過程論視角下中韓社會救助制度構建的比較研究
——再論東亞福利體制的同質與異相

□ 張奇林 付名琪

一、引言

在政治經濟學研究中，福利國家是政治與經濟發展的產物，“福利體制”意味著對福利制度在再分配中的功能定位和社會分層中的目的指向進行類型化設定(1)熊躍根：《如何從比較的視野來認識社會福利與福利體制》,《社會保障研究》，2008年第1期。。在共同的“儒教福利哲學”基礎上，東亞國家的福利政策表現出區別于其他福利體制的“生產性”“家庭化”和“儒教主義”特征(2)Goodman R., “The East Asian Welfare States: Peripatetic Learning, Adaptive Change, and Nation-building” In Esping-Anderson G., (ed.) Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies, London: SAGE publications Ltd, 1996, pp.192-224.。但由于政治性、社會性和地緣環境上的差異，東亞國家在福利產品的設計上具有多元表現。各個國家會根據自身的社會、政治、經濟發展需要來構建福利政策，進而對社會的功能運轉產生差異化影響(3)Kim S., “Confucianism and Acceptable Inequalities”, Philosophy and Social Criticism, vol.39, no.10 (November 2013), pp.983-1004.。鑒于福利產品與福利組合的多樣性，東亞社會的福利實踐是否能用“東亞福利體制”這一概念以囊括受到學界廣泛爭論。熊躍根(4)熊躍根：《國家力量、社會結構與文化傳統——中國、日本和韓國福利范式的理論探索與比較分析》，《江蘇社會科學》，2007年第4期。等學者認為東亞社會內部在社會結構、文化、歷史傳統、現代化進程等特征上的鮮明異質性意味著不可能在社會福利政策上存在“均等齊一的東亞之像”。 相反，懷丁(5)Holliday I. and Paul W., “Tiger Social Policy in Context” In Holliday I. and Paul W., (eds.) Welfare Capitalism in East Asia, London: Palgrave Macmilan, 2003, pp.1-36.、韓克慶(6)韓克慶、金炳徹、汪東方：《東亞福利模式下的中韓社會政策比較》，《經濟社會體制比較》，2011年第3期。等學者則強調現實中或大或小的福利形變不能否定東亞福利體制這一“理念類型”的整體性。隨著東亞國家的高速發展與分化，關于“東亞福利體制是否存在”這一元問題的討論歷久彌新，并深刻影響著日益豐富的本土性福利實踐。已有研究強調，福利實踐的內在統一性是支持東亞福利體制存在的重要基礎。通過對各國福利制度進行跨時空比較，可以發現東亞地區福利供給模式深受自由主義福利體制的影響，存在低政府福利支出、發展性福利偏好、較高的個人與家庭福利責任、注重福利制度在維護政權與社會穩定上的功能性等特征，同時伴隨著普遍性福利持續擴大的趨勢(7)萬國威、劉晨、陳夢真：《東亞福利體制的理論動態：30年間的國外觀察》，《社會工作與管理》，2018年第4期；(Gao Q.， Yoo J.， Yang S.)et al., “Welfare Residualism: A Comparative Study of the Basic Livelihood Security Systems in China and South Korea”, International Journal of Social Welfare, vol.20, no.2 (April 2011), pp.113-124; 萬國威、劉夢云：《“東亞福利體制”的內在統一性——以東亞六個國家和地區為例》，《人口與經濟》，2011年第1期。。然而，東亞福利體制的內在統一性是否以及在多大程度上投映于福利制度的構建過程仍然有待檢驗。埃斯平·安德森在界定“福利體制”這一概念時強調，“福利體制的形成在一定程度上決定著社會發展偏好和政治行為模式”。(8)Esping-Anderson G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, New Jersey: Princeton University Press, 1990, pp.32.換言之，福利體制作為前置性社會要素，不僅會直接影響到福利政策的工具屬性、價值指向、技術特征和頂層設計，更深刻滲透至福利政策的全生命周期運轉之中，為福利政策的形成、運用、管理和變遷提供價值判斷與邏輯指引(9)魯全：《中國特色社會保障模式初論——基于管理體制的視角》，《社會保障評論》，2021年第2期; Voss J.P. and Simons A., “Instrument Constituencies and the Supply Side of Policy Innovation: The Social Life of Emissions Trading”, Environmental Politics, vol.23, no.5 (September 2014), pp.735-754; Dunn W., “Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy Analysis”, Review of Policy Research, vol.7, no.4 (June 1988), pp.720-737.。因此，通過對福利政策構建這一典型的政治行為進行比較，以其歷時性動態機制窺見不同國家的福利供給模式特征，“由果尋因”式地把握東亞國家在福利價值追尋上的異同，能夠為東亞福利體制“內在統一性”論證提供新的視角。

