新時代派駐監督工作制度建設的標志性成果
——《紀檢監察機關派駐機構工作規則》解讀

│文 李斌雄侯成潤

2022年6月，中共中央辦公廳發布的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》（以下簡稱《規則》）正式施行。《規則》作為加強和規范紀檢監察機關派駐機構工作的基本遵循，共7章56條，對各級紀檢監察機關派駐機構的指導思想、職能定位、工作原則、組織設置、領導體制、工作職責、履職程序、管理監督等方面作出了全面系統的規定，具有很強的政治性、基礎性和規范性，是新時代紀檢監察機關派駐監督工作制度建設的標志性成果。

一部強政治性規則：以維護黨中央權威和集中統一領導為最高政治原則

從本質上看，派駐監督是政治監督，根本目的是堅持和加強黨中央集中統一領導。早在1962年，黨的八屆十中全會通過了《關于加強黨的監察機關的決定》，指出“中央監察委員會可以向國務院所屬各部門派出常駐監察組”，以黨內決定的形式首次明確了派駐機構承擔著向其派出機關報告駐在單位執行中央政策、決議情況、加強黨中央集中統一領導的責任。

在60年的發展過程中，派駐監督作為各級黨委強化黨組織自上而下監督功能的制度設計，始終是維護黨中央權威和集中統一領導的一項重要舉措。特別是黨的十九大以來，在黨中央的堅強領導下，紀檢監察派駐機構改革不斷深化并取得明顯成效，派駐機構堅持以做到“兩個維護”強化自身政治使命，督促駐在單位切實加強黨的政治建設，有力保障了黨中央政令暢通、令行禁止。

《規則》作為規范派駐機構工作的基本要求，在其總則中既明確了派駐監督工作是“在黨中央集中統一領導下”在中央和各地方展開的，并將“堅持黨中央集中統一領導，強化組織自上而下的監督功能”作為派駐機構應當遵循的首要工作原則，以表明“派”之權威來源于派出機關。

《規則》總則還突出強調了派駐機構應當“強化政治監督，把堅持和加強黨的領導貫穿工作全過程各方面，推動駐在單位切實做到‘兩個維護’，貫徹黨的理論和路線方針政策，落實黨中央決策部署”，以表明“駐”之本質在于加強政治監督這一本質屬性。

這些規定集中體現了派駐監督始終以維護黨中央權威和集中統一領導作為最高政治原則，派駐機構始終以加強政治監督作為最高行動指南，凸顯了派駐監督的政治責任和角色定位、功能定位。

一部基礎性黨內法規：紀委監委派駐機構改革的重要經驗總結

治黨務必從嚴，從嚴必依法度。《規則》作為一部基礎性黨內法規，是黨中央對紀委監委派駐機構改革所取得的重大理論性、實踐性成果的經驗總結，是中國特色監督法規配套體系的重要組成部分。

例如關于派駐機構的主要職責，2018年中共中央辦公廳印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，明確規定賦予派駐機構監察職能，要求派駐機構既要依照黨章和其他黨內法規履行監督執紀問責職責，又要依照憲法和監察法履行監督調查處置職責，對行使公權力的公職人員行使監察權。這是適應紀檢監察體制改革背景下實現黨內監督和國家監察有機統一的必然要求，進一步擴大了派駐工作的監督范圍和權力行使空間。

在此意見的基礎上，為進一步解決實踐中派駐機構權責不清的問題，《規則》在第四章“工作職責”第22條中再一次明確概括了“派駐機構依規依紀依法履行監督執紀問責和監督調查處置職責”，體現出派駐機構作為派出機關的組成部分，也依法享有并履行黨和國家專責監督機關的重要職責。

此外，《規則》還在該章的第23至31條中進一步規定了派駐機構開展監督檢查、督促落實黨組（黨委）主體責任、推動開展廉政教育、受理處置檢舉控告、參與核查、審查調查、處理處分、受理處置申訴等八項具體職責，在第五章“履職程序”中詳細規定了九種開展日常監督的方式，為派駐機構依規依紀依法履行監督職責提出了更為完善具體的要求，以確保派駐監督工作不留死角和空白。

