事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題的研究

歐 立

[國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院（大連），遼寧 大連 116023]

目前我國正處于社會經(jīng)濟改革與發(fā)展的關(guān)鍵時期，而事業(yè)單位是體制改革的主體，受政策環(huán)境影響較大。新政府會計制度的執(zhí)行提升了對事業(yè)單位的要求，加強對事業(yè)單位的管理受到社會各界的關(guān)注。事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理，是順應(yīng)政策的要求，也是事業(yè)單位發(fā)展的必經(jīng)之路。整體來講，事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理過程中，存在一定的問題，而能否處理好這些問題，以及這些問題處理到何種程度，都將對事業(yè)單位全面預(yù)算管理的全面開展及實施效果產(chǎn)生重要影響。基于當(dāng)前環(huán)境，事業(yè)單位管理者必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，從思想上高度重視全面預(yù)算管理在本單位的實施，唯有如此，才能真正將事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作落到實處。

一、事業(yè)單位構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的意義

（一）為戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)提供助力

通過全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建，可以優(yōu)化資源配置，對各個層級和環(huán)節(jié)的財政資金使用進行約束。全面預(yù)算管理可以對事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)進行細化分解，并分配到每個部門和人員層面上，在事前做好統(tǒng)籌規(guī)劃，事中開展監(jiān)督管理，事后進行考核評價，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流和信息流的全面整合，從而構(gòu)建起完善的發(fā)展方案。在進行預(yù)算執(zhí)行過程中，對現(xiàn)金流情況進行動態(tài)監(jiān)控，及時全面地掌握資源配置情況，并依據(jù)實際情況進行預(yù)算調(diào)整，緩解財政壓力，并貫徹落實十四五規(guī)劃下事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）為協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)

一方面，通過全面預(yù)算可以加強各個部門的溝通與交流，對各個崗位的責(zé)任和權(quán)利進行明確。尤其是財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門，通過業(yè)財一體化可以更好地對業(yè)務(wù)流程進行把控，發(fā)揮財務(wù)約束在單位預(yù)算控制、采購執(zhí)行、服務(wù)質(zhì)量等方面的作用。另一方面，全面預(yù)算管理可以對事業(yè)單位上下層關(guān)系進行協(xié)調(diào)，打破事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理模式，建立上下溝通、平級協(xié)作、縱橫交錯的管理體系，有利于從上至下貫徹落實黨章政策，促進社會主體經(jīng)濟體制逐步完善。

（三）為風(fēng)險防范提供保障

事業(yè)單位在逐步市場化的過程中，為了提高服務(wù)質(zhì)量，其預(yù)算管理工作必須要結(jié)合外部市場環(huán)境和內(nèi)部經(jīng)營狀況，并以此為依據(jù)制定預(yù)算目標(biāo)，從全局對各項經(jīng)濟活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，全面預(yù)算管理具有全面性、全過程和全環(huán)節(jié)的特點，可以對單位運行的各個環(huán)節(jié)進行全面的梳理，在預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核過程中，對各類風(fēng)險問題進行識別和處理，促進資源使用效率的持續(xù)提高，推動單位的健康良性發(fā)展。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）對全面預(yù)算管理缺乏正確認識

當(dāng)年許多事業(yè)單位沒有形成正確的全面預(yù)算管理意識，缺乏對預(yù)算管理的重視。單位當(dāng)前的組織架構(gòu)、管理系統(tǒng)和規(guī)章制度都有待完善，與全面預(yù)算管理體系沒有形成良好的協(xié)同，預(yù)算管理模式有待優(yōu)化。事業(yè)單位的資金來源包括財政撥款、事業(yè)收入等，一般都會依據(jù)上級部門下發(fā)的文件來進行預(yù)算計劃的編制，推行中展開全面預(yù)算的困難較大，科學(xué)依據(jù)不夠明確，職責(zé)履行的責(zé)任意識還有待提高。

