湖長制實施效果實地調查

□文/趙巍然

（揚州大學 江蘇·揚州）

［提要］ 湖長制是由各級黨政主要負責同志擔任湖長，并負責組織領導相應湖泊治理和保護的一項生態文明建設創新舉措。本文基于實地調查數據，運用加權平均法對湖長制實施效果進行測量，并采用多元線性回歸分析其影響因素。結果表明：居民對湖長制實施效果滿意度一般，且法治環境、公眾參與、責任劃分和監督機制等變量對湖長制實施具有顯著正向影響。基于此，從完善法制建設、明確責任劃分、促進公眾參與和加強監督等層面提出實施建議。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會明確將“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”作為我國生態文明建設的重要目標。作為生態文明建設重要內容的河湖環境保護，近年來得到了越來越多的重視。2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，將湖長制實施提升到國家層面。太湖位于長江三角洲南部，是我國五大淡水湖之一。無錫作為太湖主要的瀕臨城市，是太湖水治理的重要責任主體。2018 年底，中共無錫市委辦公室、市政府辦公室印發《關于深化全市湖長制工作的實施方案》，堅持人水和諧、系統治理、湖長主導、共建共享的基本原則，大力整治沒人管、不愿管、管不好的負面情況，為更好貫徹湖長制、落實責任、提高治理效率、改善湖泊水環境提出具體要求。

二、文獻回顧

在我國，湖長制是在黨的十九大后才全面推行，其實施時間距今并不算長，故學術界對湖長制實施現狀的研究相對較少，相關研究主要圍繞河長制的實施展開，對本文研究有著重要借鑒價值。國外沒有出臺明確的河長制或湖長制相關規定，但國外學者在河湖治理方面的研究對我國湖長制的有效落實不無啟發。

美國學者T.B.史密斯在其《政策執行過程》一文中提出的政策模型認為，政策執行效果的影響因素主要包含理想化的政策、執行機關、目標群體和環境因素，它們之間相輔相成，互相作用。有的學者認為政策文本的質量對河湖長制實施效果有著顯著的影響。周建國、熊燁（2017）指出我國河流治理涉及到包括環保、水利、航運、電力、漁業、海洋等在內的14 個政府部門，各職能部門都具備一定的治水權限與職責，被比喻為“多龍治水”。這也成為我國水治理改革的一個突出難點。傅濤（2020）認為我國目前還沒有建立科學完善的河長制考核體系，不利于深化落實河長制，阻礙了責任落實全覆蓋。有些學者則更注重執行機關的責任落實。司會敏、張榮華（2018）認為在區域分割背景下，地區與地區之間信息封閉、各行其是，上中下游地區對水資源的使用和保護難以達成共識。地方政府為追求自身利益最大化，在流域生態治理中往往選擇搭便車行為，同時對本地的污染行為缺乏節制，致使流域處于“公地悲劇”之境，流域生態環境不斷退化。Jacobs-Mata（2021）等人指出政府內部的部門間關系并不是以解決方案為導向的，因為各部門仍然經常孤島式地運作，很少有有效協調和協調的案例。還有學者分析了群眾在河湖治理中的重要作用。吳勇（2017）認為目前湖長制中的公眾參與只是一種末端參與，而非全過程參與。如在河湖庫等的治理過程中，群眾可通過堤岸醒目位置豎立的河長聯系方式公示牌撥打河長熱線電話舉報他人違法行為，但對于水域綜合治理方案的制定等重大問題的決策缺乏對有關專家、公眾意見的廣泛征求。Greenstone and Hanna（2014）指出印度的河流管理政策由于缺乏公共支持和資金而完全失敗。公眾是水環境和水資源的直接利益接觸者，更應該有知情權和話語權，他們的考核更能體現自身利益需求從而使考核結果更公平客觀。此外，學界還注意到了社會環境對湖長制實施成效的影響。高家軍（2019）研究認為地方政府多根據本身環境治理需要和中央政府環保要求建立本地區“河長制”，未經同級或上級人大及其常委會審議通過及其常委審議通過，未被納入我國法律制度體系，河長制的實施缺乏明確的法律依據，其可持續發展受到質疑。Sonja Heldt（2021）在蒙古國水治理中應用歐盟水框架指令，結果顯示有效的行政手段、完善的監督體系、強大的“兩法”（行政執法與刑事司法）支撐是水治理取得實效的關鍵因素。

綜上，目前國內外關于河湖治理影響因素的研究成果較多，為本文的研究提供了很好的基礎，但已有研究還有較大的拓展空間。

三、變量、數據和方法

（一）變量及其測量。通過梳理國內外相關文獻，本文從中選擇了若干研究變量，同時在專家征詢的基礎上，經多輪反復篩選，最終確定本文研究框架和相關變量如表1 所示。（表1）

