政府創新偏好、制度環境與區域創新效率

羅曼蕭，程躍

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

0 引言

近年來，我國經濟轉向高質量發展階段，原來依靠大量資源投入獲取短期經濟利益的方式已不再適應高質量發展的要求。如何轉變發展方式、優化經濟結構，實現經濟的高質量發展，是當前中國經濟發展面臨的重大課題。黨的十九大提出加快建設創新型國家，闡明創新是引領發展的第一動力，創新在經濟發展中發揮著至關重要的作用。但我國目前仍然存在著創新能力不強、科技成果轉化率低的問題，提高創新資源利用效率迫在眉睫。

區域創新系統作為國家創新系統的組成部分，是國家進行創新活動的基礎和支撐，比較創新系統需要考慮區域間的發展差異。已有的對于區域創新效率影響因素的研究發現，企業制度、企業群體結構對區域創新效率有顯著影響，產學研聯系的質量以及對區外技術溢出的吸收能力也會影響區域創新效率，政府研發補貼會促進企業創新行為。

提高創新效率離不開區域創新系統的建設。地方政府作為區域創新系統的重要主體，其行為對區域創新活動產生重大影響。政府偏好是政府在適應環境要求的過程中發展起來的。政府偏好顯示政府行為的傾向性，不同偏好下政府表現出不同的行為取向，政府創新偏好直接反映了政府對區域創新活動的支持力度。基于政府對于區域創新活動支持力度的變化，區域創新效率又會發生何種變化？

制度環境是區域創新活動開展的重要依托，為創新主體提供生存環境。良好的制度環境表現為市場的公平競爭、行業的有序、健全的法律法規體系和良好的執法水平等。健全的行業規范能夠對創新主體的技術創新選擇起到指導作用，有力避免資源無效配置情況的發生，知識產權保護能夠促進工業企業的技術創新，良好的執法水平可以減少創新主體之間因為利益沖突而導致的債務履約成本。并且，制度理論強調制度環境與組織之間會產生交互作用。在制度環境的影響下，政府創新偏好與區域創新效率之間的關系會發生怎樣的變化也需要進一步的實證探究。

綜上所述，本文將政府創新偏好、制度環境和區域創新效率納入同一研究框架，基于中國30個省級行政區（因數據缺失，不包含西藏和港澳臺地區）2007—2020年的平衡面板數據，對政府創新偏好與區域創新效率之間的關系，以及制度環境在其關系中產生的影響進行研究，為提高區域創新效率提供經驗證據。

1 理論分析與研究假設

1.1 政府創新偏好與區域創新效率

“政府偏好”作為一個學術概念首先出現在經濟學的文獻中。“阿羅不可能定理”提出政府所做出的行為選擇不可能滿足所有人的偏好排序。在此基礎上發展的公共選擇理論也是關于政府偏好的研究，其將政府行政過程類比為市場交換過程，在這一過程中的官員個人會對自身所處的政治行政環境權衡利弊，成為一個效用最大化的追求者，作出自身的行為選擇，由此政府會產生自身偏好。

根據區域創新系統理論，區域創新系統是以企業、大學、科研機構、政府以及市場中介組織等為主體，進行創造、儲備和轉移知識及技術等創新活動的網絡系統。政府作為區域創新系統的重要主體，在區域創新系統中發揮作用，影響區域創新發展。

將以往對于政府創新偏好及區域創新的探討納入政府創新偏好與區域創新效率關系的考量中，發現政府創新偏好能夠對區域創新效率的提高產生積極影響。政府創新偏好的增強帶來創新政策的落地及科技資源投入力度的強化，增強地區創新資金的供給與流動能力，充足的資金支持有利于地區創新鏈條的形成，激發地區創新活力；政府創新偏好的增強也會促使政府投入更多資源到地區創新人才的培養、創新知識的配置以及創新環境的建設中去，有利于形成良好的創新氛圍并為地區創新儲存充足的后備力量；政府對技術創新活動的支持會形成示范效應，傳遞一種市場發展信號，對地區企業的行為選擇起到引導作用，促使其更多地參與到政府所偏好的創新生產活動中去，擴大地區的創新力量；并且，政府創新偏好有利于破除市場分割，政府在地區創新活動中扮演一個“牽頭者”的角色，鼓勵企業從事創新活動，也組織創新主體協同參與創新活動，從而促進區域創新效率的提高。

