產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)案例解析
——以A地區(qū)工業(yè)扶持政策為例

●信俊汝 覃肖響

日本是產(chǎn)業(yè)政策概念的起源地，1970年，日本通產(chǎn)省代表在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織大會(huì)上演講《日本產(chǎn)業(yè)政策》中提及“產(chǎn)業(yè)政策”一詞。隨著二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)奇跡般的增長(zhǎng)現(xiàn)象廣受世界各國(guó)的關(guān)注，“產(chǎn)業(yè)政策”這個(gè)詞匯跨出日本國(guó)界走向世界，逐漸成為通用詞匯。1986年，“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃（1986-1990）》中，成為發(fā)展計(jì)劃中的一個(gè)重要概念。在此之前，我國(guó)雖未正式使用“產(chǎn)業(yè)政策”一詞，但已十分重視產(chǎn)業(yè)政策的研究和運(yùn)用。1988年原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)成立產(chǎn)業(yè)政策司和1989年《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》的頒布，拉開(kāi)了我國(guó)正式實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的序幕。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變革和發(fā)展環(huán)境的變化，我國(guó)各個(gè)階段產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)也在不斷調(diào)整。但產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在，一直受到各級(jí)各地政府的重視，產(chǎn)業(yè)政策也逐步推行至多個(gè)領(lǐng)域，扶持內(nèi)容不斷疊加、扶持方式更加多元、扶持力度持續(xù)加大，形成了我國(guó)特有的產(chǎn)業(yè)政策體系。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策及政策體系建立健全的同時(shí)，政策的有效性也成為政府及政策主管部門的關(guān)注重點(diǎn)。

一、產(chǎn)業(yè)政策概念辨析

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的概念，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識(shí)，研究的專家、學(xué)者較多，觀點(diǎn)也不盡相同，但總結(jié)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵主要有以下幾點(diǎn)：一是產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家調(diào)整產(chǎn)業(yè)關(guān)系、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)政策手段；二是產(chǎn)業(yè)政策為政府引導(dǎo)或干預(yù)產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)之間的資源合理配置提供方向；三是產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和健康發(fā)展。簡(jiǎn)而言之，產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。

與其他政策相比，產(chǎn)業(yè)政策除了具備時(shí)效性、導(dǎo)向性、權(quán)威性等一般特點(diǎn)外，還具有彌補(bǔ)性和區(qū)域性的個(gè)性化特征。彌補(bǔ)性是指對(duì)市場(chǎng)功能的彌補(bǔ)性，產(chǎn)業(yè)政策制定需要發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行先天不足或缺陷的彌補(bǔ)作用和對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正作用；區(qū)域性是指產(chǎn)業(yè)政策的制定要符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，包括區(qū)域的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人文特征等。

產(chǎn)業(yè)政策通常是運(yùn)用立法、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)措施、行政等工具或手段，對(duì)產(chǎn)業(yè)供求主體的投資、研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策產(chǎn)生影響，以實(shí)現(xiàn)政府預(yù)設(shè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施以財(cái)政、稅收、金融等方式為主，其中，通過(guò)財(cái)政支出扶持是最為直接的產(chǎn)業(yè)扶持方式。產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象主要包括工業(yè)、服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等，為保障產(chǎn)業(yè)扶持政策落地，各地通常配套設(shè)立相應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)資金，如工業(yè)扶持專項(xiàng)資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等。結(jié)合地方實(shí)踐情況，本文聚焦財(cái)政支出產(chǎn)業(yè)扶持政策（以下簡(jiǎn)稱“產(chǎn)業(yè)扶持政策”）績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行闡述。

二、產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)基本情況

隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深化，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到財(cái)政支出政策，評(píng)價(jià)結(jié)果也被當(dāng)做調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐作用，產(chǎn)業(yè)扶持政策作為財(cái)政支出政策的重要內(nèi)容，按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，當(dāng)前財(cái)政部門和相關(guān)主管部門均在開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

整體來(lái)看，各地產(chǎn)業(yè)扶持政策普遍存在繁雜重復(fù)、扶持方向過(guò)多、財(cái)政資源分散冗余、產(chǎn)業(yè)扶持效益不明顯等問(wèn)題。而作為考察政策績(jī)效的重要抓手，產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)也面臨著評(píng)價(jià)手段與方法不科學(xué)，績(jī)效分析不深入、問(wèn)題歸因不到位，評(píng)價(jià)結(jié)果難應(yīng)用等問(wèn)題。其中，探索挖掘績(jī)效分析維度、明確績(jī)效分析路徑、建立多元績(jī)效分析模型是突破當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)工作瓶頸的關(guān)鍵。

