長江經濟帶水環境審計評價指標體系構建

□文/陶 毓 屈洲凡

（哈爾濱商業大學 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 近年來，我國水資源受到的污染呈逐年上升趨勢，當前的水環境狀態已經日漸嚴峻，所以在水環境的保護和水污染的防治中，把水環境審計列為一種規制工具投入其中是一種有效手段。對長江進行搶救，使之重換生機，不僅要在左右岸、上下游進行調節治理，還要關注陸上水上、地表地下，這對我國水環境保護是一場大考。通過介紹水環境審計相關理論，以長江水資源為載體，以PSR 框架構建長江水環境審計評價指標體系，加快“水生態”建設與經濟發展。

我國作為世界水資源總儲量第六的國家，水資源總量盡管豐富，但我國是人口大國，而且各省環境情況大不相同，所以人均水資源其實并不多，而且地表水與地下水在東西南北各地區的情況不同。因此，愛惜水資源，保護水環境從來都是政府不停呼吁的口號。在2012 年十八大和2017 年十九大報告中都表明要加強水生態建設，不僅要加速治理水污染的腳步，還要把環境大問題同時推進。為此，國家制定了《中華人民共和國水污染防治法》。在2020 年12 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國長江保護法》，這是我國第一部流域法律。而且在重慶、湖北武漢、江蘇南京等地都開展了推動長江經濟帶發展座談會。從2012 年的第十八次全國代表大會開始，習近平就不斷地向世人表達“要像保護眼睛一樣保護生態環境”，要想搞好經濟建設，那么與之相關的生態文明建設就一定要跟緊步伐。

水環境治理工作需要國家帶頭牽動，并安排相關規制手段，因此水環境的保護與治理一定離不開水環境審計。早在2008 年，國家審計署就提出了環境審計這一新類型，并寫在了審計工作發展規劃中，其中極受人民關注的就是水環境審計；隨后一年國家審計署又發布了《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》，各地審計機關以該工作意見為指南，在審計工作中不斷研究探索；在2018 年6 月19 日，審計署發布2018 年第3 號公告，這是首份針對長江經濟帶生態環境的審計公告，其對該地區物資和貨幣是否有效使用，資源保護以及污染治理等方面的問題出具了審計結果。環境審計近幾年發展腳步漸漸加快，該審計的分量比重也在不斷增加，尤其是在針對多支流洪水匯集的地區環境審計工作中。

一、水環境審計基本理論

（一）審計目標。水環境審計應該按照我國政策把促進生態文明建設與經濟建設的齊足并驅作為總體目標，不只是要讓生態環境保持最大規模的不被破壞，還要盡量把經濟效益再擴大。可以把目標細分成以下三個方面：一是審計與水環境有關的一系列行為或項目是否超出了有關法規的界限，接受審查監督的單位所有行為和項目都應當遵循規則制度，在符合標準的框架下工作；二是審計對水資源的使用是否實現了預期目的，包括相關項目的進行是否朝著預期目標前進，接受審查監督的單位需要保證自身已經充分地履行了與職務和責任相匹配的有關義務；三是對接受審查監督單位的物資和貨幣的使用過程進行審計，主要包括其可利用的水量管理與水環境治理兩方面，接受審查監督的單位需要做到對水量使用與水環境利用的相關物資和貨幣的使用真實有效，物資和貨幣的運行效率也要有所保障。

（二）審計主體與審計對象。水環境審計的貫徹實行主體與財務審計并無太大差別。一是政府審計，其貫徹實行主體是中央或地方審計委員會及審計局；二是社會審計，會計師事務所是其主要的主體；三是內部審計，各企業機關單位所設立的內部控制機構是其主體。結合現下的情況分析，政府審計是我國水環境審計的中堅力量，占據主導地位，而社會審計與內部審計根據國家政策及時配合。

當下，對各企業以及機關單位公布的所有數據的規格標準進行檢查與核對是需要政府主要進行審計的，政府審計需要運用國家的管理理念和模式，加強公眾對于水環境審計的理解與認知。在政府對接受審查監督的單位水環境管理情況進行核查時，就需要會計師事務所的大力協助，包括物資和貨幣運用是否在法律界限內、相關工作的進行是否符合常理等方面進行檢查。而使用一系列的內控手段對本單位的每種舉動進行控制，就需要內部審計部門來發揮作用，以此為企業的行為契合國家法律法規的要求提供護盾。該審計的對象重點是與水資源使用、水環境管制有關的，對水環境會引起一定負面影響的各類企業和介入水資源管理、水環境治理的各級政府部門及事業單位。

