行政單位預(yù)算績效管理體系建設(shè)研究

周艷珍

（武漢市新洲區(qū)不動產(chǎn)登記中心，湖北 武漢 430400）

建立健全預(yù)算績效管理體系，能夠支撐行政單位各項經(jīng)濟活動合理合規(guī)開展，確保預(yù)算編制、執(zhí)行等工作落實到位，實現(xiàn)各項制度執(zhí)行率的進一步提升，保障各項管理措施落實到位，推動行政單位實現(xiàn)制度規(guī)范化、決策科學(xué)化、監(jiān)督全程化的運營管理模式，充分發(fā)揮自身職能，推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政單位預(yù)算績效管理概述

預(yù)算績效管理落實的主要目的在于實現(xiàn)內(nèi)部財政資產(chǎn)利用率的全面提升。作為績效評價的主體，其工作效率直接影響公共資金使用效率?？冃гu價的主要對象為公共資金，同時維持行政單位穩(wěn)定運營的人民稅收也屬于公共資金。預(yù)算績效考核工作的全面推進，需遵循嚴格的規(guī)章制度，對于實施內(nèi)部控制制度的行政單位而言，需實現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)與績效考核體系的有機結(jié)合，才能保障財政資金使用效果。

二、行政單位預(yù)算績效管理實施要點

行政單位預(yù)算績效管理工作主要內(nèi)容包括績效目標管理、績效運行及監(jiān)督管控、績效評價、評價結(jié)果反饋及應(yīng)用。

（一）針對性

在預(yù)算績效管理工作落實過程中，行政單位應(yīng)當基于自身預(yù)算管理特點及要求，設(shè)置預(yù)算績效管理方案，例如設(shè)定合理的績效目標，保障績效管理與預(yù)算管理協(xié)調(diào)一致，從而推動預(yù)算管理質(zhì)量的提升。

（二）持續(xù)性

行政單位預(yù)算績效管理持續(xù)性具體表現(xiàn)在以下兩方面：一方面，績效目標設(shè)定、方案運行、評價落實、結(jié)果反饋與應(yīng)用等應(yīng)當實現(xiàn)全過程持續(xù)性的管控。另一方面，在實際的執(zhí)行過程中易受政策因素、人員因素等多方面影響，導(dǎo)致不同時期會面臨不同問題，因此行政單位需建立長效管理機制。

（三）實時性

預(yù)算績效管理工作開展需注重實時性，發(fā)現(xiàn)問題要及時，解決問題也需及時，避免問題進一步擴大，影響行政單位的穩(wěn)定運營。

三、行政單位預(yù)算管理存在問題

（一）預(yù)算管理制度缺失

隨著新稅收制度的全面落實，全口徑預(yù)算、預(yù)算信息公開等舉措的持續(xù)推進，在此背景下實現(xiàn)財務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級，結(jié)合行政單位業(yè)務(wù)特點，優(yōu)化改進預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、分析等環(huán)節(jié)，是行政單位在搭建預(yù)算績效評價體系時面臨的全新挑戰(zhàn)。當前，部分行政單位缺乏現(xiàn)代化管理思維，在實現(xiàn)預(yù)算管理全面落實時，缺乏健全的預(yù)算制度體系，并未基于實際工作落實需求設(shè)置獨立預(yù)算管理機制，大多由財務(wù)部門或?qū)徲嫴块T履行相關(guān)職責(zé)，難以保障崗位設(shè)置的合理性，無法實現(xiàn)預(yù)算管理質(zhì)量的提升。缺乏規(guī)范明確的預(yù)算編制、調(diào)整等程序，涉及預(yù)算決策考評、監(jiān)督管理及績效評價工作的開展，缺乏健全的管理體系，難以保障工作流程的規(guī)范性。部分行政單位并未基于自身業(yè)務(wù)特征，制定與之相適應(yīng)的預(yù)算管理機制，無法充分發(fā)揮預(yù)算管理價值。

（二）預(yù)算意識淡薄，管控力度不足

良好的預(yù)算管理意識，是保障預(yù)算管理工作充分落實的基礎(chǔ)要求，有利于實現(xiàn)行政單位監(jiān)督管理力度的強化，確保各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)范性，降低違法行為產(chǎn)生的可能，從源頭上避免貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，提升社會公共資源利用率，強化行政單位內(nèi)部廉政建設(shè)。然而，受內(nèi)外部多種因素影響，當前部分行政單位預(yù)算管理意識淡薄，缺乏良好的資金支出計劃，在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性較大，全口徑、全過程預(yù)算管理意識尚待強化。當前，行政單位預(yù)算績效管理工作開展的核心在于保障經(jīng)濟活動及資金管理的規(guī)范性，但其有效落實仍需各職能部門積極配合。部分職能部門對于預(yù)算管理的認知，依舊停留在傳統(tǒng)模式下的財務(wù)預(yù)算管理之上，淺顯的認為預(yù)算管理專屬財務(wù)或?qū)徲嫴块T，業(yè)務(wù)及其他職能部門無須參與其中，導(dǎo)致預(yù)算編制工作無法順利開展。此外，部分行政單位監(jiān)督管控力度不足，未按照規(guī)定額度及標準開展預(yù)算執(zhí)行工作，涉及預(yù)算調(diào)整審批機制落實不到位，導(dǎo)致行政單位內(nèi)部存在嚴重的無預(yù)算支出、超預(yù)算支出及支出管理不規(guī)范等問題。