《規則》作為派駐監督工作的成功經驗總結，不僅為紀檢監察派駐機構繼續在法治軌道上正確高效地履行監督職責提供重要制度依據，更能為實現用法治思維和法治方式推進監督、防止腐敗提供重要的規矩約束，是落實依規治黨的應有之義。

一部強規范性工作指南：推動新時代派駐監督工作高質量發展

派駐監督工作在不斷取得新成效的過程中，也存在制約其進一步發展的新挑戰。如何在派駐監督全面覆蓋的基礎上實現質的新突破，以推動新時代派駐監督工作高質量發展，是派駐工作面臨的一大重要難題。

《規則》正是為破解這一難題而生。黨中央在《中國共產黨章程》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》和《中華人民共和國監察法》等黨紀國法的基礎上，以定制度、立規矩的方式將黨紀國法中關于派駐監督的原則性規定進一步具體化、制度化，以構建系統集成、協同高效的派駐監督體制機制來進一步增強派駐監督全覆蓋的有效性，從而實現派駐監督工作的高質量發展。

例如，《規則》通過理順派駐監督中幾對常見關系的方式，使紀檢監察機關進一步明晰如何依法依紀依規履行監督主責主業，確保權力不被濫用。

在派出機關與派駐機構之間，《規則》明確了“派駐機構是派出機關的組成部分，由派出機關直接領導、統一管理，并向派出機關負責，受派出機關監督”。為使這一原則性規定操作可行，《規則》還在第五章“履職程序”中規定了派駐機構需向派出機關執行重要問題重大事項報告制度和備案審批制度，明確了7個需要報派出機關審批或者備案、3個需要報派駐機構主要負責人審批的事項，體現出派駐機構受到派出機關的制約和監督，由表及里地理順了派出機關與派駐機構形同母子的關系。

而在派駐機構和駐在單位之間，《規則》概括規定了“派出機構與駐在單位是監督與被監督的關系”。《規則》還進一步解釋了“監督與被監督”的內涵要求：既要求被監督一方應當支持配合監督方工作，為派駐機構開展工作創造條件、提供保障；也規定監督方主要負責人在依規依紀依法履行監督職責時，并不分管駐在單位的工作，以凸顯派駐機構在履行監督主業中的相對獨立性和權威性，為實現其敢于善于監督奠定基礎。

此外，《規則》第16條還對派出機關相關部門、派駐機構、地方紀委監委三者之間的關系進行了規定，突出強調了派出機關相關部門在“組與地”之間的組織指導協調作用，以實現“室組地”聯合辦案的有序展開。

在派駐機構與駐在單位紀檢部門之間，《規則》第18至19條既強調了派駐機構對駐在單位的專責監督部門負有業務指導、監督督促支持的職責，要求派駐機構統籌好駐在單位各級紀檢機構的工作，推動層層落實監督責任的實現。同時也規定下一級單位紀檢機構的監督執紀工作要以派駐紀檢監察組領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨組（黨委）報告的同時應當一并向派駐紀檢監察組報告，凸顯了派駐監督在駐在單位的權威地位和專業優勢。

可見，《規則》在厘清“誰派監督和派誰監督”以及“誰來監督和監督誰”之間關系的基礎上，對雙方的職權職責關系進行了更為切實的規定，有利于職權主體和責任主體正確規范行使權責，充分發揮監督保障執行的作用。從運行邏輯上講，派駐紀檢監察機構自身履職的規范化、法治化和正規化能夠進一步推進反腐敗工作的規范化、法治化、正規化，實現對腐敗行為的精準打擊和有效預防。

《規則》作為派駐機構開展工作的規范指南，以加強派駐機構履職正規化、法治化、規范化為出發點和落腳點，對如何有效發揮“派”的權威和有效實現“駐”的優勢進行了系統梳理和細化規范，為派駐機構破解增量提質難題，實現從“全覆蓋監督”到“高質量監督”的新飛躍提供了重要制度遵循。