在差異化設定城市開發序列的歷史背景下，政策實驗被廣泛應用于東亞國家的福利決策。漸進主義貫穿福利政策的構建過程，并賦予東亞國家福利發展以較高的適應能力(10)Ko K. and Shin K., “How Asian Countries Understand Policy Experiment as Policy Pilots?”, Asian Journal of Political Science, vol.25, no.3 (August 2017), pp.253-265.。以社會救助制度為例，中國最低生活保障制度(簡稱“低保”)和韓國國民基礎生活保障制度(簡稱“國基保”)的確立與完善都經歷了一個“由點到面”的擴散過程，從上海和首爾的地方實踐演化為全國性的制度變遷。值得注意的是，中、韓兩國社會救助制度的形成不僅強調空間概念上的“漸進”，更通過在不同政策網絡與發展階段中的更新與調適，實現福利供給水平甚至范式上的“漸優”。隨著國家經濟發展與貧困治理思路的轉變，中、韓兩國的社會救助制度日益注重對貧困個體的權利保護與深層賦能，為保障人民生活、維護社會穩定作出重要貢獻。在把握中、韓社會救助制度構建的漸進主義通路這一基礎上，已有經驗表明，福利政策的構建過程將受到國家力量、社會結構、文化傳統等外部環境和政策屬性等內部因素的綜合影響(11)Wasserfallen F., “Policy Diffusion and European Public Policy Research” In Edoardo O. and Sandra V.T., (eds.) The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, London: Palgrave Macmillan, 2018, pp.621-633；朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保政策為例(1993-1999)》，《中國社會科學》，2016年第8期。。內嵌于殊化的社會設定，“低保”和“國基保”在構建過程中可能會選擇不同的策略，進而形成差異化的福利產出。然而，這種差異是否蘊含東亞福利體制的共同價值追求仍然有待進一步論證。

