全面預算績效管理視野下的高職院校預算管理內部審計思考

李 峨

（湖南交通職業技術學院，湖南 長沙 410132）

新時代背景下，黨和國家結合當前和今后一段時期國家經濟發展的實際情況以及社會發展的需要，提出了“類型”教育概念，大力引導推動職業教育的發展，尤其是李克強總理在2019年3月的政府工作報告中提出職業教育擴招一百萬人，極大地提振了職業教育的發展空間。不管是現有的職業高中、職業中專、高職大專，還是近兩年教育部推動的高職大專升級為職業本科，都是職業教育走向全序列多層次發展的有力佐證。對于基本依靠財政資金支持的高職院校來說，這是實現辦學規模，學科建設、基礎提升、內涵發展的重要機遇。如何有效利用現有資源，實現科學分配，有力推動學院高質量內涵發展是目前各高職院校的工作重心，也是“十四五”發展規劃中無法忽視的重要課題。而科學合理有效地分配上級撥付的財政性資金，切實發揮財政資金的使用效率，確保年度內各項主要經濟活動全面順利開展與平穩有序推進，恰恰是高職院校預算管理工作中最核心的作用。

一、全面預算績效管理的重要性

目前財務運行模式下的現實情況是將近年終時，眾多部門包括高職院校為了避免財政資金的收回拼命加快預算執行完成，便不管不顧想著各種方式和方法突擊花錢，完全不考慮財政資金的使用效益，財政資金未起到真正的作用。究其原因為預算績效管理嚴重缺位，項目預算編制隨意，不精準不科學，甚至出現為了完成預算而生搬硬套設立項目的情況。而根源就是對本單位事業發展的規劃研究不深，對項目的研究不夠，同時說明全面預算管理績效的實施力度不大還沒有推動預算管理績效考核的真正實施。因此，全面預算績效管理不僅能夠進一步增強預算管理規范化以及預算編制精細化，還可進一步實現院校資金分配合理科學，同時能進一步理順高職院校內部控制與管理體系，中共中央和國務院聯合下發的《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出建立全方位、全過程、全覆蓋的預算、績效管理體系，而全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，也是優化教育資源配置、提升教育公共服務質量、構建服務全民終身學習教育體系、推動加快實現教育現代化的重要舉措。因此，落實全面預算績效管理的重要意義，不僅可以提升財政資金的使用效益，避免資金使用的無序、雜亂和浪費，更能夠實現高職院校內部控制體系的建設，理順管理邏輯，促進職業教育的進一步繁榮，實現職業教育的高質量內涵式發展。

二、高職院校預算管理的現狀及問題成因探析

高職院校目前的預算管理存在的問題大致有以下幾點：一是全面預算績效管理意識不強。很多高職院校都已經初步認識到實行全面預算管理的必要性，畢竟上級政策文件已經下發，并已明確相關具體要求。但受到各種因素的影響，特別是多年養成的慣性思維，認為預算管理職能職責是歸屬高職院校財務部門，與業務部門不存在直接關系，導致相當多的業務部門領導在思想認識重視不夠，尤其體現在不能嚴格按照實際情況編制部門預算，預算執行也需要多方督促，多方調度，甚至依然存在為了花錢而立項不必要的項目或虛報項目，只為了給自己部門多爭取資金。二是預算管理機制還不夠完善。就目前高職院校的預算管理體制本身的內部控制閉環邏輯而言，預算管理應處于財務管理體系的源頭，但現有的監督制度大多空泛無力，剛性約束不足，存在較大的局限性，各部門各環節的溝通也不夠暢通。而作為財務預算環節在實際工作中根本無法有效控制預算的編制，能起到的作用僅為預算數據的匯總和編列。預算編制權限實際集中在領導層，有時為平衡各部門小利益，決策者隨意安排和確定資金使用方向的現象就隨之產生。預算編列的隨意、不科學問題就應運而生。三是預算編制方法不夠完善。目前高職院校的預算編制基本以單一的增量預算法為主。往往就是在上一年的基礎上進行增減，沒有依據學校的發展規劃和建設目的綜合考慮，目的性和科學性不足，沒有充分發揮財政資金的效率。四是預算管理人員能力欠缺。相當多的財務預算管理人員對實施全面預算績效管理知識的認知不夠，學習不夠深入，財政政策研究不足，加上每年財政投入的不確定性，導致財務預算管理人員難以準確把握經費的實際有效投入和實際支出，導致預算管理不能真正有效落到實處，甚至存在預算人員都無法準確解釋編制某項支出原因的現象。五是預算績效考核形式化。在預算編制的實際過程中因各種因素的影響，上一年度的績效考核結果并未在下一年度的預算編制中真正予以運用。正是績效考核的形式化導致預算績效管理的作用并未真正發揮，畢竟當一項考核結果并未在實際中運用時，那這一考核制度的作用就極其有限甚至趨于無。六是績效指標設立“后補”。預算管理的一個特別重要作用就是對院校的經費資源進行科學投資分配，并確保經費投入在項目建設期結束后取得預想的建設效果。而要完全實現這一目的，關鍵是要設立科學、合理、量化的項目預算績效目標。因為項目績效目標的設定，可以讓預算管理人員在安排預算時就知曉該項目要達到的預期建設目標和效果，并可以在項目建設中或項目建設周期結束后，依據項目預算績效目標進行考核，考核的結果可以作為是否繼續推進項目建設或確認項目建設是否已達預期的依據。但現在許多高校的項目績效目標設定均是在預算支出完成后，根據已完成的任務情況反過來設定。屬于典型的“事后補設”，預算管理在財務運行體系中并未起到真正有效的作用。