（二）預(yù)算編制方法過于簡單粗放

事業(yè)單位在進行預(yù)算編制時，采用的方法過于落后和單一，編制出的預(yù)算缺乏科學(xué)性和嚴謹性。全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)是進行預(yù)算的編制，近年來事業(yè)單位一般在每年年初的1月份進行預(yù)算編制，而財政撥款預(yù)算下達比較晚，時間較為短促，涉及的項目十分復(fù)雜，在這么短的時間內(nèi)無法對預(yù)算的總額進行科學(xué)有效的分攤，通常會沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，造成預(yù)算編制方法無法滿足執(zhí)行需求。

（三）預(yù)算執(zhí)行乏力，預(yù)算執(zhí)行效率不穩(wěn)定

部分事業(yè)單位雖然落實了“全員”編制預(yù)算的原則，但為了爭取預(yù)算資金或降低考核難度，部分業(yè)務(wù)部門存在著預(yù)算申報偏高的問題；同時，上下級之間預(yù)算信息溝通和反饋難度大，如何基于實際情況進行預(yù)算指標(biāo)“壓減”是目前事業(yè)單位面臨的考驗。此外，預(yù)算人員在進行支出預(yù)算編制時，沒有開展科學(xué)的調(diào)查和研究，沒有進行科學(xué)的論證，使得各個部門的事權(quán)跟財務(wù)資源的匹配度較差，造成計劃跟實際落實存在脫節(jié)問題，影響了各個部門職責(zé)的有效落實，無法實現(xiàn)對資源的科學(xué)配置。而預(yù)算指標(biāo)的寬松也削弱了預(yù)算執(zhí)行力，使得單位業(yè)務(wù)等部門不嚴格履行全面預(yù)算管理要求、規(guī)范，全面預(yù)算管理落實不到位。

另外，預(yù)算執(zhí)行效率可以直觀地體現(xiàn)全面預(yù)算管理工作執(zhí)行的具體效果。事業(yè)單位在進行全面預(yù)算管理時，需要加強對于過程的控制，從而保證預(yù)算落實的效果。尤其在近年來，上級部門和財監(jiān)辦對事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率實行實時跟蹤，在預(yù)算管理軟件不斷調(diào)試與應(yīng)用過程中，事業(yè)單位必須要積極應(yīng)對外部兼顧彥，保證實際執(zhí)行與預(yù)算指標(biāo)一致性和吻合性。但是在具體實踐中，一些事業(yè)單位將工作重心放在預(yù)算的編制上，對于預(yù)算執(zhí)行的過程缺乏重視。事業(yè)單位盡管依據(jù)政策導(dǎo)向、結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和實際情況進行了預(yù)算審批有關(guān)制度的建設(shè)，但是在資金審批環(huán)節(jié)中沒有制定規(guī)范化的流程，弱化了預(yù)算管理和控制的力度。一些單位在進行預(yù)算分析的過程中，僅對預(yù)算管理過程中的反饋信息進行分析，無法保證數(shù)據(jù)的真實性和完整性，影響了預(yù)算管理的執(zhí)行效率。

（四）預(yù)算監(jiān)管和考核制度的構(gòu)建還有待完善

事業(yè)單位當(dāng)前的預(yù)算管理模式較為隨意和粗放，沒有構(gòu)建起完善的預(yù)算監(jiān)督和考核機制，使得預(yù)算缺乏考核環(huán)節(jié)。同時，也沒有制定出明確的量化指標(biāo)，在進行預(yù)算落實效果的考核時，沒有將考核的責(zé)任分配到具體的工作人員身上。實踐中，事業(yè)單位通常以預(yù)算額度作為標(biāo)準進行預(yù)算費用支出的預(yù)警指標(biāo)，不但影響了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，也可能造成預(yù)算資金的挪用或者擠占，降低單位資金使用效率。