二、過程論視角下社會救助制度構建的邏輯鏈

根據政策網絡理論，社會救助制度作為福利領域的重要政策工具，其從設計到運作的全生命周期都受到政策網絡的影響(12)Compston H., Policy Network Theory and the Future of Public Policy, London: Palgrave Macmmilan, 2009, pp.52-70.。政策網絡是由政策管理者與目標群體組成的集合體，是國家福利體制所蘊含宏觀經濟變量、正式與非正式政策、歷史文化與信仰、利益代理人等要素在政策構建過程中的行動意象表達(13)Evans M., “Understanding Dialectics in Policy Network Analysis”, Political Studies, vol.49, no.3 (August 2001), pp.542-550.。在布魯金提出的“網絡—工具”模型之中，政策網絡具有多元一致性、主體獨立性和相互依賴性等特征，既是政策構建的先定條件，能夠通過內部政治、經濟、法律和組織等方面的資源依賴和交換推動政策的制定與應用，也是受政策影響而彈性變動的未定項(14)Bruijin H.D. and Heuvelhof, E.T., “Policy Analysis and Decision Making in a Network: How to Improve the Quality of Analysis and the Impact on Decision Making”, Impact Assessment and Project Appraisal, vol.20, no.4 (December 2002), pp.253-265.。例如，社會救助制度作為社會治理的政策工具，國家權力將引導建構其合法性基礎，而其合法地位的確定或將推動國家權力體系調適和支配手段改革(15)賈玉嬌：《重新發現東亞社會保障——對發展主義話語中東亞國家發展能力的回應及新解》，《社會保障評論》，2020年第4期。。基于政策工具與政策網絡的復雜博弈，相關研究分化出技術論、設計論與過程論等三個學派(16)郭隨磊、魏淑艷：《政策工具研究的過程論視角：優勢、邏輯與框架》，《東北大學學報》，2017年第3期。。其中，技術論強調政策工具的工具屬性；設計論強調對社會問題及其對策的結構性分析；而過程論則是基于所處情境的經驗分析，側重探討政策工具的價值因素、推動力量及其與外部環境的互動關系。過程論學派認為，即使是實踐效果并不明顯的政策工具，其形成、應用、變遷的構建過程本身也蘊含著相當的過程價值、程序價值和歷史價值(17)蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·馮尼斯潘：《公共政策工具: 對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學出版社2007年版，第45-62頁。。因此，為了更好地解構東亞漸進式福利過程，驗證福利政策“工具—網絡”的動態關系，彰顯中、韓社會救助制度構建對國家福利體制的映射，本研究擬采用政策工具研究領域廣泛應用的過程論作為分析框架。

在過程論視角下，社會救助制度與特定習慣、文化、理念的聯結與互動貫穿其構建過程(18)Pierre L. and Patrick L.G., “Introduction: Understanding Public Policy through its Instruments: From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation”, Governace, vol.20, no.1 (January 2007), pp.1-21.。從政策運行的一般性邏輯鏈條來看，社會救助制度的構建過程可以概括為由形成、運用和反哺三個環節構成的連續統。如圖1所示，政策工具的形成過程以其變得“常見”為終點，運用過程以其“有效落地”為終點，而反哺過程則側重其對政策網絡在議程設置、制度變遷等要素上的反作用，以形成“網絡—工具”動態平衡結構為目標。通過形成、運用、反哺三個環節，社會救助制度不僅確定了其作為政策工具的合理性，使得政策成熟度呈階梯式上升，更進一步實現了與政策網絡間的能量轉換。

圖1 過程論視角下社會救助制度構建的全周期邏輯鏈

基于過程論視角，本文認為通過對“低保”和“國基保”在政策形成、運用、反哺過程中的策略選擇及其與政策網絡的互動圖式進行比較，能夠在一定程度上把握兩國的福利供給模式特征，進而為探討東亞福利體制的質相同異提供新的證據。

三、中韓社會救助制度構建過程簡述

作為現行“低保”和“國基保”制度的首倡實驗，上海低保和首爾基礎保障雖然都采用無差別現金支付的方式進行貧困治理，但在具體設計上仍有差異(19)郭林、付名琪：《巨型城市社會救助政策國際比較研究——來自上海低保模式和首爾市民福利標準的經驗》,《國外社會科學》，2018年第2期。。上海“低保”的待遇計發以家庭收入為主要依據，家庭成員以共同生活為基礎，指向最低水平的生活保障。在資金來源上，“低保”依賴中央、省、市三級財政分攤，國家力量對制度設計具有絕對的話語權。相反，首爾基礎保障在公共扶助的框架下展開，強調中央政府、地方政府、義務贍養人和社會捐贈在貧困治理中的共同作用(20)金鐘范：《韓國社會保障制度》，上海人民出版社2011年版，第15-32頁。。在原有的《國民基礎生活保障法》框架基礎上，首爾基礎保障分層提出了“能過上與首爾市特點相符的‘既健康又有文化’的生活”而保障的最低生計費和“基于國際貧困基準線”的適當生活保障標準(一人家庭中等收入水平*40% +四人家庭中等收入水平*100%)，指向帶有普遍性的新福利(21)Kim K.H., Restructuring the Seoul Basic Security Scheme Corresponding to the National Basic Livelihood Security Reform, 2017-04-05，https://seoulsolution.kr/en/content/restructuring-seoul-basic-security-scheme-corresponding-national-basic-livelihood-security.。