（三）審計內容。水環境審計的內容可以細分為四個方面：一是先檢查企事業單位對于水環境問題的一系列處理是否符合有關部門的規定，應該做到對相關法律規定、政策標準都能落地，切實保證所做行為沒有超出規定界限；二是測驗水資源管理的運行效果與發揮的效能、檢測水環境控制的成效，使接受審查監督單位的一系列對環境保護應盡的責任都能達到預期目的；三是檢查物資和貨幣在水環境工作以及生產經營活動的一系列使用過程是否存在問題，確保對物資和貨幣的管理公開與透明；四是查詢接受審查監督的單位是否真實發布了水環境信息，審核接受審查監督的單位有沒有存在錯誤、偽造的信息以及沒有公開發布的信息。

（四）審計依據。對水環境審計報告進行分析判斷，應當使用的水環境審計依據主要包括以下幾個層次：一是法律層次，如《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國水污染防治法》等相關法律；二是法規與規章層次，如《排污費資金收繳使用管理辦法》《污水綜合排放標準》等相關規章；三是審計準則層次。水環境審計依據的內容全面、涉及范圍廣，信服力強，為實踐工作開展提供有利條件。

（五）審計方法。當前，水環境審計的審計方法與財務審計的方法并無太大區別，其區別點在：一是水環境審計不只必須審核經濟業務的書面證明，也必須要對實地樣本不斷地抽取，像地表水點位等設置，就離不開高智能技術方法，比如根據GLONASS、BDS 等系統搜尋所需要檢查的基本數據；二是水環境審計既應當把審計學的知識運用到實際操作中，同時還需要結合地理、環境等專業知識，從而辨別審計證據。

二、水環境審計公告數量分析與長江水資源現狀

（一）水環境審計公告數量分析。根據中華人民共和國審計署網站發布的公告信息，整理出2006～2021 年國家審計署有關水環境審計數量的變化。從公告數量以及所占比重分析，2006～2021 年間審計署合計公開發表了348 份審計公告，而水環境審計占所發表環境審計公告的61.54%，但其僅占2006～2021年度發布的全部審計結果公告的6.90%。據此可以發現，水環境審計結果公告在全部審計結果公告中所占的比重較小，這并不是個別年份才有的情況，而是一種普遍現象。可是我國近幾年一直在對水資源進行保護，并且給各級地方政府分配了很多物資和貨幣，但成效卻并不明顯。這說明現下對水環境審計的重視程度以及執行審計的次數并不夠，與群眾對水資源保護與整治物資和貨幣的運用期望相比還差得很遠，對于此類項目的監管力度也沒有達到要求。通過對2006～2021 年審計署發布的審計公告數量變化程度進行分析，水環境審計結果公告數量在2007～2013 年內變化程度比較大，在這6 年間與水環境審計相關的公告數量相對較多，2014～2021 年間與之相關的公告就沒有出現明顯變化，數量也很少。并且全國的審計公告數量出現了明顯下降，這也能說明目前水環境審計工作的部署并不充分，并沒有形成系統的協同配合意識，也沒有形成規則化、固定化的水環境審計監督，這些狀況都應盡快解決。

（二）長江水資源現狀。2018 年總供水量為2，071.7 億m3。當中現代農業用水量995.1 億m3，占總用水量的48.0%；工業生產用水量722.0 億m3，占總用水量的34.9%；日常生活用水量328.3 億m3，占總用水量的15.8%。

2019 年總用水量2064.5 億m3。當中現代農業用水量999.5 億m3，占總用水量的 48.4%；工業用水量 704.0 億 m3，占總用水量的34.1%；日常生活用水量332.1 億m3，占總用水量的16.1%；生態建設用水量28.9 億m3，占總用水量的1.4%。與2018 比較，總用水量減少7.1 億m3，其中，農業用水量增加4.4億m3，工業生產用水量減少18.0 億m3，日常生活用水量增加3.8 億m3，生態建設供水量增加2.7 億m3。

2020 年總用水量1，957.56 億m3。當中現代農業用水量981.77 億 m3，占總用水量的50.2%；工業用水量 599.83 億 m3，占總用水量的30.6%；生活用水量330.26m3，占總用水量的16.9%；生態建設用水量45.70 億m3，占總用水量2.3%。與2019比較，總用水量減少106.96 億m3，其中，農業用水量減少17.71億m3，工業生產用水量減少104.12 億m3，日常生活用水量減少1.88 億m3，生態建設用水量增加16.75 億m3。