表1 變量及其測量一覽表

1、因變量。本文從制度建設、責任履行、環境改善三個維度衡量湖長制實施效果。通過衡量居民對湖長制的了解程度來測度制度建設，通過調查政府工作人員湖水治理的頻率來測度責任履行，通過衡量居民對水質情況的了解程度來測度環境改善。

2、自變量。本文從法治環境、公眾參與、責任劃分和監督機制四個方面分析湖長制實施的影響因素。通過了解居民和政府工作人員法律意識強弱來測度法治環境，通過測試居民參與公共事務的意愿來測度公眾參與，通過信息牌公開設置情況來測度責任劃分，通過了解社區激勵措施設立情況來測度監督機制。

3、控制變量。為排除人口社會學變量對湖長制實施效果的影響，本文將性別、年齡、學歷、職業和居住年限作為控制變量，在此基礎上探討各自變量對湖長制實施效果的影響。

（二）數據來源。本文研究數據源于問卷調查，由基本信息和湖長制實施現狀調查兩部分構成，選取居住在太湖無錫湖區的居民作為調研對象。問卷所涉及的內容除了一些基本信息的填寫外，其他均采用李克特五級量表形式設計，選項依次為“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”，并依次賦值 1～5 分。2021 年 8 月 17 日至8 月22 日，問卷通過線上和線下發放312 份，回收300 份有效問卷，有效率達96.2%。其中，男性120 人，女性180 人，年齡集中在19～30 歲，占38.7%。本科及以上學歷的人有132 人，占44%。職業分布較廣，包括學生、企業職員、事業單位人員、公務員、個體工商戶等，超過70%的人在太湖無錫湖區居住年限超過12 年。本文研究借助SPSS19.0軟件進行數據處理和分析。（表2）

由表2 可知，各自變量之間相關系數均小于0.8，可得自變量相關度不高，因此可以排除回歸模型中的嚴重多重共線性問題。

表2 變量描述及相關性檢驗結果（n=300）一覽表

（三）研究方法。本文采用加權平均法計算制度實施效果，即：同時，采用多元線性回歸對本文假設進行驗證，識別湖長制實施效果的顯著影響因素，回歸模型為：

式中，y 指實施效果，x1為法治環境、x2為公眾參與、x3為責任劃分、x4為監督機制。β 為變量系數，當β 值顯著大于0 時，表明相應變量對湖長制實施效果產生正向影響作用；反之，當β 值顯著小于0 時，表明相應變量對湖長制實施效果產生負向影響作用；若β 值不顯著，說明相應變量對湖長制實施效果不存在顯著影響。

四、結果與討論

（一）湖長制實施效果分析。由于本研究問卷五個選項依次賦值1～5 分，故對于選項“非常不同意”“不太同意”“一般”“比較同意”“非常同意”，對應值范圍應為［1，1.8］、（1.8，2.6］、（2.6，3.4］、（3.4，4.2］、（4.2，5］。

由表 3 可知，實施效果分值為 3.25，落在（2.6，3.4］，表明居民對湖長制實施總體效果滿意度一般。其中，制度建設分值為2.66，責任履行分值為3.52，環境改善分值為3.42，表明居民對制度建設一般滿意，對責任履行和環境改善較為滿意。（表3）

表3 湖長制實施效果一覽表

（二）影響因素分析。本文利用SPSS19.0 軟件對影響因素進行分析，從中找出影響湖長制實施的關鍵因素，總結出問題所在，為下文提出政策改進建議打下基礎。（表4）

表4 回歸結果（n=300）一覽表

經檢驗可得，本模型R2為0.659，表示監督機制、法治環境、公眾參與和責任劃分四個變量可以較好解釋影響實施效果。同時，四個變量的顯著性p 值均小于0.05，表明各變量均對制度實施效果影響顯著。由此可得湖長制實施效果與其影響變量之間的關系模型為：

由式3 不難看出，法治環境的回歸系數為0.152，意味著法治環境提升1，會直接導致影響因素提升0.152；公眾參與的回歸系數為0.212，意味著公眾參與提升1，會直接導致影響因素提升0.212；責任劃分的回歸系數為0.326，意味著責任劃分提升1，會直接導致影響因素提升0.326；監督機制的回歸系數為0.224，意味著監督機制提升1，會直接導致影響因素提升0.224。

（三）討論。由上述研究可知，“法治環境”“公眾參與”“責任劃分”和“監督機制”等因素均會對湖長制實施效果產生顯著影響。

第一，隨著社交媒體的不斷發展，公眾參與公共事務的途徑多樣化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“擴大基礎公共信息數據安全有序開放，探索將公共數據服務納入公共服務體系”。微博自2009 年誕生以來，吸引了一批又一批的年輕人注冊使用，依托其“短平快”的鮮明特點，微博成為公眾發聲的重要平臺。作為環境政策進入公眾議程的重要途徑之一，公眾所關注的熱點事件可以通過微博信息反映出來，從而推動政策實施。2013 年后，“霧霾”現象在全國各地出現，極大地引起了公眾對PM2.5 的關注與警覺，公眾在微博上廣泛討論，這在一定程度上推動了《環境空氣質量標準》的修訂，也強化了政府在大氣污染方面的重視程度和治理力度。由此可見，政府對公眾的聲音越來越重視。