在央—地政府以及地方平行政府間的互動下，上海“低保”和首爾基礎保障逐步擴散形成全國性的社會救助制度。1993年，基于對上海低保制度的專項調研，國家提出要將“對城市社會救助對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”納入今后五年的發展目標，后于1997年下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出按時間表在全國范圍內建成城市低保制度。相較而言，農村低保制度的確立周期相對較長，從1996年《關于加快農村社會保障體系建設的意見》始，直至2007年9月底才完成全國2777個涉農地區的建制工作。通過統計全國各省市明確提出建設低保制度的時點，研究進一步發現中國低保制度的形成表現出明顯的階段性特征。無論是城鎮低保還是農村低保，在首倡后的1-2年都屬于小范圍學習期，主要擴散到鄰近或經濟發展水平相當的地區，如北京、廣州等；此后3-5年屬于大規模擴散期，大部分東、中地區都完成建制工作；最后進入穩步推進期，向尚未建制的西部省份和經濟落后的地區擴散，最終在全國范圍內實現全面建制。

相較而言，韓國“國基保”吸收首爾經驗進行結構性調整的進程相對較快。2015年，在首爾基礎保障提出三年后，韓國保健家庭福利部正式宣布在全國范圍內推行定制化的生活保障服務，放寬生活扶助對受益人和法定贍養人的資格審核標準以縮小福利死角，并將生活救助的標準修改為全國家庭中等收入的28%(22)Jaehyun N. and Hyungjohn P., “The 2015 Welfare Reform of the National Basic Livelihood Security System in South Korea: Effects on Economic Outcomes”, International Journal of Social Welfare, vol.29, no.3 (January 2020), pp.219-232.。如圖2所示，在“國基保”受益人連年降低的背景下，首爾市于2012年率先實現受益人數量的增長，而后2015年“國基保”的結構性調整使得全國受益人規模出現顯著增長。

圖2 韓國基礎生活保障制度受益人數及其增長率：首爾市與韓國整體水平比較

值得注意的是，仁川市于2014年借鑒首爾模式，率先對基礎生活保障制度的準入口徑進行修改。由圖3可見，在韓國的大型城市之中，仁川市“國基保”的受益人規模領先釜山和大邱于2014年實現正增長。在2015年“國基保”政策統一調整后，四大城市的受益人規模變動趨勢(除2016年外)大致相同。

圖3 韓國基礎生活保障制度受益人年度增長率：四大城市與韓國整體水平比較

在普遍建制的基礎上，為強化制度對地方政策網絡和時代發展的適應性，提升政策工具的治理效率和運用可能，中、韓兩國相繼出臺補充性文件對“低保”和“國基保”進行變革調適。2013年，國務院按照精準扶貧方略要求，要求對農村地區困難群眾建檔立卡，強化低保政策與扶貧政策的銜接。對于城鎮低保對象，提倡按照《就業促進法》的相關規定，保障具有勞動能力和勞動意愿的低保對象就業。與此同時，為降低原有政策設計中“補差制”的影響，中央政府要求在進行低保家庭收入核算時扣除必要的就業成本，防止低保對象的生活水平與勞動參與率呈逆向增長。通過一系列的政策接續，低保制度開始由傳統的“輸血式”補助向“造血式”扶助轉型，在一定程度上更新了貧困治理的內涵。如圖4所示，自2013年起，中國農村低保受益人規模逆轉增勢，從當年的5388萬逐年下降至2018年的3519萬，城鎮“低保”的退出率也不斷提升。對應地，全國社會救助投入占GDP的比重從2012年的高峰值1.25%逐步下降至2020年的0.91%，在經濟增長和財政支出增加的歷史潮流中實現制度的穩健運轉(23)程杰：《中國社會救助投入強度研究》，《社會保障評論》，2021年第4期。。