三、PSR 架構剖析長江水資源現況

PSR，即壓力、狀態、響應。是生物群落健康評論子學科中最慣用的一類評價模型，起初是由加拿大統計學家在1979 年明確提出，后由經濟合作與發展組織和聯合國環境規劃署在20 世紀八九十年代聯合發展起來用作深入研究自然環境問題的架構體制。（表1）

表1 長江經濟結合PSR 架構剖析一覽表

目前，我國是一個嚴重的水資源匱乏型國家，處于對需水量的高要求與水資源天然分布不均的矛盾日益加劇的發展階段，因此發展長江水資源系統優化配置及策略研究，并提出優化水資源系統的配置方案。

從壓力角度分析，借鑒研究結果證實，地球上水資源總量約為14 億立方公里，在這當中淡水自然資源只占總水量的2.53%，大多分布在南北兩極的冰河山川中。眼下人類能夠直接飲用的僅剩地下淡水、湖泊淡水以及河床水，而三者合計只不過占地球總水量的0.77%。再去除無法開采的深層地下水，全人類實際可以運用的水資源只占地球上總水量的0.2%。我國水資源極其短缺，總量約為28，124 億m3，當中地下水約8，700億m3。水資源人均約2，700 m3，是全世界人均占有量的25%，居全世界第88 位。

從狀態角度分析，我國的淡水總量僅占全球的8%，人均占有量僅為世界人均占有量的30%。我國水資源的時空分布極其不合理，比如占據國土面積過半，全國耕地面積64%的長江以北地區只占全國18%的淡水資源，尤其是華北平原，人均還不到全國平均的1/6。當前，七大水系的污染程度依次排序是：遼河、海河、淮河、黃河、松花江、珠江、長江，當中大約42%的水質已經超過3 類標準（即無法作為飲用水源），36%的城市河段為劣五類水質，喪失使用功能。規模較大型淡水天然湖泊和城市湖泊水質大多較差，75%以上的湖泊由于目前氮、磷污染引發富營養化加劇，無法被人類飲用。

從響應角度分析，完善長江生態環境，提高江水資源的可利用率。借助植樹造林擴大植被覆蓋率，也可以擴大水源涵養量。我們應該在評定生態環境影響的前提下興修水利、防洪儲水，不但能夠趨利避害還能強化水體保護、水土保持工作，不斷強化對水資源進行合理分配、合理使用的能力。此外，在飲用水方面，提升凈水技術。目前市面上常見的凈水方式主要是微濾、納濾、超濾、反滲透這四種方式，這些方式無非就是過濾，只不過是過濾的強度大小不一罷了，而最新研發的渁化技術則是在過濾的基礎上新增加了GS 技術、EK 技術、巖化技術等，全盤顛覆了過往對飲用水處理的開發技術，有望能妥善化解居民用水污染的難題。

四、全面貫徹落實長江禁捕新政

（一）堅決斬斷非法捕撈的利益鏈條

1、加強對生產型企業的監管。以水產品生產企業、原料加工小作坊為重點打擊對象，加大在生產、加工環節內的日常監管和檢查力度。依法嚴令禁止任何違法捕撈漁物的交易行為。以水產品交易平臺、餐飲業公共場所等經濟實體為聚焦點，按照政策法規嚴苛壓制全面收購、加工、直銷等違規行為。在禁捕水域周邊區域加強政府管制，并且禁止非法捕撈的魚上市交易。加強對水產品交易中心和餐飲業的管理工作，特別針對以“長江野生魚”“野生江鮮”等標語為營銷手段的宣傳行為，亦須溯源這些漁物的獲取渠道。

2、加大對線上和線下市場銷售的監管力度。在全省市內深入開展以水產品為主的專項消費市場摸查，重中之重是農貿市場、零售商、餐飲業，不斷強化消費市場摸查和監督工作力度。嚴肅處理違法捕撈漁具制售的行為。將著力點聚焦在廠家、B2C 電子商務、器具銷售門店等相似的消費市場販賣主體，嚴厲打擊制造和分銷“電毒炸”輔助工具、明令禁止漁具，正式發布有關違規信息等操作，并查禁生產捕魚器械等違法網具黑窩點、黑作坊。此外，對破獲的不法捕魚重大案件探清源頭、銷售途徑和有關詐欺的蛛絲馬跡。

3、集中整治“三無”船只。集中治理大馬力快艇。破獲的非正規船只要完善轉交處理流程，創建扣船高度集中點，依法開展扣押、回收、善后處理，通報船舶制造行業的管理部門。對大多數涉嫌違法捕魚業的船只，應及早呈報船籍地行業行政部門，按司法機關要求不斷強化屬地控管。

