民族地區資源型城市經濟高質量發展研究

□文/張 陽 趙海東

（1.內蒙古大學民族學與社會學學院；2.內蒙古財經大學；3.內蒙古大學經濟管理學院 內蒙古·呼和浩特）

［提要］ 資源型城市由于對資源的過分依賴，導致這些城市逐步進入衰退期，同時由于民族地區資源型城市經濟發展同其他地區相比存在明顯差距，生態環境脆弱，因此民族地區資源型城市更需要尋找一條高質量發展的有效路徑。本文以民族地區資源型城市鄂爾多斯市為例，對其經濟發展情況進行分析，進而找出存在的問題，并從產業結構、生態環境、農牧業經營體系等方面提出可行性路徑。

黨的十九大和中央經濟工作會議做出“中國特色社會社會主義進入新時代，我國經濟發展也進入新時代”的重要論斷，同時指出新時代中國經濟發展的基本特征，即高速增長階段轉向高質量發展階段。2013 年，我國確定262 個資源型城市，其中，民族地區有61 個。由于對資源的過于依賴，以及一些客觀的原因，民族地區資源型城市經濟發展同其他地區相比存在明顯差距，生態環境脆弱，經濟發展亟須提高，民族地區資源型城市急需尋找一條高質量發展的有效路徑。

一、文獻綜述

自黨的十九大提出高質量發展以來，學術界已有不少文獻闡述其內涵、測度方式、路徑選擇，或做相關理論探討。關于經濟高質量發展內涵，金碚（2018）在明確“質量”含義的基礎上，從經濟學視角對高質量發展做出了定義：高質量發展就是能夠滿足人民日益增長的美好生活需要的經濟方式、結構和動力機制。高質量發展是創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念高度融合的發展。與高速增長的含義不同，高質量發展意味著不再追求簡單的量的擴張，而是量質齊升，以質取勝，反映的是高質量發展的量與質協同演進的過程。評價體系的建立對于高質量階段發展的相關政策的實施效果具有重要的預測、考核和評判作用。學者們根據各自對經濟發展質量的理解，從經濟結構的合理性、經濟效率、經濟增長可持續性和人民福利水平、經濟基本面和可持續發展、經濟和社會的發展質量建立了一系列指標評價體系。關于高質量發展路徑，建設現代經濟體系、以創新作為推動經濟高質量發展的第一動力，以供給側結構性改革為主線，將重點放在產業結構轉型升級上，加快新舊動能轉換，不斷提高經濟發展質量和效益，關鍵是要邁向價值鏈發展的中高端，從“中國制造”變成“中國創造”，依托科技創新在新一輪的產業革命中實現“換道超車”。研究資源型城市的文獻大多集中在轉型、碳排放、生態評價、高質量發展等領域，但將研究區域設置為民族地區的文獻很少，在知網上只有幾篇，主題基本為資源型城市轉型。

二、鄂爾多斯市經濟發展概況

鄂爾多斯市位于內蒙古自治區西南部，地處鄂爾多斯高原腹地，東、北、西三面被黃河環繞，南與黃土高原相連，東、南、西與晉、陜、寧接壤，北及東北與“草原鋼城”包頭市以及自治區首府呼和浩特市隔河相望。東西長約400 公里，南北長約340 公里，總面積86，752 平方公里。鄂爾多斯市地勢起伏，西北高、東南低，地形復雜。地貌類型多樣，既有芳草如茵的美麗草原，又有開闊坦蕩的波狀高原，但總體上看，平原稀少，高原山區和沙漠地帶平分秋色。全市平原約占土地總面積的4.33%，丘陵山區約占土地總面積的18.91%，波狀高原約占土地總面積的28.81%，毛烏素沙地約占土地總面積的28.78%，庫布其沙漠約占土地總面積的19.17%。鄂爾多斯市地下有儲量豐厚的能源、礦產資源，近年已發現具有工業開采價值的重要礦產資源50余種，已探明稀土、高嶺土儲量占全國總儲量的1/2。

（一）經濟體量迅速增長。1947 年，鄂爾多斯市地區生產總值只有500 萬元，人均21 元。到改革開放前夕的1978 年，經濟總量不到3.5 億元，列內蒙古自治區各盟市第7 位，多數主要經濟指標居內蒙古自治區后三位，鄂爾多斯市經濟發展的起點，并不是很高。進入20 世紀90 年代，鄂爾多斯市立足資源優勢和地區實際，加快新型工業化和農牧業產業化發展步伐，到1998 年經濟總量突破百億元（100.26 億元），居內蒙古自治區第6 位，比改革開放之初前進了1 位。1978～1998 年20 年間經濟總量年均增長11.8%，高出內蒙古自治區同期年均增速1.6個百分點。尤其是從20 世紀90 年代初開始，因為資源的優勢，鄂爾多斯市經濟呈現出超常規發展的態勢。進入21 世紀，通過加快農牧業發展重心向沿河沿邊地區轉移、加快新型工業化發展重心向沿河地區轉移和加快重點城鎮布局向沿河、沿邊轉移，鄂爾多斯市經濟體量再上新臺階。2007 年經濟總量突破千億元（1，173.16 億元），是 1978 年的 338.7 倍。21 世紀以來的十年，年均增長24.1%，其中高峰年份2005 年增長了37%，是鄂爾多斯市經濟增長最快的時期。十九大以來，鄂爾多斯市大力推動新舊動能轉換，促進經濟高質量發展。鄂爾多斯市全員勞動生產率由1978 年的0.08 萬元/人提高到2008 年的18.5 萬元/人，到2017 年達到31.8 萬元/人，生產效率實現飛躍。2021年鄂爾多斯市經濟總量達到4，715.7 億元，人均地區生產總值為21.81 萬元，人均GDP 增速的背后，是全員勞動生產率的提高。（表 1）