圖4 中國低保制度受益人規模及年度增長率：城市與農村比較

同時，韓國在通過放寬“國基保”待遇準入標準擴大受益人規模的基礎上，又于2014年將在韓居住、與韓國國民有婚姻關系或撫養韓籍兒童的外籍人士正式納入基礎生活保障范圍。由于數據局限，韓國“國基保”中的外籍受益人規模不得而知。但如圖5所示，韓國跨國婚姻占比在2012-2019年間呈持續上漲狀態，持婚姻簽證的外籍人士占比穩定在7%～10%之間。相較于其他在韓外籍人士，持婚姻簽證的外籍人士整體上表現出更高的經濟不活躍性，占不活躍總人數的12%～24%。由此可見，將與韓國國民有婚姻關系或撫養韓籍兒童的外籍人士納入“國基保”的保障范疇將進一步擴大制度的受益人規模。

圖5 韓國國民基礎生活保障制度外籍受益人規模估計

四、共性價值與異化選擇：中韓社會救助制度構建過程的福利表達

整體來看，中國低保制度與韓國國民基礎生活保障制度的形成與運用都經歷了相似的“由點及面”式擴散和變革調整過程，但在具體策略上有所不同。與此同時，無論是在中國還是韓國，新形成、運用的社會救助制度將會通過對相關要素功能的差異化調整反哺政策網絡與環境，在一定程度上強化制度簇擁者在社會治理中的能動空間，實現政策“網絡—工具”的動態平衡。基于對差異化策略的根源比較，可以發現中、韓兩國在社會救助制度構建過程中蘊含著內在統一的價值追尋。

(一)制度形成過程——福利供給的生產主義內驅力

貫穿“低保”與“國基保”的形成過程，兩國在政策工具的選擇上均帶有明顯的分離性，暗示著福利制度對地區經濟發展差異的主動適應。伴隨著“分批式”的政策形成過程，中國低保制度表現出明顯的城鄉分離性。據有關研究顯示，中央政府在1993-1999年間發布的關于推進城鎮低保制度建設的文件高達76冊，是農村低保文件的一倍有余(24)朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保政策為例(1993-1999)》，《中國社會科學》，2016年第8期。。與此同時，雖然韓國基礎生活保障制度的調整是一步到位的(除仁川于2014年率先自主學習進行調整)，但“國基保”僅采用首爾基礎保障試行的準入口徑調整，而擱置“適度福利標準”這一待遇調整。重口徑而輕待遇的調整策略選擇在一定程度上避免了由福利支出過高造成的財政負擔急劇增長。追本溯源，無論是差異化的擴散進程，還是分離性的制度構建，都在一定程度上映射著兩國福利體制的生產主義特征。生產主義福利體制傾向于以促進經濟發展和資源獲取為目的來構建福利制度，強調福利供給不應該成為地區經濟發展的負擔(25)Holliday I., “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia”, Political Studies, vol.48, no.4 (February 2002), pp.706-723.。在此邏輯下，地方政府在以“福利制度經濟負擔”和“福利制度經濟潛力”構建的二維框架中權衡自身在制度構建進程中的時序定位。