但政府創新偏好的過度增強也會給區域創新效率帶來負面影響。一方面，政府創新偏好過度帶來對企業創新補貼的增加，會對私人研發投入形成擠出效應，導致企業自主研發能力的下降。另一方面，政府創新激勵可能出現扭曲現象。一是企業為了獲得更多的政府財政補貼，可能會向政府虛報自身的創新投入，政府配置了更多的資源但實際上并沒有帶來相應的創新產出，反而導致創新效率低下；二是企業為了獲得補貼，可能選擇將創新資源投入生產快但質量低下的創新活動，形成創新產出的“虛假繁榮”現象，最終仍然導致創新效率的降低。再者，企業可能會為了獲得創新補貼而在創新活動選擇上盡力貼合政府要求，而不是根據企業自身的判斷，導致企業的創新主觀能動力下降。但在專業性極強的生產活動領域，政府可能還沒有這些企業專業，政府會由于缺乏相關方面的專業性人才而無法作出更加合理和高效的選擇，創新效率無法提高。并且，政府決策具有時滯性，導致創新戰略執行可能會落后于市場的發展，對創新效率的提高產生不利影響。

基于以上分析，提出本文的第一個假設：

假設1：政府創新偏好與區域創新效率之間存在先上升后下降的倒U形關系。

1.2 制度環境的調節作用

對相關的制度理論進行梳理，發現從經濟學視角來看，制度經濟學認為制度是一個社會的博弈規則，制度環境會對組織的經營行為產生約束；從組織社會學視角來看，制度指符合合法性行為的社會規則和規范，組織通過對這些規則和規范的遵守獲取在社會中存在的合法性，并由此增強獲取資源的能力；制度環境本身也設置了組織活動開展的條件。

制度環境的建設水平越高，對組織行為越能夠產生規范和約束作用，越能夠形成公平合理的市場競爭氛圍，越來越多的創新主體會參與到區域創新中來，帶來豐富的創新資源。當政府創新偏好適度時，對創新主體起到激勵作用，促進區域創新效率的提高。此時當處于高水平制度環境中時，穩定的制度環境更加給創新主體提供了保障，政府創新偏好的激勵作用更加被強化。并且，制度經濟學提出良好的制度環境有利于平滑交易成本，減少創新風險，激勵創新投入，提升創新資源配置效率，良好的制度環境所帶來的市場化水平和知識產權保護程度的提高能抑制創新溢出效應，這些都會強化政府創新偏好對區域創新效率的促進作用。

當政府創新偏好水平過度時，對區域創新效率產生抑制作用。政府和企業關于創新質量本就存在信息不對稱的現象，此時在高水平的制度環境下，市場化組織充分發展，各個主體生產出更加多元的信息，導致政府與市場組織之間的“信息壁壘”現象進一步加劇，政府可能更加無法判別企業的策略性創新行為。并且，由于獲取信息的能力有限，政府戰略執行的滯后性也會增強，這也進一步強化了政府創新偏好對區域創新效率的負面影響。

基于以上分析，提出本文的第二個假設：

假設2：制度環境正向調節政府創新偏好與區域創新效率之間的關系。

2 研究設計

2.1 變量選擇及測度

2.1.1 被解釋變量

區域創新效率（）是本文的被解釋變量。這里基于投入產出角度構建評價指標體系并采用隨機前沿方法（Stochastic Frontier Analysis，SFA）對其進行測算。專利指標被廣泛應用于區域創新活動的產出評價中，專利包括發明專利、實用新型專利和外觀設計專利三類，其中發明專利的技術含量最高，因此本文選擇發明專利授權量來衡量創新產出。在創新投入方面，一般來看，區域創新投入包括人員和經費兩類要素。在人員投入方面，選取R＆D人員全時當量指標，其能夠有效地反映區域創新系統中研發人員的實際勞動投入水平；在經費投入方面，選取R＆D經費內部支出指標。由此建立起區域創新效率的評價指標體系如表1所示。