表1 1978～2021 年鄂爾多斯市地區生產總值、人均生產總值對比一覽表

（二）財政實力大幅提升。1957 年鄂爾多斯市公共財政預算收入為667 萬元，1978 年鄂爾多斯市地方財政收入僅為1，900 萬元，僅占內蒙古自治區的2.8%。此后經過32 年的緩慢增長，1989 年突破億元大關，2001 年和2008 分別突破10 億元和 100 億元，分別是 1957 年的 16.2 倍、154.8 倍和 1，774.7 倍。鄂爾多斯市財力的增加不僅為經濟社會的發展奠定了雄厚的資金基礎，同時為切實改善民生提供了有力的資金保障，2021年鄂爾多斯市一般公共預算收入為552.0 億元，一般公共預算支出為729.4 億元，全市財政支出的63.9%投向了民生領域。

（三）產業結構不斷優化。改革開放前，鄂爾多斯市經濟結構不盡合理，產業結構以農牧業為主。1947 年，全市三次產業比例為90∶8∶2，能夠稱之為工業的只有8 座小煤礦，商業更是落后。1978 年，農牧業經濟仍占經濟總量的50%，工業僅占20%，服務業不到30%（26.7%）。主要工業產業除了煤礦，多數都是以“小散差”為特色的農畜產品初加工企業。1979 年，亞洲最大的羊絨加工企業——鄂爾多斯羊絨衫廠建成，成為鄂爾多斯地區正規工業化開始的標志。20 世紀90 年代初期，將工業經濟重點轉到結構調整和規模擴張上來。1993 年鄂爾多斯市三次產業結構為31.9∶38.2∶29.9，鄂爾多斯正式越過了農牧業主導向工業經濟主導轉變的歷史分水嶺。到1998 年，第三產業超過第一產業，三次產業結構調整為23.9∶49.3∶26.8，形成以工業為支撐的“二三一”模式，呈現出典型的工業化中期特征，地區產業結構實現質的提升。進入21 世紀，鄂爾多斯市開始走新型工業化發展道路，工業經濟整體素質和市場競爭力大大提升，經濟增長方式也由粗放型向集約型轉變，產業內容日益豐富。到 2012 年，鄂爾多斯三次產業結構調整為 2.5∶60.5∶37，第二產業占比達到歷史最高點。單從產業領域看，已經隱約顯露后工業化社會的特征。十八大以來，鄂爾多斯全市力推產業結構調整，轉型升級步伐加快，逐步形成了以二三產業為主導的產業體系。十九大之后，鄂爾多斯市進一步加大供給側結構性改革力度，積極促進新舊動能轉換，致力于實現高質量發展。到2021 年，三次產業結構進一步調整為 3.1∶65.3∶31.6，年末規模以上工業企業481 家，全年規模以上工業實現營業收入6，701.9 億元。（圖 1）

圖1 1947～2021 年鄂爾多斯市三次產業結構對比圖

（四）資金投入持續增長。對鄂爾多斯市來說，相對于自然資源，資金是稀缺要素，資金的投入是鄂爾多斯市發展的重要動能。“一五”計劃完成的1957 年，鄂爾多斯市全社會固定資產投資也不過223 萬元。鄂爾多斯市1962 年全社會固定資產投資甚至比1957 年下降了11.6%。1978 年改革開放開啟了鄂爾多斯市投資增長的新篇章，1980 年鄂爾多斯市全社會固定資產投資就達到8，978 萬元，在1978 年基礎上翻了一番，整個20 世紀90 年代全社會固定資產投資年平均增長14.6%，10 年翻了兩番。進入21 世紀以來，鄂爾多斯市全社會固定資產投資實現歷史性跨越，先后突破百億和千億元大關，投資來源向多元方向發展，單一模式打破，集體、私營個體等投資意愿得到激發，投資能力得到強化。至2017 年，國有經濟投資1，409.8 億元，非國有投資 1，655.9 億元，其中民間投資 1，411.9 億元，民間投資占固定資產投資的比重達46.1%，比改革開放之初提升34.3 個百分點。