三、高職院校預算績效管理審計的現狀

目前大部分高職院校開展了預算執行審計，并按照上級部門要求列為常規性審計工作。內部審計部門通過對預算的編制、執行及結果的監督，可以掌握學校整體財務狀況以及經濟活動運行中存在的問題及風險點，促進學校規范和加強預算管理，提高預算編制的完整性、科學性，提高資源的配置和利用效益。通過已經開展的預算執行審計，也可以反映出預算管理以及預算執行審計中普遍存在的不足。但依然存在不少問題，如預算績效管理核心意識有待進一步探索并加強完善；預算績效管理的研究廣度和實踐深度有待進一步拓展；預算績效管理未能完全充分體現教育行業發展規律和經費使用構成特點；預算績效審計評價結果運用還不到位等。特別是目前高職院校預算管理審計基本屬于事后審計，而事后審計本身的局限性就導致存在不少問題，例如事后審計缺乏對預算的全過程監控和跟蹤，工作量大且效果不突出。因為在預算管理的實踐過程中，由于預算編制幾乎涉及所有部門和各個方面，而真正科學合理精準的預算需要各方配合協調一致才能順利完成。高校財務管理部門進行預算編制一般都需要相當長的一段時間付出巨大努力。與之對應地，在績效審計實務中，也面臨同樣巨大的工作量，而且事后審計手段比較單一，基本以財務報告數據分析為主，如果缺乏統一、合理的審計績效評價體系，就更無法全面客觀地反映資金使用效果，將導致事后審計的評價信用明顯不足。總體而言，當前的預算執行和績效審計處于極為尷尬的境地，雖然能夠起到有一定的作用，但實際生活中作用究竟有多大卻值得商榷。依筆者拙見，預算執行及績效審計在審核資金來源確保資金使用安全上具有不可替代的重要作用，但也就僅此而已。要達到促進預算管理的水平提高，提升財政資金使用效益等目的，在目前的環境和體制機制下，預算執行審計能夠起到的作用還遠遠不夠。

四、高職院校預算管理內部審計的完善

（一）全面提高對預算績效管理審計重要性認識

對預算績效管理審計的重要性認識不足，會嚴重影響預算績效管理審計的監督力度。將導致一系列問題，例如對預算編制依據了解不充分、不全面；事業性收入預算應收盡收情況核查與票據檢查結合不夠細化；預算執行與申報及批復的內容不一致等。這些因素將導致預算管理審計的質量不高。預算管理審計有助于促進預算管理體制機制的完善。通過預算管理審計監督，從源頭上促進預算管理的制度建設，督促檢查財政及教育政策的落實情況，及時發現并管控風險，對合理配置資源提出科學合理化建議，從而規范高職院校經濟行為，提高教育資金使用效益。畢竟高職院校的預算管理應是平衡性、統一性、目標性等的高度統一，預算管理所需數據來源于不同部門，涵蓋學院各項經濟活動的方方面面，尤其應注重各部門分級管理，明確業務部門職責，進一步優化資源配置。這樣才能最大限度確保預算編制的真實、科學、可信。