表1 區域創新效率評價指標體系

對于區域創新效率的評價，目前主要運用的有隨機前沿分析和數據包絡分析方法（Data Envelopment Analysis，DEA）。兩種方法都考慮創新投入和產出，其中隨機前沿分析能夠有效評價多投入單一產出類型的效率，符合本文測算效率的需要。

隨機前沿模型的一般形式如式所示：

其中，y表示個體在時期的實際創新產出，（x，）表示生產可能性邊界上的確定前沿產出，即具有完全效率時的最大產出，表示一組投入向量，表示研究的時間區間，其中＝1，…，；＝1，…，；v-u為隨機誤差項。

將式兩邊同時取對數，可得對數形式的隨機前沿模型如式：lny＝ln（x，）+v-u

本文具體的模型設置如式：

式中，為常數項，和為待估計的參數，其余變量和誤差項定義與前文相同。

2.1.2 解釋變量

政府創新偏好（）是本文的解釋變量。政府的財政支出結構是政府偏好的主要表現形式，政府會通過其科學與技術財政支出力度來表現其具有創新意愿的程度，基于此，本研究參考李政和楊思瑩的做法，以地方政府科技財政支出占地方政府財政支出的比重來測度政府創新偏好的大小。

2.1.3 調節變量

制度環境（）是本文的調節變量。參考劉永松等的研究，以王小魯、樊綱等組成的研究團隊所創建的中國分省份市場化指數數據庫中的“中國分省份市場化總指數”測度。其中2020年數據還未更新，故采用插值法補齊。這一測度方式被廣泛應用于有關制度環境的量化研究中，作為衡量不同地區市場化水平的權威指標。

2.1.4 控制變量

參考秦海波等、姜愛華等的研究，選取對外開放程度（）、地區產業結構（）以及地區基礎設施建設水平（）作為本研究的控制變量。其中對外開放程度以各省份當年貨物進出口總額占地區GDP的比重測度，在將美元折算為人民幣時，選用當年的平均匯率來計算，地區產業結構以第二產業增加值與第三產業增加值的比值測度，地區基礎設施建設水平以地區公路密度，即每萬人擁有的公路長度測度。各變量的具體定義如表2所示。

表2 變量定義

2.2 計量模型構建

在本研究中，考慮到創新效率測算值介于0～1之間，即被解釋變量取值受限，故考慮使用Tobit模型。Tobit模型的一般形式如式：

本文被解釋變量即創新效率測算值大于0，由此構建如下基本計量模型：

為了避免OLS估計帶來的偏誤，采用隨機效應的Tobit模型進行回歸分析。

2.3 數據說明

本研究以中國30個省級行政區（由于部分數據缺失故不包括西藏和港澳臺地區）為研究對象，選取2007—2020年為樣本研究區間。區域創新效率指標體系數據均來源于《中國科技統計年鑒》，政府創新偏好、對外開放程度、地區產業結構及基礎設施建設水平數據來源于《中國統計年鑒》、各省市統計年鑒及各地國民經濟與社會發展統計公報，制度環境數據來源于中國分省份市場化指數數據庫。為分析和比較不同地區的特點，本文以經濟地帶為標準將30個省級行政區劃分為東中西三大區域進行異質性分析。

3 實證結果與分析

3.1 區域創新效率測算

運用Frontier 4.1軟件對我國區域創新效率進行測算，表3是隨機前沿模型的實證結果，變量系數均為正且在統計學意義上顯著，說明運用隨機前沿模型測算區域創新效率是合理的。

表3 隨機前沿模型的實證結果

在測算區域創新效率的基礎上，繪制2007—2020年我國區域創新效率的時間演化圖，如圖1所示。

圖1 我國區域創新效率時間演化

可以看到，區域創新效率在東中西部存在一定差異，東部地區的創新效率水平高于全國平均水平，且為三大地區中最高，而中部地區和西部地區的創新效率水平均低于全國平均水平，還存在較大的提升空間。總的看來，在2007—2020年，無論是全國范圍內，還是東中西地區范圍內，區域創新效率均呈現逐年上升的態勢，且上升態勢比較平穩。這說明我國的區域創新一直處于成長發展過程中，區域創新建設取得了一定成效。