（五）缺乏完善的預(yù)算管理框架體系

當(dāng)前多數(shù)事業(yè)單位都依據(jù)政府部門的要求進行了預(yù)算管理體系的構(gòu)建，但是仍然有一些單位沒有建立起完善的預(yù)算管理框架體系，無法保證全面預(yù)算管理工作的有效落實。首先，事業(yè)單位的預(yù)算管理主要的負責(zé)部門是財務(wù)部門，但是通常財務(wù)人員十分了解會計業(yè)務(wù)，但是對于預(yù)算管理工作缺乏知識儲備和技能掌握。其次，事業(yè)單位員工缺乏對預(yù)算管理的重視，對于財務(wù)部門主導(dǎo)的預(yù)算管理工作缺乏有效的配合。最后，一些單位雖然制定了預(yù)算管理有關(guān)的制度和工作流程，但是內(nèi)部人員未能給予足夠的重視，使得制度落實流于形式，影響了全面預(yù)算管理效用的發(fā)揮。

（六）預(yù)算管理人才缺乏與時俱進的學(xué)習(xí)能力

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層、各職能部門以及基層人員等缺乏對全面預(yù)算管理的認識，而且單位現(xiàn)有各崗位人員多數(shù)是單專業(yè)人才，比如單位管理層主要是管理型人才、業(yè)務(wù)部門主要是業(yè)務(wù)相關(guān)人才等，單位缺乏復(fù)合型管理人才團隊。全面預(yù)算管理已經(jīng)成為事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，但是單位財務(wù)人員多為核算型會計人才，缺乏管理會計才能，在預(yù)算管理執(zhí)行過程中缺乏必要的知識儲備，對于工作流程的落實都是敷衍了事，影響了預(yù)算管理效果的發(fā)揮。

三、優(yōu)化和完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效措施

（一）強化全面預(yù)算管理意識

一方面，事業(yè)單位要加強對全面預(yù)算管理的重視，加深對全面預(yù)算管理的認識，樹立正確的全面預(yù)算管理意識。另一方面，事業(yè)單位要構(gòu)建起完善的全面預(yù)算管理組織架構(gòu)，對內(nèi)部管理制度進行調(diào)整和優(yōu)化。單位要設(shè)立預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任組長，各職能部門的負責(zé)人擔(dān)任組員，負責(zé)督促所有員工積極參與預(yù)算管理工作當(dāng)中，并對預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核進行科學(xué)的分析和規(guī)范的管理，在各個部門之間構(gòu)建起有效的聯(lián)動機制，使預(yù)算管理目標(biāo)與單位管理目標(biāo)相匹配，為全面預(yù)算管理效用的發(fā)揮提供保障。

（二）采用更科學(xué)的方法編制預(yù)算

事業(yè)單位要確立標(biāo)準化規(guī)范化的預(yù)算編制流程，為全面預(yù)算管理工作的有序開展奠定基礎(chǔ)。事業(yè)單位要改變落后單一的預(yù)算編制方法，以免發(fā)生預(yù)算的松弛或者資源的浪費。事業(yè)單位要依據(jù)自身業(yè)務(wù)特點和具體情況結(jié)合年度工作的重點選擇最科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，使預(yù)算的編制更加的精細化和規(guī)范化。事業(yè)單位可以選擇利用零基預(yù)算法，對各個部門年度支出預(yù)算進行每個項目的審核與檢查，激發(fā)業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算編制的積極性，減少費用支出，將預(yù)算做實。具體流程如下：依據(jù)年度預(yù)算目標(biāo)，結(jié)合具體工作安排，對各項工作進行科學(xué)的排序，對每項工作所需的成本進行測算，并對成本效益進行預(yù)估；結(jié)合年度總預(yù)算和項目審批核準情況對項目所需的資金費用進行預(yù)算；對預(yù)算落實情況進行嚴格的監(jiān)督和管理，促進資金使用效率的提高。