4、全方位進行退捕漁民的前瞻性走訪教育。借由對退捕漁民逐個登門走訪，法制宣傳長江流域禁漁的法治措施，號召漁民及早上交捕魚工具，并逐一將聯系方式備案，積極主動簽署協議書。另外，實施有獎舉報制度，大力支持人民群眾提供涉嫌違法犯罪線索。

5、嚴肅查處若干違法行為。對供貨、直銷、加工等難以科學合理提供信息源憑據的水產品，諸如違法轉賣、食用長江流域稀有瀕危絕種野生動物及其制品的犯罪行為，對發布涉及非法捕撈漁獲物相關違法廣告的行為，一經發現，一律從嚴從重從快予以查處。完善生物資源和水生動物鑒別及損評制度，追責犯罪行為的漁業資源及生態環境索賠責任。全方位采用法律、經濟與政治手段，健全政策性財政補貼、退捕安置保障機制與對個人違法違規記錄掛鉤監督機制。

國家消費市場監督管理總局還需大力加強農業農村部、中國公安部等部門的齊力配合，強化全國“一盤棋”的跨區域執法協作行為，鏟除違法捕撈等讓違法行為滋生的土壤，下定決心斬斷消費市場的供應鏈，讓違法捕獲的漁物無處可賣、無人能買、無跡可尋，讓捕撈江魚行為變得無利可圖，堅決打贏“長江禁捕，打非斷鏈”專項活動的攻堅戰。

（二）基本保障漁民常規日常生活。現代農業農村部、中華人民共和國財政部、人力資源部、勞動和社會保障部協力出版發行了《長江流域重點水域禁捕和創建賠償制度工作方案》，對禁漁基層工作有關政策措施做出明晰的統一安排。該計劃指出，禁漁期間，鑒于退捕漁民的臨時性生活補助、社會福利、職業技術培訓等有關基層工作所需求大筆資金，能夠借助各省市擴展原有資本金途徑來解決。與此同時中央財政部門予以補貼資金來表示對各省市禁漁工作的全力支持，而且積極主動鼓勵退捕漁民轉產轉業。

近些年，漁民的年齡結構也從成年型向老年型轉型。鑒于漁獵勞動強度大，風險因素高，鮮有年輕一代樂意去做。漁民的老齡化現象也越來越嚴重。這些漁民中，小學以下文化程度的漁民人數高達50%以上，而初中文化程度的占40%，幾乎沒有什么人接受過高等教育。針對這個問題，也可以采取相應對策，例如對漁民們進行免費的職業技能培訓，提供大量公益性的工作崗位。最好的措施還是開展淡水養殖業，讓這些漁民從事魚類養殖，也算是最接近他們的老本行了。退捕的漁民常年跟魚打交道，對魚是再熟悉不過了。況且水產品的飼養和加工行業是低端密集型的產業，整個產業基層工作流程多，工作崗位市場需求巨大。這個產業如果發展起來，還可以帶動當地的食品加工業和物流業，造福當地漁民。讓漁民即使離開長江也能把自己的技能利用起來。有能力的漁民甚至可以自己承包魚塘，進行生態魚塘建設，打造休閑垂釣觀光漁業。

（三）構筑自然環境審計大數據平臺。一方面對自然環境審計師開展季度專業培訓，強化環境審計從業者的個人文化素質，大大降低可能出現的人為導致的環境審計風險；另一方面還需要重新組建一支高層次的審計小組，與此同時引入具有環境專業領域知識或是會使用網絡化技術、熟練掌握多種類型分析應用軟件的人才，為的是提高環境審計師在大數據背景下的執行能力。另外，審計工作作為一個完整的統一體，應每季度定時召開座談會，在環境審計過程中通力合作負責解決證據搜集、分析、儲存處理過程中遇到的難題，大幅提高整體上的審計工作效率，減少審計風險，確保審計工作順利完成。

另外，要強化環境審計師的保密意識，審計師在采集數據時，盡量獲取被審計單位的原始數據，在分析儲存數據時，必須嚴格按照規章制度辦事，設置用戶對數據的訪問權限，降低不良用戶訪問和病毒攻擊的次數，并且要記得及時備份數據，以防止丟失數據和泄露信息；同時，創建安全存儲平臺，建設大數據中心和審計云儲存平臺，匯總平臺上各種環境審計信息進行審計，讓會計師可以快速訪問信息并提高效率。