)展的前提性作用，強調(diào)生態(tài)安全的“引領(lǐng)性”，實現(xiàn)從“生態(tài)安全兜底”到“生態(tài)安全引領(lǐng)”的思想轉(zhuǎn)變，不僅尤為必要而且尤為迫切。當(dāng)然，生態(tài)安全的“引領(lǐng)性”形態(tài)，并非是不發(fā)展經(jīng)濟的極端環(huán)保主義，而是提倡高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型，提倡經(jīng)濟技術(shù)方案的合理性與可行性應(yīng)服從于生態(tài)要求。它在不放棄經(jīng)濟發(fā)展的同時又更強調(diào)和重視生態(tài)保護，并且立足于國家發(fā)展的現(xiàn)實情境，認(rèn)為后者比前者更具優(yōu)先性。

三、從“碎化”到“整合”：生態(tài)安全的系統(tǒng)治理

生態(tài)安全本身是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜、意蘊豐富的復(fù)合性概念，其實質(zhì)是受生態(tài)風(fēng)險影響的國際國內(nèi)共同體建立的安全、穩(wěn)定、長久的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)狀態(tài)。在這種由共同體構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)中，國家(政府)主要呈現(xiàn)為三重身份:于國際層面相對于其他國家而言的民族國家，于國內(nèi)層面相對于地方而言的中央和相對于公民、社會而言的政府，這就說明，推動生態(tài)安全需要著重考量三種關(guān)系：國家—國家關(guān)系、中央—地方關(guān)系、國家—社會關(guān)系。同時，系統(tǒng)治理具有整體性、包容性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性等特征，其實質(zhì)是權(quán)責(zé)一致與制度規(guī)范下的國際、國內(nèi)多元主體之間共治共享、協(xié)同聯(lián)動。故而，面對多元性、復(fù)雜性、交織性的生態(tài)風(fēng)險，國家間和國家內(nèi)部在推進(jìn)生態(tài)安全時整體性結(jié)構(gòu)建構(gòu)和連續(xù)性過程形成等方面存在的“斷裂”和“碎化”困境以及生態(tài)安全的“兜底”“引領(lǐng)”要求，系統(tǒng)治理無疑提供了一種從整體、長遠(yuǎn)視角達(dá)成生態(tài)安全的可行路徑。因此，達(dá)成“兜底性”“引領(lǐng)性”復(fù)合形態(tài)的生態(tài)安全，并實現(xiàn)“兜底性”形態(tài)向“引領(lǐng)性”形態(tài)的梯度進(jìn)化，可以從審視國家間關(guān)系、中央與地方關(guān)系、國家與社會關(guān)系等宏觀結(jié)構(gòu)性因素出發(fā)系統(tǒng)推進(jìn)。

(一)國家間關(guān)系層面：警惕生態(tài)殖民主義

當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)國家霸權(quán)主義和強權(quán)政治橫行，對發(fā)展中國家進(jìn)行生態(tài)侵略、威脅和壓迫，控制發(fā)展中國家的環(huán)境資源和民眾的生活方式，以促進(jìn)自身國家利益最大化，這是典型的生態(tài)殖民主義的體現(xiàn)。作為一種新的殖民擴張方式，生態(tài)殖民主義是對發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)、生態(tài)權(quán)、生存權(quán)的多重踐踏和剝奪，嚴(yán)重突破了發(fā)展中國家生態(tài)安全底線和生態(tài)安全屏障，破壞了發(fā)展中國家生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，削弱了發(fā)展中國家的生態(tài)基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展能力，給發(fā)展中國家造成了重大的生態(tài)危機和經(jīng)濟損失。

改革開放以來，一些發(fā)達(dá)國家利用貿(mào)易優(yōu)勢地位，大量攫取我國的森林、礦產(chǎn)、生物等生態(tài)資源，使我國出現(xiàn)諸多不可逆的生態(tài)退化、資源枯竭、生物多樣性減少等危機。尤其是在經(jīng)濟全球化背景下，發(fā)達(dá)國家向我國出口“洋垃圾”，轉(zhuǎn)移污染企業(yè)，而一些地方政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，大量引進(jìn)污染嚴(yán)重的外資企業(yè)而對外資企業(yè)把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督不實，無疑為一些意欲進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移的企業(yè)提供了可乘之機。國際上，一些國家大打“環(huán)境牌”，要求我國承擔(dān)不合理的生態(tài)責(zé)任和義務(wù)，給我國造成了巨大的生態(tài)負(fù)擔(dān)。因而，維護我國生態(tài)安全，需要隨時警惕生態(tài)殖民主義。一方面，在對國外產(chǎn)業(yè)“引進(jìn)來”時保持高度的敏感，警戒生態(tài)污染的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)移，摒棄以犧牲環(huán)境換取一時發(fā)展的短視做法，加快構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險有效防范的生態(tài)安全體系。另一方面，在全球生態(tài)責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)上，堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則，參與和推動制定全球生態(tài)治理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，積極倡導(dǎo)全球生態(tài)治理和多邊環(huán)境談判，督促各國在全球范圍內(nèi)采取及時有力合作行動，推動一榮共榮、一損俱損的人類安全命運共同體建設(shè)。

(二)中央與地方關(guān)系層面：促進(jìn)中央環(huán)保督察常態(tài)化、“在地化”

(三)國家與社會關(guān)系層面：發(fā)展威權(quán)式環(huán)境民主主義

一個國家的民主化之路必須符合該國的歷史、文化與國情。立足于當(dāng)代中國的實際，開拓出超越“權(quán)威主義”和“民主主義”單向度的環(huán)境治理理念和取向，發(fā)展“秩序”與“活力”動態(tài)平衡的威權(quán)式環(huán)境民主主義，對維護生態(tài)安全意義重大。當(dāng)然，生態(tài)安全領(lǐng)域的威權(quán)式環(huán)境民主在建構(gòu)之后也不是一成不變的，而是在“兜底性”形態(tài)向“引領(lǐng)性”形態(tài)進(jìn)化的過程中尋找最佳的平衡點。

故而，威權(quán)式環(huán)境民主主義不是“形而上”的哲學(xué)思辨話題，而更多的是“形而下”的現(xiàn)實政治實踐。它適合中國的政治土壤。在生態(tài)安全“兜底性”形態(tài)向“引領(lǐng)性”形態(tài)進(jìn)化的特定歷史時期，發(fā)展威權(quán)式環(huán)境民主主義，有助于推進(jìn)生態(tài)安全行穩(wěn)致遠(yuǎn)。□