（三）預(yù)算績效管理機制不完善

1.預(yù)算績效組織缺失

預(yù)算績效評價工作的開展，是保障預(yù)算執(zhí)行效率的重要途徑，隨著新政府會計制度的出臺，各行政單位均根據(jù)指引實現(xiàn)預(yù)算績效評價機制的不斷健全。預(yù)算編制工作在行政單位內(nèi)部的推進，通常由財務(wù)部門牽頭執(zhí)行，其他職能部門積極配合。在行政單位中，通常由“三定方案”對各科室業(yè)務(wù)職責(zé)進行明確，部分常規(guī)業(yè)務(wù)通過歸口管理落實到具體職能部門，部分臨時性、交叉性的工作，卻缺乏統(tǒng)一的管理制度，在崗位劃分職權(quán)明確方面并未具體規(guī)定，缺乏良好的監(jiān)督管控，易導(dǎo)致行政單位內(nèi)部存在預(yù)算編制與執(zhí)行主體不一致現(xiàn)象的產(chǎn)生，難以保障財政資金及信息數(shù)據(jù)準確性，從而導(dǎo)致行政單位面臨嚴重的經(jīng)驗風(fēng)險。在基層行政單位中，跨崗兼任、一人兼任多崗現(xiàn)象較為嚴重，導(dǎo)致在實際的工作落實過程中，存在權(quán)責(zé)不明，工作流程規(guī)范程度不足等問題。隨著社會經(jīng)濟形勢的不斷變化，行政單位內(nèi)部新業(yè)務(wù)層出不窮，對于新業(yè)務(wù)的授權(quán)審批等環(huán)節(jié)，并未實現(xiàn)相關(guān)配套管理機制的及時更新優(yōu)化，存在只執(zhí)行不監(jiān)督的狀況，無法保障預(yù)算執(zhí)行成效，問責(zé)機制完善程度也尚待提升。

2.預(yù)算績效目標設(shè)置合理性不足

行政單位預(yù)算績效目標設(shè)置通常遵循“誰申請、誰編制”原則，在實際的執(zhí)行過程中，應(yīng)當全面考慮預(yù)期支出、實際效益等內(nèi)容。行政單位在此進程中，應(yīng)當實現(xiàn)績效目標內(nèi)部編報機制的建立健全，確保工作流程的規(guī)范性。然而就實際狀況來看，部分行政單位缺乏細化的績效評價指標體系，導(dǎo)致績效目標設(shè)定難以實現(xiàn)定量分析。在預(yù)算申報過程中，項目主管并未充分指導(dǎo)項目單位設(shè)定符合業(yè)績水平的績效目標。在實際的項目運行過程中，資金使用過程缺乏可操作性強的階段性績效考核指標。

3.預(yù)算績效評價體系設(shè)置邏輯性不足

預(yù)算績效評價指標設(shè)置應(yīng)遵循科學(xué)性原則，對預(yù)算目標執(zhí)行成效進行評價，并依據(jù)評價指標量化情況，對行政單位預(yù)算管理執(zhí)行、調(diào)整等工作進行全面考核，以此實現(xiàn)財政資金利用率及資源配置水平的全面提升。當前，部分行政單位受傳統(tǒng)管理思維影響，在員工績效考核工作落實過程中，對于預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督力度不足，缺乏完善考評機制，導(dǎo)致預(yù)算管理力度較弱，相關(guān)管理機制形同虛設(shè)，無法充分發(fā)揮其價值。

4.預(yù)算績效監(jiān)督缺乏有效性

現(xiàn)階段，行政單位預(yù)算編制主要依靠財務(wù)人員在實際的工作開展進程中，根據(jù)既定模板進行匯總整理，預(yù)算編制口徑不一致，各職能部門在實際的預(yù)算編制工作開展進程中，理解不夠充分，預(yù)算編制合理性不足，效率低。在實際的執(zhí)行過程中缺乏完善的監(jiān)督管理機制，涉及預(yù)算追加、調(diào)整時，相應(yīng)的審核機制不夠健全，難以保障預(yù)算管理質(zhì)量。