3.2 政府創新偏好與區域創新效率關系分析

運用Stata 16.0軟件對變量進行Tobit回歸。在進行回歸之前，考慮到數據由于量綱不一致及存在多次項和交互項而可能產生的多重共線性問題，對核心解釋變量、調節變量和控制變量都進行標準化處理。回歸結果如表4所示。

首先在不加入核心解釋變量的情況下考慮對外開放程度、地區產業結構以及基礎設施建設水平對區域創新效率的影響，如表4模型1所示，可以看出這三個控制變量對區域創新效率都在統計學意義上表現出顯著影響。對外開放程度顯著負向影響區域創新效率，這可能是由于對外開放程度的提高導致區域創新主體對外資的依賴性變強，區域自主創新能力下降，最終導致創新效率的降低；產業結構與創新效率之間的關系則反映出一味地發展工業并不能帶來創新效率的提高，產業結構有待進一步優化；基礎設施建設水平顯著正向影響區域創新效率，這可能是由于基礎設施建設水平越高，區域創新主體之間的聯結越密切，創新主體獲取資源也更加便利，由此帶來創新效率的提高。

考慮加入解釋變量一次項和二次項，如表4模型3所示，可以看到解釋變量二次項系數為負，且在1%的水平上顯著，說明政府創新偏好與區域創新效率之間存在先上升后下降的倒U形關系，假設1得到驗證，即在一定范圍內，政府創新偏好的增強對區域創新效率起到正向促進作用，超過相應范圍，政府創新偏好的增強反而會抑制區域創新效率的提高。這反映了政府創新偏好影響區域創新效率的“過猶不及”現象。區域創新是一種復雜的地區活動，受到多類因素的影響，就政府這一單一主體來說，其對于創新傾向的增強也會導致其他問題的產生，由此并不必然帶來區域創新效率的提高。如何將政府創新偏好控制在合理范圍內，以最大程度地發揮其創新效應，也需要進一步的研究。

表4 全國樣本回歸結果

3.3 調節效應分析

關于制度環境的調節效應檢驗，構建如表4所示模型4。發現制度環境與政府創新偏好二次項的交互項系數為負，且在1%的水平上顯著，這說明制度環境對政府創新偏好與區域創新效率之間的倒U形關系起到正向調節作用，在高水平制度環境的情境下，政府創新偏好與區域創新效率之間的倒U形關系會受到顯著強化，假設2得到驗證。這可能是由于制度環境建設水平的提高一方面會激發地區創新活力，但同時也會加劇政府與市場組織之間的信息壁壘。

3.4 區域異質性分析

為了進一步比較和分析不同地區中，政府創新偏好對區域創新效率的影響以及制度環境在其中的作用，分別對東中西地區樣本進行回歸，回歸結果如表5所示。

在東部地區樣本的回歸結果中，由表5模型1可以看到，政府創新偏好一次項系數為正，且在10%的水平上顯著，模型2中，政府創新偏好二次項系數并不顯著，即在東部地區，政府創新偏好只表現出對區域創新效率的顯著正向影響。由于在東部地區樣本中，政府創新偏好與區域創新效率之間表現為線性關系，因此在模型3中只檢驗制度環境對這種線性關系的調節效應。由模型3結果可以看到，制度環境與政府創新偏好一次項的交互項系數對創新效率影響并不顯著，即東部地區制度環境對政府創新偏好與區域創新效率之間的關系不存在顯著的調節效應。

表5 分地區樣本回歸結果

關于正相關關系，可能的原因是東部地區地理位置比較優越，區域創新發展還存在較大的上升空間，地方政府創新偏好對其創新效率的影響還處于正向上升的階段；調節效應方面，東部地區的制度環境建設已經處于比較高的水平，再增強可能起到的正向調節作用比較細微，并且，諸如經濟發展這樣的因素可能也會顯著強化政府創新偏好對區域創新效率的正向作用，而使得東部地區制度環境的調節效應在統計學意義上不顯著。