針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題，本案例中，評(píng)價(jià)組對(duì)A地區(qū)12項(xiàng)工業(yè)扶持政策展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)，從工業(yè)扶持政策體系和單項(xiàng)扶持政策兩個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建宏觀和微觀兩個(gè)層次的績(jī)效分析體系，探索性地采用定量方法評(píng)價(jià)A地區(qū)工業(yè)扶持政策的績(jī)效，從而揭示扶持政策的有效性與合理性，為工業(yè)扶持政策的調(diào)整、公共資源配置的優(yōu)化提供有益參考。

三、A地區(qū)工業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)案例解析

（一）A地區(qū)工業(yè)扶持政策概述

A地區(qū)是長(zhǎng)三角城市群的重要成員，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，產(chǎn)業(yè)特色鮮明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊，但本地工業(yè)發(fā)展存在規(guī)模較小、創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)鏈與層次不足、關(guān)鍵技術(shù)落后四大問(wèn)題，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已成現(xiàn)實(shí)之需。為突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，實(shí)現(xiàn)區(qū)域工業(yè)發(fā)展的跨越、升級(jí)、集聚和轉(zhuǎn)型，A地區(qū)于2015—2020年期間，先后針對(duì)地區(qū)工業(yè)發(fā)展出臺(tái)一系列扶持政策，對(duì)企業(yè)技術(shù)改造創(chuàng)新、科技創(chuàng)新提升、貿(mào)易發(fā)展促進(jìn)、企業(yè)規(guī)模提升、人才發(fā)展、融資保障、地區(qū)外回歸支持、總部經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等9個(gè)方面予以扶持。具體扶持方式包括現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)化要素（土地、資本、勞動(dòng)力）供給與配置、稅費(fèi)減免等，其中以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)占比最高。

2015—2020年，A地區(qū)工業(yè)扶持政策對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出合計(jì)金額為8.5億元，各年度資金占比為5.12%、4.98%、8.60%、12.27%、28.35%、40.68%。受A地區(qū)宏觀政策引導(dǎo)、獎(jiǎng)補(bǔ)范圍和企業(yè)數(shù)量增加、地區(qū)間獎(jiǎng)勵(lì)措施普遍增加等政策環(huán)境影響，扶持資金在2019和2020年均大幅增加，2020年扶持資金規(guī)模是2015年的近8倍。從不同扶持方向?qū)v年的扶持資金規(guī)模進(jìn)行分析，企業(yè)規(guī)模提升、技術(shù)改造創(chuàng)新、貿(mào)易發(fā)展促進(jìn)和科技創(chuàng)新提升占比最高，逾800家企業(yè)受到以上方向的政策扶持。

為保障A地區(qū)12項(xiàng)工業(yè)扶持政策的有效落地，A地區(qū)政府根據(jù)各政策實(shí)際需求，成立相應(yīng)的實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在對(duì)應(yīng)主管部門，發(fā)改局、經(jīng)信局、科技局、財(cái)政局、建設(shè)局、稅務(wù)局、金融辦、招商局等部門主要負(fù)責(zé)人為成員。政策實(shí)施主要包括企業(yè)申報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門初審、主管部門復(fù)核、領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位聯(lián)審、辦公會(huì)議確認(rèn)、信息公示及扶持資金撥付等流程。

（二）政策績(jī)效評(píng)價(jià)思路

本次政策績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象為A地區(qū)2015—2020年間出臺(tái)的12項(xiàng)工業(yè)扶持政策。評(píng)價(jià)組緊緊圍繞政策目標(biāo)，從“政策制定-政策實(shí)施-政策產(chǎn)出-政策效益”四個(gè)方面對(duì)A地區(qū)12項(xiàng)工業(yè)扶持政策進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，關(guān)注政策設(shè)計(jì)的合理性、政策過(guò)程管理的有效性，對(duì)照A地區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行論證。同時(shí)，綜合考慮本次評(píng)價(jià)對(duì)象為A地區(qū)所有的產(chǎn)業(yè)扶持政策體系而非某一項(xiàng)單一政策，在政策梳理階段，評(píng)價(jià)組以扶持方向?yàn)橹饕诸愐蛩兀瑢?duì)12項(xiàng)政策的80余項(xiàng)扶持條款進(jìn)行整合。一方面，通過(guò)此過(guò)程可以對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策體系內(nèi)的交叉重復(fù)情況進(jìn)行考察；另一方面，將12項(xiàng)政策內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性的整合，也使后續(xù)評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展更加聚焦。