（三）強調(diào)預(yù)算編制的嚴謹性和預(yù)算執(zhí)行力度

事業(yè)單位在進行全面預(yù)算管理的過程中，因為全面預(yù)算管理的內(nèi)容和流程十分復(fù)雜，所以要做好有關(guān)事項的調(diào)查和分析，在進行預(yù)算編制以前，要對各個部門的預(yù)算資料進行全面的收集和整理，并開展科學(xué)的分析和嚴密的論證，為預(yù)算編制的準確性奠定基礎(chǔ)。單位各個業(yè)務(wù)部門和職能部門要積極地配合財務(wù)部門的工作，對上年度預(yù)算和決算數(shù)據(jù)開展全面的分析，并對本年度單位的收入和支出結(jié)構(gòu)以及規(guī)模進行預(yù)測和估算，依據(jù)相關(guān)的標(biāo)準在計劃表格中進行費用支出的羅列，對預(yù)算指標(biāo)進行細化與分解，對資金的使用用途以及具體額度進行明確，促進資金使用效率的最大化。事業(yè)單位在進行預(yù)算執(zhí)行的過程中，要對預(yù)算計劃進行嚴格的管理，使預(yù)算落實跟預(yù)算編制之間形成良好的互動，促進預(yù)算執(zhí)行效率的提高。事業(yè)單位要對人員組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，保證公共項目預(yù)算資金使用的公開化和透明化，為預(yù)算落實的質(zhì)量和效果提供保障。單位要對預(yù)算管理的流程進行明確，通過專業(yè)化系統(tǒng)化的操作流程保證單位管理目標(biāo)的一致性，確保內(nèi)部監(jiān)督的實時性和動態(tài)化，保證預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，促進單位預(yù)算資金使用效率的提高。此外，全面預(yù)算管理作為事業(yè)單位內(nèi)部管理的有力工具，預(yù)算涵蓋單位全部業(yè)務(wù)活動，業(yè)務(wù)計劃和預(yù)算分配進行高度融合，可以實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)一體規(guī)劃。事業(yè)單位將定稿的年度預(yù)算方案逐級下發(fā)至各責(zé)任中心及關(guān)鍵部門。根據(jù)既定戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)編制各部門規(guī)劃報告是事業(yè)單位預(yù)算實施過程中相對重要的環(huán)節(jié)，能夠真正地將既定經(jīng)營計劃分解到各部門及個人，并且視為部門和職工日常工作導(dǎo)向。同時，在具體執(zhí)行過程中，由預(yù)算管理部門定期召開月度會議中，圍繞預(yù)算完成情況進行分析。保持單位和部門規(guī)劃的統(tǒng)一步調(diào)，承擔(dān)各自職責(zé)統(tǒng)一方向，從而保障事業(yè)單位本年度預(yù)算目標(biāo)能夠持續(xù)發(fā)展與落實，以此來強調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。

（四）建立預(yù)算監(jiān)督和考核機制

一方面，事業(yè)單位在進行預(yù)算的執(zhí)行過程中，要構(gòu)建起完善的監(jiān)督預(yù)警機制，對預(yù)算的落實進行嚴格的管理和監(jiān)督，避免出現(xiàn)預(yù)算超支和無預(yù)算支持的情況，單位要同時應(yīng)用內(nèi)部和外部監(jiān)督，加強對預(yù)算執(zhí)行過程的控制，定期對預(yù)算落實進度進行通報，并加強對預(yù)算執(zhí)行的事后分析。事業(yè)單位可以委托第三方監(jiān)督機構(gòu)對全面預(yù)算管理的各項工作內(nèi)容進行科學(xué)嚴格的審計和監(jiān)督。另一方面，事業(yè)單位要定期進行預(yù)算落實情況的考核，依據(jù)考核標(biāo)準對預(yù)算落實的結(jié)果進行科學(xué)的評估，并針對預(yù)算管理中存在的問題提出改進措施。事業(yè)單位要將各個部門預(yù)算落實有關(guān)的指標(biāo)引入到績效考核評估體系當(dāng)中，在對預(yù)算落實結(jié)果進行考核的前提下，對資金使用的效率進行考核。事業(yè)單位要設(shè)立專門的績效考核部門，并制定出規(guī)范化的激勵機制，依據(jù)考核結(jié)果，對表現(xiàn)優(yōu)異的部門給予獎勵，對預(yù)算落實效果較差的部門進行懲罰，提高各個部門的預(yù)算管理責(zé)任意識，使所有員工積極地參與到預(yù)算管理工作打那個中，推動全面預(yù)算管理各項工作的有效落實。單位要積極落實“回頭看”制度，提高預(yù)算管理工作的制度化和有效性，保證預(yù)算編制和執(zhí)行可以取得良好的效果。在具體工作中要對預(yù)算的嚴肅性和科學(xué)性進行評估，并將考核結(jié)果進行公示，以此來提高員工積極性。對存在較大偏差的考核結(jié)果，要對有關(guān)部門的責(zé)任進行追究，并責(zé)令其進行整改，通過不斷的“回頭看”制度能夠?qū)︻A(yù)算管理中發(fā)現(xiàn)的問題進行不斷的反思，并針對后期工作提出高質(zhì)量的建議，從而促進預(yù)算管理效用的發(fā)揮。