（四）信息技術(shù)應(yīng)用力度不足

強化行政單位信息化建設(shè)水平，對于提升員工工作效率及質(zhì)量有著積極的推動作用?；谛姓挝唤?jīng)營需求引進信息化管理系統(tǒng)，將各項經(jīng)濟活動及內(nèi)部控制流程嵌入信息化管理系統(tǒng)之中，能夠有效降低人為操作過程中存在的誤差，保障行政單位財務(wù)信息數(shù)據(jù)的真實性及準確性。然而當前部分行政單位內(nèi)部信息化建設(shè)相對滯后，預(yù)算績效管理手段較為陳舊，對于信息化技術(shù)應(yīng)用的重視程度有待加強，尤其涉及項目決策、內(nèi)部管理、績效資料等內(nèi)容，員工依舊面臨龐大且重復(fù)的數(shù)據(jù)核算、校對工作。各職能部門各自為政現(xiàn)象較為嚴重，難以實現(xiàn)各項信息資源的實時對接與共享，導(dǎo)致預(yù)算績效管理效率低下，難以滿足現(xiàn)代化行政單位內(nèi)部管理要求。

四、加強行政單位預(yù)算管理及績效評價的對策建議

（一）優(yōu)化完善內(nèi)部預(yù)算管理體系

完善的預(yù)算管理機制不僅是預(yù)算職能發(fā)揮的重要保障，同時也是內(nèi)部控制體系構(gòu)建的堅實基礎(chǔ)。因此，行政單位需樹立正確的預(yù)算管理認知，明確預(yù)算管理機構(gòu)職責(zé)，合理劃分相關(guān)崗位，進一步明確各崗位職責(zé)。同時，對決策機構(gòu)、財務(wù)管理部門及歸口管理部門在預(yù)算管理落實過程中的具體職責(zé)及范圍進行明確。此外，行政單位還需基于自身運營現(xiàn)狀，實現(xiàn)預(yù)算編制流程的有效規(guī)范，完善執(zhí)行、調(diào)整、追加監(jiān)督審核機制，保障工作流程的規(guī)范性。在實際的預(yù)算編制過程中，對各職能部門責(zé)任進行明確，采取科學(xué)有效的措施保障預(yù)算編制的合理合法。在行政單位內(nèi)部搭建良好的溝通協(xié)調(diào)機制，強化相關(guān)職能部門的審核責(zé)任。業(yè)務(wù)部門在提交預(yù)算時，需嚴格遵循“三重一大”決策審計機制，確保預(yù)算的合理性。歸口管理部門應(yīng)當對自身管理范圍內(nèi)的各項業(yè)務(wù)進行合理性審核，財會部門則需準確審核預(yù)算建議的合理性。

（二）規(guī)范預(yù)算制度內(nèi)容建設(shè)

1.實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行方式的明確。根據(jù)行政單位現(xiàn)行內(nèi)部控制規(guī)范，對自身業(yè)務(wù)流程進行全面梳理，明確風(fēng)險關(guān)鍵點，同時準確把控各項業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行目標、進度等內(nèi)容，基于業(yè)務(wù)特征進行合理的分類管控。根據(jù)一般公共預(yù)算及項目預(yù)算中存在的差異，制定有針對性的預(yù)算執(zhí)行方式，充分明確預(yù)算支出范圍及程序。對于維持行政單位日常穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的常規(guī)性、風(fēng)險較小的費用管理，例如員工薪酬、水電費用等可直接執(zhí)行。對于重點管控經(jīng)費例如差旅費、招待費等，需設(shè)置完善的審批機制，審批通過之后方可執(zhí)行。

2.強化預(yù)算執(zhí)行全過程管控。對于部分重點關(guān)注項目，需經(jīng)過分層審核的，相關(guān)業(yè)務(wù)部門在實際的操作過程中應(yīng)當基于預(yù)算指標，提出合理的申請要求，對于審核未通過的，不得提出執(zhí)行申請。如果業(yè)務(wù)部門在實際的執(zhí)行過程中，超出執(zhí)行申請額度，需追加預(yù)算，需嚴格按照相關(guān)程度進行申請，待批復(fù)后方可追加。在行政單位內(nèi)部實行定期報告制度，針對其中存在的問題進行優(yōu)化改進，充分分析預(yù)算編制與實際執(zhí)行存在的偏差，幫助預(yù)算管理部門更好地掌握工作落實狀況，為實現(xiàn)預(yù)算管理質(zhì)量提升提供參考。