（二）強化預算管理隊伍培訓，提升預算編制水平

相比傳統預算管理以財務管理人員為主體而言，全面預算管理更加重視全員參與。畢竟在中央已出臺新文件新政策情況下，舊有的體制機制和方法已經不能完全滿足和適應落實全面預算管理這一要求。高職院校應當立足自身人員實際，結合全面預算管理工作新要求，迅速轉變觀念，改變方法提升預算管理水平。首先應著重改變各部門參與預算編制人員的慣性思維，糾正他們認為還是和以前年度一樣基于上一年度的情況，根據領導指示隨意增減基數上報財務部門即可。應通過組織開展相關財政政策宣講活動的途徑和方式，深入分析全面預算的新要求、新特點及必要性，營造落實全面預算管理的氛圍。其次強化預算編制人員專業培訓，有意識地舉辦有關專題講座，全面提升預算編制參與人員的工作水平。再次積極與各部門管理者交流溝通，動員部門負責人參與了解預算目標的制定過程，讓財務人員結合業務部門的具體工作內容展開準確且深入的分析，幫助業務部門理順預算編制的思路。最后認真結合單位中長期發展規劃，細致劃分各階段各項工作任務，明確每一階段的責任劃分，逐步形成系統性、綜合性的預算管理體系。通過上述一系列手段，在全面提升院校預算編制水平的同時，也為預算管理績效審計打下良好基礎。并進一步發揮預算編制在統籌財政資金使用、發揮財政資金效益方面的重要基礎性作用。

（三）審計職能部門應結合實際開展全過程、全方位的預算管理審計

審計職能部門應轉變審計思路和理念，強化預算管理審計，改變以前以事后審計為主的模式，將事前、事中和事后審計相結合；常規審計和重點審計相結合，加強預算管理全過程監督。高職院校預算管理全過程審計模式能夠彌補事后審計方式為主的預算執行審計的缺陷。事后審計監督模式較為滯后，當前高職院校普遍采用第二年對上年度預算執行結果進行審計的辦法，屬于事后監督，但明顯存在以下缺陷：事前未介入預算編制，審計部門對預算編制環節關注不夠，無法從學校層面分析預算編制是否符合學校戰略發展的要求，不了解收入預算與支出預算編制數據基礎、收支變動因素等編制依據是否科學有效。加強預算編制管理監督的事前審計是對預算編制原則、程序、方法，以及預算調整、經濟責任制等相關管理活動的合法性、適當性和有效性的審查和評價。經了解，目前大部分高職院校預算編制一般流程是先由各使用部門申報，財務部門匯總編制并審核，隨后依程序經領導層決策通過在上報分管行政部門。財務部門與院校的教學、科研及掌握資金二次分配權的管理部門溝通不足，主動參與相關業務部門預算編制的力度不夠，財務部門與職能管理部門之間的溝通沒有深入到業務層面，職能管理部門之間也缺乏協調，財務人員在編制預算時，基本按照各部門上報數據并參考以前年度的有關情況粗略完成核實，然后形成最終報表。而審計職能部門對預算編制的監督作用不足，甚至出現完全失去對預算編制進行監督的情況。而無法在事前介入預算編制，削弱了審計對預算管理的監督，使得預算管理游離于監督體系之外，也在一定程度上導致了預算編制隨意性問題的出現。教育部文件明確規定預算管理部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，并將績效目標與預算同步批復下達，應建立事前績效評估機制，結合預算評審、項目審批等工作，對項目開展事前績效評估，重點評估立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，評估結果作為預算安排的重要參考依據，由此可見事前介入預算編制的重要性不言而喻。

（四）強化審計結果運用，推進全面預算績效管理落實

高職院校經費來源一般按照屬于行業管理或行業和教育部門雙重管理劃分從行業部門預算或教育部門預算中撥付，但不管是行業管理還是行業部門和教育部門的雙重管理，高職院校均享受著國家財政的兜底保障，一般公共財政撥款基本能夠保障院校的正常運行和人員支出。總體來說，基本支出的預算編制一般不存在問題，但高職院校各經濟活動種類繁多，教學科研、項目形式多樣，預算編制的隨意性大，不科學，不精準，導致項目推動乏力，進度緩慢。針對此種普遍情況，應強化年度預算管理審計結果的運用，在每年編制預算時，嚴格按照上一年度審計的情況針對具體項目做出相應的調整。開展全過程的預算績效管理審計，強化績效審計的全過程監督，突出預算績效審計結果的運用，是深入落實全面預算績效管理的重要抓手。也是避免預算執行及績效審計流于形式的重要舉措。

五、結束語

綜上所述，新形勢下加強全面預算績效管理已成為高校內部管理最為核心的工作要點。作為財務人員，現階段應當把握高校全面預算特點以及現存問題，加強財政政策研究，深入學習中央文件精神，積極探索行之有效的途徑，深入貫徹落實全面預算管理，促進院校高質量發展。而預算績效管理內部審計作為評價預算管理水平的有力抓手，對于促進全面預算管理的作用顯而易見，提升預算績效管理內部審計水平，是今后促進全面預算管理落實落地、提高資金使用效益、促進高校事業發展的重要內生動力。