對福利制度經濟潛力的判斷可以解釋為什么低保制度優先擴散至具有地緣和行政親近性的地區，而韓國只有仁川市對首爾基礎保障進行率先學習。從地方政府的角度來看，建設基礎生活保障制度是增強地區競爭力，提升地區資源獲取能力與經濟發展潛力的手段之一。根據萬伯格提出的競爭力類型框架(26)Vanberg V. and Wolfgang K., “Institutional Competition among Jurisdictions: An Evolutionary Approach”,Constitutional Political Economy,vol.5, no.2 (March 1994), pp.193-219.，中國低保制度擴散更多受到地方政府對向上延伸的政治競爭力的追尋驅動，而仁川市則是為了強化向下延伸的市場競爭力而對鄰近的首爾市進行自主學習。在新中國從“單位制”向市場經濟轉型的過程中，對難以抵抗市場經濟風險的困難群眾進行兜底性保障是構建人民群眾與政府情感粘性的重要手段，其直接經濟效益并不明顯。在“下管一級”的治理框架下，下級政府的發展權經常受到上級政府注意力分配的直接影響。因此，在發展資源整體有限的背景下，下級政府會在“政治錦標賽”驅動下，順應上級政府的政策號召依序建立起基礎生活保障制度。相反，仁川參照首爾模式對基礎生活保障制度進行調整則是為了在勞動力自由流動的背景下更好地承接首爾市的外流勞動力。首爾市由于生活成本持續走高、就業競爭激烈等因素的綜合影響，勞動力外流傾向突顯。作為首爾毗鄰城市，仁川市成為外流勞動力，尤其是中等收入群體的首選目的地。然而，首爾基礎保障意味著首爾市的社會保護機制開始向城市相對貧困階層延伸，在一定程度上擠壓了仁川市勞動力市場的競爭力。因此，為了維持市場吸引力，仁川市不僅將基礎生活保障制度的準入口徑放寬，也參照首爾經驗提高了福利待遇標準，使得兩地區的基礎生活保障水平大幅高于國內其他城市。

與此同時，對福利制度經濟負擔的分析可以合理化中、韓社會救助制度擴散的分離性特征。在低保制度擴散時期，中央政府雖然具有較高的建制熱情，但尚未形成成熟的福利支出分攤機制，地方財政一直是低保制度的主要資金來源。直至1999年和2007年，中央財政才開始分別為城鎮、農村的低保制度注資。鑒于城鄉地區在經濟儲備以及受益人規模的非均衡分布，低保制度會給農村地區的經濟發展帶來更大的負擔。特別地，2000年稅費改革正式取消“三提五統”，農村地區財政收入的進一步緊縮使得制度擴散進入“倒退期”，直至2005年省級財政開始劃撥專項支援資金才得以繼續推進。類似地，韓國“國基保”在進行結構性調整時僅針對準入條件而非待遇水平進行調整，也是為了避免財政負擔的急劇增加。但與中國“低保”不同，韓國“國基保”自設置初期起就確定費用總額由中央、市道和市郡區三級承擔。其中，中央財政承擔75%以上，市道承擔剩余的30%～70%，市郡區承擔剩余部分(27)數據來源：韓國國家統計信息網(KOSIS)，http://kosis.kr/eng/search/searchList.do。。因此，在中央政府要求對“國基保”進行結構性調整時，地方政府處于非競爭性從屬位置，從而使得制度擴散能夠“一步到位”。

(二)制度運用過程——福利供給的生產性傾向與家庭主義價值偏好

在普遍建制的基礎上，中、韓兩國分別從貧困治理內涵更新和外延拓展對制度進行調適，由此帶來受益人規模的反向變動。中國的低保制度通過聯動脫貧使得受益者自我生產能力提升而整體受益規模降低；韓國“國基保”則通過放松制度準入條件使得整體受益規模擴大。但結合兩國的政策網絡特征，可以發現差異化調適路徑本質上是福利供給的生產性邏輯與家庭主義價值追尋對不同社會環境的適應。