（五）工業體系從無到有、從有到優。改革開放之前的鄂爾多斯市工業不發達，改革開放之后，鄂爾多斯市工業逐步由僅能生產原煤、天然堿、生鐵、地毯等少數幾種產品，發展成為門類比較齊全。隨著工業經濟的不斷轉型發展，制造業在工業中的比重不斷上升，已經占到規模以上工業的1/8，新興產業快速成長。鄂爾多斯市堅持工業集群化發展、集中化布局，積極淘汰落后產能，2016 年鄂爾多斯市市規模以上非煤工業增加值突破千億大關，非公有制工業蒸蒸日上，規模以上非公有制工業企業增加值接近全市規上工業的3/4，非公有制工業實現利潤總額超過規模以上工業利潤總額的2/3。小微型工業企業主營業務收入接近規模以上工業主營業務收入的1/3，成為大中型工業企業的后備軍和蓄水池。

（六）對外開放基本格局形成。改革開放以來，鄂爾多斯對外經貿規模不斷擴大，成為全國外貿百強城市。同時，鄂爾多斯機場升級為國際機場，國際航空口岸正式對外開放。2004 年國道210 線包頭至東勝段高速公路建成通車，總投資16 億元，是鄂爾多斯市第一條采用國外資金建設的高等級公路。2021 年，鄂爾多斯市完成進出口總額89.3 億元，同比增長94.1%。其中，進口總額31.2 億元，同比增長42.1%；出口總額58.1 億元，同比增長141.7%。

三、發展中存在的問題

鄂爾多斯市逐步從農牧經濟發展成工業新城，經濟高速發展，人民生活水平逐步提高，但同時在發展中也呈現出民族地區資源型城市共有的問題，導致了資源的被利用和破壞。這種依賴于資源的增長方式，并不能從根本上改變鄂爾多斯市欠發達地區的地位，與發達地區相比，發展不平衡不充分的問題表現得尤為突出。主要體現在以下幾個方面：一是產業結構不平衡，第三產業占比不足，還是依賴第二產業拉動經濟；二是城鄉居民收入差距較大，農村牧區發展較為滯后，還需繼續落實鄉村振興戰略；三是公共支出占比落后于全國水平，與發達地區還有不小的差距；四是區域發展相對不平衡，過度依賴資源；五是資本高收益導致居民消費上漲，居民一方面要承受環境污染，另一方面資源開發也會造成當地物價水平升高，等等。

四、民族地區資源型城市經濟高質量發展可行性路徑

民族地區資源型城市應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以改革促轉型，以開放促發展，以創新求突破，描繪新藍圖、開啟新征程、引領新實踐，持續推動經濟高質量發展，促進質量、效率和動力變革。

（一）走產業結構轉型之路。一方面要以持續提升人民生活質量為導向，以提高資源產出率為主線，以控制資源投入總量和污染排放總量為重點，制定資源可持續利用政策，推動產業結構轉型；另一方面要激發新動能，充分發揮地區優勢和發展潛力，著力彌補劣勢，調整結構，超前謀劃布局一批重量級未來產業，推進戰略性新興產業集群化發展，努力走出一條充分發揮資源優勢但又不依賴資源的創新發展道路。

（二）走服務業多元化之路。堅持配套發展、融合發展思路，重點發展為一二產業配套的生產性服務業，加快發展生活性服務業，促進“三產”內部各產業融合發展，使現代服務業成為轉型發展重要支撐。進一步優化服務業發展環境，拓展服務業新領域，發展新業態、新模式，培育服務業新熱點，推進服務業專業化、融合化、品牌化、網絡化經營，不斷提高服務業發展水平。

（三）走現代農牧業產業化經營體系之路。要健全政策體系，推進農牧業經營體制創新。進一步完善龍頭企業與農牧民利益聯結長效機制。堅持農牧民家庭經營主體地位，培育種養大戶、家庭農牧場、農牧民合作社等新型農牧業經營主體。要順應消費結構升級趨勢，繼續擴大綠色、有機、無公害農畜產品供給，加強質量品牌建設，健全從農田牧場到餐桌的質量監管體系，推動農牧業從產量導向轉向質量效益導向，讓好產品賣出好價格。要充分利用民族特色和綠色農牧業等豐富資源，研究制定促進休閑農牧業發展的用地、財政、金融等扶持政策，加快發展休閑農牧業。

（四）走新型城鎮化之路。堅持以人為核心，全面推進新型城鎮化建設，提升城鎮發展水平，建設文明、生態、智慧、宜居、宜業、宜游的品質城市，全面加強新農村、新牧區建設，構建城鄉互補、區域協作、融合發展的城鄉一體化發展新格局。

（五）走生態建設之路。民族地區資源型城市大多數也是生態屏障區，在經濟高質量發展中，一定要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”重要理念，始終把生態作為支撐經濟社會轉型發展的重要載體，把生態建設作為最大的基本建設，最大限度地增加生態資產、減少環境負債，毫不動搖地抓好生態文明建設。當前，民族地區資源型城市正處于經濟高質量發展的關鍵時期，在發展中一定要遵循特色化、集約化、差異化、個性化，充分利用新興產業、大數據等現代產業，走具有本地特色的經濟高質量發展新路子。