1、政策制定方面。一是考察政策依據(jù)充分性，根據(jù)A地區(qū)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，分析A地區(qū)產(chǎn)業(yè)亟須解決的瓶頸問(wèn)題與政策扶持方向的對(duì)應(yīng)關(guān)系；二是結(jié)合政策的設(shè)立目的和扶持方向等，考察政策目標(biāo)制定的明確性與合理性等；三是考察政策內(nèi)容的合理性，通過(guò)橫向?qū)Ρ龋治龇龀謱?duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等政策設(shè)計(jì)的合理性；四是考察產(chǎn)業(yè)政策體系內(nèi)及其他部門政策之間是否存在重復(fù)交叉。

2、政策實(shí)施方面。主要從A地區(qū)各項(xiàng)政策主管部門的業(yè)務(wù)管理和資金管理兩條線展開(kāi)考察。業(yè)務(wù)管理方面，考察政策實(shí)施細(xì)則和保障機(jī)制是否健全、政策執(zhí)行是否規(guī)范、政策的監(jiān)管是否有效等，分析政策具體落實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題以及潛在風(fēng)險(xiǎn)。資金管理方面，關(guān)注資金管理辦法的健全性、預(yù)算編制合理性、扶持資金總量控制有效性及資金使用合規(guī)性等。

3、政策產(chǎn)出方面。由于A地區(qū)工業(yè)扶持政策以事后補(bǔ)助為主要扶持方式，所以在對(duì)產(chǎn)出的考察上，評(píng)價(jià)組未將扶持事項(xiàng)的完成情況作為重點(diǎn)，而是考察扶持資金發(fā)放情況，從符合條件的扶持對(duì)象是否應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)、扶持資金發(fā)放是否準(zhǔn)確和及時(shí)發(fā)放三個(gè)維度考察政策扶持計(jì)劃的完成情況。

4、政策效益方面。圍繞政策績(jī)效目標(biāo)，有針對(duì)性地篩選能夠有效反映企業(yè)規(guī)模提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)主體培育、人才結(jié)構(gòu)提升等主要扶持方向扶持效益的指標(biāo)，并設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)扶持政策體系綜合效益以及受眾滿意度指標(biāo)。如企業(yè)規(guī)模提升，主要通過(guò)規(guī)上企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)及持續(xù)情況、億元企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)情況、企業(yè)產(chǎn)值效率提升情況等進(jìn)行考察；綜合效益方面，以全市工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率為主要指標(biāo)，綜合考察政策實(shí)施以來(lái)對(duì)A地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的促進(jìn)作用；等等。

此外，通過(guò)皮爾森相關(guān)系數(shù)的計(jì)算，對(duì)歷年政策扶持資金投入占比較大的企業(yè)規(guī)模提升、技術(shù)改造創(chuàng)新、貿(mào)易發(fā)展促進(jìn)和科技創(chuàng)新提升四個(gè)方向，進(jìn)行政策資金投入與受扶持企業(yè)發(fā)展的相關(guān)性分析，從而在一定程度上證明政策扶持對(duì)企業(yè)發(fā)展的有效性。

（三）政策績(jī)效分析

經(jīng)過(guò)專家評(píng)審等環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)工作方案后，評(píng)價(jià)組通過(guò)相關(guān)方訪談、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表填報(bào)、資料復(fù)核、現(xiàn)場(chǎng)勘查、問(wèn)卷調(diào)查等方式完成了相關(guān)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的采集，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析，從而支持政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分與綜合績(jī)效分析。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步反映政策效率性和效益性，分別從政策投入與政策內(nèi)容、政策實(shí)施效益兩個(gè)維度對(duì)上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、裝備提升獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)研發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)和出口規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)四個(gè)具體扶持事項(xiàng)展開(kāi)分析。其中，針對(duì)政策實(shí)施效益又分為宏觀和微觀兩個(gè)層次。由于四個(gè)扶持內(nèi)容的分析思路基本一致，本文以上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)為例對(duì)績(jī)效分析路徑進(jìn)行介紹。