中國低保制度與扶貧開發、就業扶助政策的聯動是對福利制度生產功能和家庭主義的雙重響應。在“有限理性”作用下，初始的低保制度在運行過程中表現出一定的外部性風險與供給性缺陷，衍生出“福利依賴”等逆向選擇問題，對福利資金的運行效率產生消極影響。因此，從供給側對福利制度進行改革進而形成漸進性的權變控制十分必要。從“輸血”到“造血”的改變一方面能夠幫助“低保”受益人進入勞動力市場，通過工資性收入帶動社會財富和家庭資金的乘數增長，產生穩定的經濟效應；另一方面能夠逐步縮小財政在貧困治理上的非產出性支出，降低福利制度的經濟負擔。特別地，調適后的低保制度通過對企業等社會力量的開發，實現了貧困治理的成本分攤和效能提升。與此同時，以家庭為單位的扶貧開發與救助扶助能夠通過對低保受益家庭的深層賦能，幫助其擺脫原有的“低水平福利循環”困境，強化家庭功能，維護家庭穩定。通過“造血式”的福利供給，低保受益家庭由原先被動的福利獲得者轉變為自我保障的能動主體，在一定程度上推動了國家福利供給范式的轉型升級。

相似地，韓國“國基保”將外籍人士納入保障范圍既是對新時期家庭結構轉變的適應，也在一定程度上強化了福利制度的生產屬性。作為儒家文化影響下的東亞國家代表，韓國的社會政策具有明顯的家庭主義特征，強調福利供給要促進家庭成員的相互依賴，維護家庭團結。隨著外向性經濟的迅猛發展，多元文化家庭在韓國的比例越來越高，但前期卻被排除在制度保障之外，面臨較高的功能受損與解體風險。將與韓國公民有婚姻關系或撫養韓國兒童的外籍人士納入制度保障范圍，既能在一定程度上為高風險的多元文化家庭提供保護，也能部分增強家庭在兒童保護、老年照料等領域的自我保障能力。更重要地，將外籍人士納入制度保障是韓國對國際資本和勞動力市場釋放出的積極信號，具有鮮明的經濟取向。自1998年經濟危機以來，韓國由于國土面積狹小以及自然資源的局限，經濟發展以二、三產業為主，對國際資本的依賴尤其強烈。據韓國稅務部公布的全國稅收數據顯示，在首爾、仁川、釜山、大邱等大城市，由外資直接或間接控股的企業所貢獻的稅收占總量的一半以上(28)數據來源：韓國稅務部， http://kosis.kr/eng/statisticsList。。因此，在國際勞工組織、國際社會福利運動、“參帶連帶”社會福利委員會等跨國、跨階級福利聯盟要求提高在韓外籍人士福利待遇的背景下，“國基保”率先給予符合條件的外籍人士以國民等同待遇，助力韓國吸引國際資本和勞動力。此后，韓國的養老金計劃、健康保險等相繼對外籍人士開放。

(三)制度反哺過程——福利供給的家庭團結與社會穩定訴求

福利制度作為一種客觀存在會對政策網絡產生反哺作用。根據福利政策對社會權利以及社會分層的影響，可以判斷國家福利體制的價值取向。過程論學派強調，這種從政策工具向政策網絡的能量輸出也是制度構建過程的重要環節，關系到制度能否實現與政策網絡的動態平衡，進而保障新形成制度實現全周期可持續運轉。研究發現，中、韓兩國的社會救助制度在家庭團結和社會穩定兩大價值遵循下，通過差異化的反哺策略形成了富于彈性的“網絡—工具”動態平衡結構。