（五）打造專業(yè)化的預(yù)算管理團隊

事業(yè)單位在進行招聘時，要選擇具有專業(yè)知識和操作經(jīng)驗的預(yù)算管理人員，打造一支專業(yè)的預(yù)算管理團隊。同時，要對現(xiàn)有人員進行預(yù)算管理相關(guān)知識的培訓(xùn)，引導(dǎo)員工進行思想的轉(zhuǎn)變，使他們熟練掌握預(yù)算管理有關(guān)的專業(yè)知識，樹立正確的全面預(yù)算管理理念。要對財務(wù)管理人員的教育進行合理安排，使他們掌握最近的政策法規(guī)，在進行人才培養(yǎng)方面要具備專業(yè)性和前瞻性，從整體上幫助財務(wù)人員專業(yè)水平的提高，從而在開展風(fēng)險管理中具備進步理念和創(chuàng)新思維，為單位預(yù)算體系的穩(wěn)定運行奠定人才基礎(chǔ)。事業(yè)單位要督促預(yù)算管理人員加強計算機專業(yè)知識和操作技能的學(xué)習(xí)，可以熟練地利用信息化系統(tǒng)開展全面預(yù)算管理工作，促進全面預(yù)算管理質(zhì)量和效率的提高。

（六）強調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性

事業(yè)單位要對全面預(yù)算體系進行調(diào)整和優(yōu)化，推動預(yù)算管理效率的提高。事業(yè)單位要堅持“兩上兩下”的預(yù)算編制流程，使預(yù)算更加的嚴謹和科學(xué)，保證預(yù)算數(shù)據(jù)的準確性和可行性。事業(yè)單位要加強對預(yù)算執(zhí)行的管理，依據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化啊，對預(yù)算進行動態(tài)的調(diào)整，提高預(yù)算管理的有效性和適用性。事業(yè)單位要依據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，嚴格規(guī)范地進行預(yù)算計劃的落實，要改變對預(yù)算落實效果進行事后分析的模式，加強對事前審核環(huán)節(jié)和事中執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制，實現(xiàn)對預(yù)算管理全過程的監(jiān)督和管理，對預(yù)算落實過程中存在的差異進行分析，對出現(xiàn)偏差的原因進行深層次地分析，并提出針對性的調(diào)整策略。同時，事業(yè)單位在全面預(yù)算執(zhí)行過程中，要保證資金支出與編制的預(yù)算計劃的一致性，構(gòu)建起科學(xué)規(guī)范的資金使用審批流程。單位要加強內(nèi)部監(jiān)督和管理，避免違規(guī)使用資金的情況出現(xiàn)，要對預(yù)算資金的使用效率進行評估，并對預(yù)算落實的過程進行分析和反饋，從而保證預(yù)算落實的嚴肅性。

四、結(jié)束語

隨著社會的高速發(fā)展和信息技術(shù)的應(yīng)用，事業(yè)單位預(yù)算管理模式也要不斷地進行調(diào)整和優(yōu)化，預(yù)算管理人員要對預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)進行科學(xué)的調(diào)整，促進單位預(yù)算管理水平的提高，為我國綜合管理體系建設(shè)水平的提高奠定基礎(chǔ)。