1、政策投入與政策內(nèi)容分析。在政策投入情況中，主要反映上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算規(guī)模、實(shí)際投入規(guī)模，扶持標(biāo)準(zhǔn)、扶持企業(yè)數(shù)量、獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)及相關(guān)數(shù)據(jù)各年度的變化情況。具體而言，通過(guò)分析2015—2020年上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)政策投入情況，可以得出在扶持標(biāo)準(zhǔn)基本未發(fā)生變化的情況下，獲得獎(jiǎng)勵(lì)的企業(yè)數(shù)量增加是政策扶持資金支出大幅上漲的重要原因；再分析獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)，上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)由固定獎(jiǎng)勵(lì)和增長(zhǎng)獎(jiǎng)勵(lì)兩部分組成，從獎(jiǎng)勵(lì)支出的實(shí)際情況來(lái)看，固定獎(jiǎng)勵(lì)部分占比超過(guò)65%，而增長(zhǎng)獎(jiǎng)勵(lì)部分不足35%，由此可以看出，上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)上企業(yè)的固定獎(jiǎng)勵(lì)資金部分比重高、增幅大，且遠(yuǎn)高于對(duì)企業(yè)貢獻(xiàn)增長(zhǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

政策內(nèi)容分析主要采用橫向?qū)Ρ鹊姆椒ㄕ归_(kāi)。在本案例中，就上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)政策的扶持對(duì)象和扶持標(biāo)準(zhǔn)與鄰近地區(qū)進(jìn)行了對(duì)比分析。從分析結(jié)果來(lái)看，A地區(qū)的扶持對(duì)象范圍更大，在月度新上規(guī)企業(yè)、年度新上規(guī)企業(yè)的基礎(chǔ)上還增加了“升規(guī)滿三年”的規(guī)上企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)。扶持標(biāo)準(zhǔn)方面，周邊其他地區(qū)年度新上規(guī)企業(yè)一般為首年獎(jiǎng)補(bǔ)2—20萬(wàn)不等，之后每年僅對(duì)新增的貢獻(xiàn)部分按50%—100%比例或5萬(wàn)元定額進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而A地區(qū)是在按照每年20萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)年度上規(guī)企業(yè)連續(xù)獎(jiǎng)補(bǔ)三年的基礎(chǔ)上，之后持續(xù)對(duì)新增貢獻(xiàn)部分按80%進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，A地區(qū)未對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模進(jìn)行總體控制，也是導(dǎo)致2019—2020年扶持政策支出大幅上漲的重要原因。

2、政策實(shí)施效益分析

（1）宏觀層面分析。評(píng)價(jià)組主要通過(guò)分析2015—2020年A地區(qū)規(guī)上企業(yè)地方留存金額數(shù)據(jù)、上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)量及范圍，同時(shí)結(jié)合上述獎(jiǎng)補(bǔ)資金的投入情況，從地方貢獻(xiàn)度的提升情況、規(guī)上企業(yè)數(shù)量和產(chǎn)值增長(zhǎng)情況來(lái)確定獎(jiǎng)勵(lì)政策對(duì)于A地區(qū)企業(yè)的上規(guī)升級(jí)產(chǎn)生的影響。

就企業(yè)地方貢獻(xiàn)度提升情況來(lái)看，A地區(qū)的上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)支出的增幅接近300%，而企業(yè)對(duì)地方留存收益貢獻(xiàn)增幅不到65%。雖然政策在一定程度上促進(jìn)了新增規(guī)上企業(yè)貢獻(xiàn)度的增長(zhǎng)，但獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)地方收益貢獻(xiàn)的效益有限、效率較低，同時(shí)對(duì)地方財(cái)政造成了較大壓力。

就規(guī)上企業(yè)發(fā)展情況來(lái)看，財(cái)政資金的各年度投入增幅均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)上企業(yè)數(shù)量、規(guī)上企業(yè)總產(chǎn)值以及營(yíng)收超億元企業(yè)數(shù)量的增幅，而且規(guī)上企業(yè)存活率一般、平均產(chǎn)值連續(xù)兩年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2020年財(cái)政資金對(duì)地區(qū)規(guī)上企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)同比增幅超過(guò)200%，但短期來(lái)看對(duì)規(guī)上企業(yè)產(chǎn)值、企業(yè)數(shù)量等方面的提升作用并不顯著。