3.規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批機制。受內(nèi)外部環(huán)境因素影響，部分行政單位在實際的預(yù)算執(zhí)行過程中，可能與預(yù)期存在一定程度誤差，相關(guān)部門需及時進行預(yù)算調(diào)整?；诖耍姓挝恍杌诂F(xiàn)階段實際運營發(fā)展狀況，設(shè)置預(yù)算調(diào)整條件，有效規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序。相關(guān)部門提出預(yù)算調(diào)整申請后，歸口部門、業(yè)務(wù)分管部門、財務(wù)部門等需實現(xiàn)分級審核確認，必要時可引進第三方機構(gòu)參與決策環(huán)節(jié)，進一步提升決策的科學(xué)性，保障預(yù)算執(zhí)行剛性。

（三）優(yōu)化預(yù)算績效評價管理體系建設(shè)

科學(xué)的預(yù)算績效評價指標是行政單位預(yù)算績效管理全面落實的重要前提，各職能部門基于自身發(fā)展需求，申請預(yù)算時，需遵循年度工作計劃，對預(yù)算績效目標實現(xiàn)細化分解，確保預(yù)算績效目標明確、具體、可衡量。涉及預(yù)算調(diào)整時，應(yīng)當嚴格遵循相關(guān)審批機制，提供充分的論證依據(jù)，逐級上報審批，確保無預(yù)算、不支出原則的充分落實。在預(yù)算執(zhí)行過程中貫穿預(yù)算績效管理理念，并對評價結(jié)果進行充分合理的利用，將其作為整改工作全面推進的重要參考依據(jù)，實現(xiàn)預(yù)算管理體系的不斷完善，進一步強化財政資金使用效率，充分發(fā)揮其價值。此外，行政單位還應(yīng)當設(shè)置獨立監(jiān)督評價機構(gòu)，合理劃分相關(guān)工作崗位，由內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組對監(jiān)督管理獨立性與權(quán)威性進行評估。開展行政單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督評價，及時尋找預(yù)算執(zhí)行過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面梳理問題存在的原因，有針對性地優(yōu)化改進，促進預(yù)算管理有效性的全面提升。進一步完善預(yù)算信息公開機制，對預(yù)算信息公開內(nèi)容、范圍、方式進行明確，接受來自各界的監(jiān)督。強化與第三方機構(gòu)的合作，保持其獨立性、專業(yè)性，與行政單位共同合作推進預(yù)算績效評價體系的建設(shè)，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價工作價值，對財政收支狀況進行審查，強化行政單位內(nèi)部廉政建設(shè)水平，助力行政單位實現(xiàn)良性發(fā)展。

（四）推進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

信息化管理平臺的建設(shè)，能夠為各項制度的充分落實奠定良好的基礎(chǔ)。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，行政單位內(nèi)部管理工作也迎來了新的機遇，具備行政單位運營特點的信息化平臺的搭建，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理工作效率的提升。根據(jù)行政單位當前運營管理狀況，實現(xiàn)自身業(yè)務(wù)流程的全面梳理，建立科學(xué)有效的預(yù)算績效考核體系，對行政單位收支狀況進行全面反映，實現(xiàn)預(yù)算績效評價質(zhì)量的全面提升。進一步提升行政單位信息管理水平，基于實際工作落實需求，完善各功能模塊，并根據(jù)預(yù)算績效評估體系，制定科學(xué)統(tǒng)一考核標準，有效銜接核算、業(yè)務(wù)、績效評價等功能，實現(xiàn)各項數(shù)據(jù)資源的共建共享。推動業(yè)財融合模式的充分落實，提升業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的配合度。依托于先進的信息化管理系統(tǒng)，降低人為因素對績效評價結(jié)果的影響，實現(xiàn)行政單位預(yù)算管理質(zhì)量提升。此外，借助信息化技術(shù)優(yōu)勢，打造大數(shù)據(jù)分析模塊，對行政單位各項數(shù)據(jù)資源進行整合分析，為管理層決策提供良好的支撐，切實提升財政資金使用效果，助力行政單位實現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

五、結(jié)束語

預(yù)算績效評價體系的完善與優(yōu)化，對行政單位發(fā)展而言有積極的促進作用，能夠?qū)崿F(xiàn)行政單位精細化管理水平的全面提升。隨著財稅體制改革的不斷深化，對于行政單位內(nèi)部管理體系提出了新的要求，行政單位應(yīng)當對自身各項業(yè)務(wù)流程及管理模式進行全面梳理，主動做好配套改革工作，實現(xiàn)自身預(yù)算管理水平的提升。強化內(nèi)部管理質(zhì)量，做好信息公開工作，積極接受來自社會各界的監(jiān)督與關(guān)注，推動陽光政務(wù)與反腐倡廉工作的同步推進，幫助行政事業(yè)單位行政單位更好地履行自身公共服務(wù)職能，實現(xiàn)長足發(fā)展。