在中部地區回歸樣本中，模型1中政府創新偏好二次項系數顯著為負，說明在中部地區，政府創新偏好與區域創新效率之間表現出倒U形關系。且模型2中制度環境與政府創新偏好二次項的交互項系數也顯著為負，說明在中部地區，制度環境也表現出對政府創新偏好與區域創新效率之間倒U形關系的顯著正向調節效應。

結果差別較大的是西部地區。在西部地區回歸樣本中，由模型1中可以看到，政府創新二次項系數顯著為正，說明在西部地區，政府創新偏好與區域創新效率之間表現出正U形關系。而制度環境與政府創新偏好二次項的交互項系數不顯著，說明在西部地區，制度環境未表現出對政府創新偏好與區域創新效率之間關系的調節效應。

關于在西部地區出現的政府創新偏好與區域創新效率之間正U形關系的解釋，可能的原因是，西部地區發展較為落后，創新環境較差，創新主體和資源匱乏，政府出于創新偏好的選擇，投入資源到地區創新環境建設和創新主體的培育中去，資源大量消耗，但此時的地區創新能力較差，創新主體處于成長成熟過程中，還無法有效地轉化和利用資源，反而導致了區域創新效率的低下。隨著政府創新偏好逐漸增強，超過一定范圍后，地區創新氛圍更加良好，創新環境得到有效建設，吸引更多主體參與到創新中來，地區創新活力增強，區域創新效率得到提高。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

本文基于隨機前沿模型和Tobit模型，測算了我國30個省級行政區的區域創新效率，對政府創新偏好與區域創新效率之間的關系展開探討，并分析制度環境在其中的調節作用。結果表示：（1）我國區域創新效率整體上呈現逐年上升的穩定態勢；（2）政府創新偏好與區域創新效率之間具有先上升后下降的倒U形關系，即在一定范圍內，政府創新偏好的增強促進區域創新效率的提高，超過相應范圍，政府創新偏好的增強則會抑制區域創新效率的提高，制度環境對這種關系起正向調節作用；（3）在不同地區之間，由于自然稟賦的差異，政府創新偏好對區域創新效率的影響存在異質性：在東部地區，政府創新偏好只表現出對于區域創新效率的正向影響，而制度環境的調節效應并不顯著；在中部地區，政府創新偏好與區域創新效率之間表現出倒U形關系，且制度環境在這種關系中起到正向調節作用；在西部地區，政府創新偏好與區域創新效率之間呈正U形關系，制度環境的調節效應不顯著。

4.2 政策啟示

為了更充分地發揮政府在區域創新中的積極作用，需要將政府創新偏好控制在合理范圍內。對政府來說：

首先應當優化財政支出結構，規范財政支出行為。一方面要加強對地方政府科技財政支出的監管，建立相應的指標體系對科技財政投入與產出進行觀察，及時調整政府科技財政支出。另一方面，要完善政府對于科技創新產品與服務的購買政策，杜絕大包大攬的購買行為，“把錢花在刀刃上”。

其次，政府需要把握好創新扶持方向。一方面，政府在創新扶持中應當以提高創新質量為行動導向。加強對創新產出的質量監管，建立健全相關的創新優惠、創新補貼政策，逐步淘汰掉低質量的創新行為。另一方面，用好地區創新基金，加強對創新基金配套政策的建設，使創新基金有效流動，真正緩解科技型中小企業資金短缺的問題。

同時，除了將政府創新偏好控制在合理范圍內，考慮到制度環境的建設能夠強化政府創新偏好對區域創新效率的正向影響，也要加強制度環境的建設。健全和完善現有法規制度，加強對制度執行的監管。

最后，各地區要因地制宜發展。一是要了解地區創新發展上存在的不足，加強創新資源的精準投放，夯實地區發展基礎，補足發展短板。二是各地區應當結合自身經濟發展狀況及高技術產業發展特點，考慮地區規模特質，發揮本地區自然優勢、地理區位優勢，不斷優化地區高技術產業布局。