（2）微觀層面分析。評(píng)價(jià)組主要運(yùn)用皮爾森相關(guān)系數(shù)（ρ）反映政策投入與受益企業(yè)效益之間的相關(guān)性。通過(guò)采集獲益的200余家企業(yè)2018—2020年的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，分析不同規(guī)模、不同行業(yè)獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的企業(yè)在主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速、稅前利潤(rùn)與納稅總額增速等指標(biāo)之間的線性關(guān)系，從而判斷財(cái)政資金投入與企業(yè)成長(zhǎng)、當(dāng)?shù)囟愂盏南嚓P(guān)性。以主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為例，相關(guān)系數(shù)分析結(jié)果如表1和表2所示。

表1 財(cái)政投入與不同規(guī)模企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速的相關(guān)性分析

表2 財(cái)政投入與不同行業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速的相關(guān)性分析

上述分析結(jié)果顯示，200余家企業(yè)財(cái)政投入與企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速的總體相關(guān)系數(shù)為0.22，相關(guān)性較弱，其中，涉及上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)的企業(yè)100余家，相關(guān)系數(shù)為0.17，相關(guān)性極弱。整體而言，財(cái)政資金投入對(duì)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用不顯著。從企業(yè)規(guī)模來(lái)看，中型和大型企業(yè)相關(guān)系數(shù)分別為0.41和0.25，相關(guān)性為中度和弱；而特大型企業(yè)相關(guān)系數(shù)為-0.15，呈現(xiàn)極弱的負(fù)相關(guān)。政策投入對(duì)中型企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用相對(duì)來(lái)說(shuō)較顯著，而大型和特大型企業(yè)對(duì)于政策的敏感性則相對(duì)不明顯。

從行業(yè)分類來(lái)看，傳統(tǒng)行業(yè)相關(guān)系數(shù)為0.23，相關(guān)性為弱；高新技術(shù)行業(yè)或其他制造業(yè)相關(guān)系數(shù)為0.04，相關(guān)性為極弱。總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金投入對(duì)不同行業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用均不顯著。

上述分析顯示，上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)政策在促進(jìn)企業(yè)提升規(guī)模方面的效果并不顯著，鑒于目前財(cái)政資金投入連年增長(zhǎng)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較高的情況，應(yīng)適當(dāng)降低上規(guī)升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金支出。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

總體來(lái)說(shuō)，A地區(qū)工業(yè)扶持政策的實(shí)施取得了一定的成績(jī)，多項(xiàng)效益數(shù)據(jù)得到一定幅度的增長(zhǎng)。但是，政策投入大幅增長(zhǎng)、企業(yè)層面政策效果不顯著、政策跟蹤考核無(wú)抓手等問(wèn)題制約了A地區(qū)工業(yè)扶持政策引導(dǎo)促進(jìn)作用的發(fā)揮。政策投入規(guī)模急劇增長(zhǎng)也導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎?cái)政不堪重負(fù)，以透支長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁換取短期考核指標(biāo)的完成，不利于A地區(qū)工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，部分政策內(nèi)容亟須調(diào)整。主要問(wèn)題如下：一是在政策設(shè)計(jì)上，發(fā)展戰(zhàn)略方向多、關(guān)聯(lián)度小；獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍覆蓋廣泛、資金分配分散、難以形成資源合力；普惠式獎(jiǎng)勵(lì)政策體現(xiàn)政府關(guān)懷，但對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)作用有限；現(xiàn)行政策補(bǔ)助扶持方式較為單一，未考慮不同規(guī)模及類型的企業(yè)的差異化需求。二是從政策管理流程來(lái)看，政策制定前期無(wú)正式的調(diào)研報(bào)告作為政策制定依據(jù)；政策宣傳渠道的多樣化有待增加，行業(yè)協(xié)會(huì)未發(fā)揮應(yīng)有的促進(jìn)作用，政策宣貫效益一般。三是在政策目標(biāo)管理和預(yù)算安排方面，政策未設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)，也未明確政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方式；政策實(shí)施“達(dá)標(biāo)即可補(bǔ)貼”的固定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，敞口預(yù)算不僅提升了預(yù)算管理難度，而且導(dǎo)致政策投入的大幅增長(zhǎng)，增加了財(cái)政壓力。