第二，在大數據的時代背景下，監督機制有待完善。2018 年1 月，水利部印發的《河長制湖長制管理信息系統建設指導意見》指出，相關技術要“以信息報送、信息展示發布、巡河管理、事件處理、督導檢查、考核評估、公眾監督等為應用”。近年來，隨著互聯網、云計算等技術的發展，當今社會步入大數據時代。作為當今正在快速發展的新技術，大數據已經廣泛應用于各個領域。在水環境檢測治理方面，水文氣象、水位流量、水質變化等產生的數據形成大數據集，由水產生的數據繁多且復雜，利用大數據技術進行監督治理具有可行性和必要性。從實際湖長制實施來看，技術的應用是很多樣的，例如可以設計開發湖長制App，使用無人機進行巡湖以及利用遙感衛星進行實時監測。

第三，新媒體時代，地方政府公信力的維持和提升與政府的回應性和透明度密切相關。《中國地方政府數據開放報告（2020 下半年）》指出，四年以來，地方政府數據開放平臺數量和開放的有效數據集呈現爆發式增長，越來越多的政府開設門戶網站、微信公眾號等新媒體平臺，在平臺上傳政府工作內容等動態，公眾可以根據需要查看政府相關工作的進展以及責任落實。例如，無錫馬山街道定期通過微信公眾號發布環境整治的“紅黑榜”，將信息公開督促相關責任人整改。政府信息公開，接受社會監督可以有效避免信息不對稱，將湖長制實施責任劃分，落實每一塊的責任，可以有效維持政府公信力。唯有開誠布公、公開透明，政府公信力才能伴著陽光不斷生長。

第四，相關法律制度建設不完善，湖長制存在“非法定性”。2018 年1 月印發的《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》在“保障措施”中規定強化考核問責機制，但我國尚無關于環境問責的具體立法。當前湖長制的實施是利用行政力量來對河湖開展快短治理，這種制度的本質實際上是“人治”而非“法治”。制度的建設離不開法律的支撐，湖長制長效實施必須以其內生于既有的環境法律和環境行政管理制度為基礎。

五、總結及展望

（一）結論與政策意蘊。本文通過問卷調查探究太湖無錫湖區湖長制實施效果及其影響因素，采用加權平均法計算制度實施效果，并運用多元線性回歸分析識別湖長制實施效果的影響因素。研究發現，第一，當前湖長制實施效果總體一般，其中，居民對制度實施中的責任履行較為滿意，但對制度建設的認同度并不是很高。第二，法治環境、公眾參與、責任劃分和監督機制等因素均會對湖長制實施效果產生顯著正向影響，其中責任劃分影響作用最大。

基于實證研究結論，本文提出以下政策建議：首先，完善法律法規，健全監管體系。法律是權力規范行使的保障，建立健全湖長制監督體系，包括行政監督、紀檢監督、監察監督、公眾監督和媒體監督等。其次，加大宣傳教育，推動多元治理。在湖泊污染治理問題上，積極推廣環境污染第三方治理模式，推動環境污染治理市場化、專業化和產業化。各級各部門加大宣傳力度，多元化模式壯大河長隊伍，聘用民間湖長、企業湖長，組織黨員湖長、學生組織、志愿服務隊，設立巡湖員、護湖員公益崗位，組建本土化河湖“護衛隊”，讓社會公眾從旁觀者成為參與者、受益者，凝聚社會各界力量。再次，創新治理方式，構建信息化管理平臺。結合先進的信息化技術手段開展湖水管護綜合信息化平臺的建設工作，建立“云湖長制”管理模式，為有效解決湖泊治理中的責權劃分難、協調溝通不順、制度落實與管理不到位等問題提供信息化解決方案，實現河湖管護工作的高效性、便捷性、長效性、實時性等目標，為“湖長制”管理模式的推行和落實保駕護航。

（二）不足與展望。本文研究亦存在一定不足，一是研究樣本較為有限，問卷代表性可能有所不足；二是在湖長制實施效果測度上缺乏對指標權重的關注，對制度實施現狀的刻畫可能還存在一定片面之處。以上不足都可能影響本文結論的客觀性。未來研究中，我們將擴大調研范圍和研究樣本量，同時進一步細化研究變量，明確指標權重和測量標準，以期全面客觀地呈現出湖長制的實施效果。此外，還將充分利用新技術成果，探討“互聯網+”技術在提升湖長制實施效果方面的途徑和機制，以期推動湖長制更好地落地見效，將制度優勢更好地轉化為現實的環境治理效能。