根據(jù)績(jī)效分析的結(jié)果，評(píng)價(jià)組還對(duì)重點(diǎn)政策的具體問(wèn)題進(jìn)行闡述，并通過(guò)深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，在政策定位調(diào)整、政策內(nèi)容和財(cái)政資源配置優(yōu)化、政策執(zhí)行過(guò)程和政策績(jī)效管理等方面給出了明確的建議。

（五）案例小結(jié)

績(jī)效評(píng)價(jià)作為考察產(chǎn)業(yè)扶持政策有效性的重要手段，各地財(cái)政和主管部門均對(duì)此予以關(guān)注。但受評(píng)價(jià)體系不科學(xué)、績(jī)效數(shù)據(jù)不完整、評(píng)價(jià)方法匱乏等多方面的影響，評(píng)價(jià)結(jié)論不清晰、評(píng)價(jià)結(jié)果難應(yīng)用的情況時(shí)有發(fā)生。本案例中，針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)常見(jiàn)的問(wèn)題，除了系統(tǒng)性梳理政策內(nèi)容、明確績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)、健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系外，評(píng)價(jià)組通過(guò)政策扶持重點(diǎn)的篩選，進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)兩個(gè)層面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集，采用橫向?qū)Ρ扰c皮爾森相關(guān)系數(shù)等，反映政策設(shè)計(jì)的合理性、政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，以及財(cái)政支出政策對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。基于分析的結(jié)論，切實(shí)反映A地區(qū)工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從政策扶持方向、扶持對(duì)象、扶持條件、扶持標(biāo)準(zhǔn)、扶持方式等方面給出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

雖然在本案例中，評(píng)價(jià)組在量化分析方面作出了一些探索，但仍存在以下局限性：一是量化分析樣本的數(shù)據(jù)有限。一方面，采集數(shù)據(jù)的樣本企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少；另一方面，結(jié)果是基于評(píng)價(jià)期內(nèi)后三年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對(duì)前期歷史數(shù)據(jù)的采集和運(yùn)用仍顯不足。二是量化分析的維度有限。一方面，影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素較多，本案例主要通過(guò)皮爾森相關(guān)系數(shù)對(duì)政策投入與受益企業(yè)發(fā)展的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行線性關(guān)系分析，對(duì)于是否存在其他因素影響或是其他非線性的關(guān)系，還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

四、產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)展望

產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的豐富性、涉及范圍的廣泛性以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響因素的多元性，決定了產(chǎn)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性。基于本案例及其他產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)在其評(píng)價(jià)范圍的拓展和評(píng)價(jià)手段的使用上應(yīng)該作出進(jìn)一步創(chuàng)新。

首先，拓展產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)更多是針對(duì)某一項(xiàng)特定產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)展，而非針對(duì)某一特定領(lǐng)域的一攬子政策展開(kāi)，評(píng)價(jià)范圍的局限性，導(dǎo)致無(wú)法系統(tǒng)性地對(duì)政策體系設(shè)計(jì)進(jìn)行整體性考察。如地區(qū)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支出政策多、資金來(lái)源渠道多、政策管理部門多，就需要對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行綜合績(jī)效分析，單一政策的績(jī)效評(píng)價(jià)容易放大政策效益，且無(wú)法掌握政策體系的全貌以及某一項(xiàng)政策在政策體系中的定位。通過(guò)將評(píng)價(jià)范圍由一項(xiàng)政策拓展至一攬子相關(guān)政策，更有利于把握政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政策為發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的根本原則，而不是單純?cè)诩扔械恼吒窬窒逻M(jìn)行政策優(yōu)化。

其次，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)手段。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效評(píng)價(jià)大多采用傳統(tǒng)的咨詢作業(yè)模式，特別是在數(shù)據(jù)歸集、分析和應(yīng)用方面，主要通過(guò)評(píng)價(jià)組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表設(shè)計(jì)、相關(guān)方數(shù)據(jù)填報(bào)、評(píng)價(jià)組開(kāi)展復(fù)核的方式進(jìn)行。在此過(guò)程中，績(jī)效數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)填報(bào)口徑不一致等問(wèn)題較為常見(jiàn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策績(jī)效分析的開(kāi)展具有較大影響。在數(shù)字治理時(shí)代，應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)字化平臺(tái)，加強(qiáng)信息化手段應(yīng)用，通過(guò)對(duì)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)、園區(qū)及企業(yè)等的核心績(jī)效數(shù)據(jù)積累，提高政策績(jī)效評(píng)價(jià)的工作效率，足夠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)也有助于拓展分析維度，提升政策績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。