埃斯平·安德森強調，福利產出對社會權利的影響主要在“去商品化”和“去家庭化”兩個維度展開，分別對應個體從制度中獲得的無關市場參與的國家福利和家庭福利(29)Esping-Anderson G., Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford: Oxford University Press, 1999, p.45.。作為一項兜底性福利制度，中、韓兩國的社會救助具有無差別、非選擇性等特征，表現出本質相同的非商品化福利特征和相似的國家福利責任。與此同時，“低保”和“國基保”均表現出較低的“去家庭化”，強調家庭在貧困治理中的責任。但在兩國差異化的制度構建中，社會救助對家庭主義傳統的迭代策略卻不盡相同。以家庭照料功能與家庭照料負擔為坐標軸，賴特納將福利國家的家庭主義劃分為顯性家庭主義、自主家庭主義、隱性家庭主義和去家庭化四種類型(30)Leitner S., “Conservative Familialism Reconsidered: The Case of Belgium”, Acta Politica, vol.40, no.4 (2005), pp.419-439.。其中，中國低保制度通過聯動扶貧開發、救助扶持，增強了家庭的經濟能力(特別是鼓勵低保家庭中的女性進入勞動力市場)，有效強化了家庭的福利供給能力。但是，由于并未制度化地聯動家庭照料支持服務(如志愿者、行業力量等等)以減輕家庭照料負擔，在一定程度上促使著傳統的家庭信仰走向顯性家庭主義。相反，韓國“國基保”在通過放寬義務贍養人收入審核強化家庭照料功能這一基礎上，還通過為制度受益家庭提供針對性的嬰幼兒訪問服務、放學兒童看護服務、老年人和殘疾人士照看服務以及家庭照料者的綜合化援助服務，減輕了家庭的照料負擔。通過兼顧家庭照料功能與照料負擔，韓國“國基保”影響下的家庭主義開始走向自主化。雖然對貧困家庭照料壓力的覆蓋范圍和保障程度不一，但中、韓兩國的社會救助制度都在一定程度上回應了社會福利制度在強化家庭團結、增強家庭粘度上的歷史責任，通過對家庭責任的強調和高水平的家庭參與緩解了國家對利維坦式福利供給的現代性焦慮。更重要地，兩國的社會救助制度通過型塑制度受益家庭的可持續生計框架，提升了貧困家庭的主體意識和改善生計系統的可行能力(31)王一：《可持續生計視角下“參與式”反貧困路徑探索》，《社會保障評論》，2020年第1期。，為制度的可持續運行提供可能。

與此同時，在階層性福利分配方式下，社會救助制度作為“兜底性”的福利產品能夠在一定程度上消解由初次分配不均帶來的社會情緒，對維護政權與社會穩定起到重要作用。然而，由于在受益人申請條件界定上的差異，中國“低保”和韓國“國基保”對社會分層的影響具有差異性。在中國，以恩格爾系數和菜籃子法為計發標準的“低保”旨在保護“貧困自然人”，受益意味著對生計風險的對沖，不直接關聯分層化的社會收入結構。通過對生活困難群眾的救助與幫扶，低保制度可以增強低收入家庭在初次分配市場中的競爭力，間接而漸進地促進社會收入分層差距縮小，促進社會公平。相反，以社會中等收入一定比例作為計發標準的韓國“國基保”旨在保護“社會貧困人”，受益是基于個體收入和生活質量在社會分層中的相對位置。通過放寬受益人準入條件將邊緣貧困和相對貧困納入保障，可以通過避免階級旁落維護現有社會分層結構穩定，但并沒有為低收入人群的向上流動提供渠道。相對而言，中國“低保”比韓國“國基保”在促進社會階層流動上表現出更強的優勢效應。無論是中國還是韓國，發展型社會救助制度的形成與運用都為維護社會穩定和階層平衡助力，也在一定程度上促進了制度受益人的話語權提升，為持續優化貧困治理效率提供可能。

五、結論與討論

東亞國家傾向于在漸進主義過程中完成福利制度的構建，而構建過程能在一定程度上映射出國家的福利體制特征。研究發現，在東亞福利體制共同的生產主義價值追尋中，中國低保制度的形成過程呈“分批式”特征，而韓國“國基保”的結構調整則“一步到位”。中、韓在制度形成過程中分別表現出的“城鄉分離”和“制費分離”都是對國家經濟發展基礎的適應，具有本質相同的“生產主義”特征。在普遍建制的基礎上，中國“低保”通過以家庭為單位聯動扶貧開發與就業扶助，在強化制度生產性、降低制度經濟負擔的同時，提升了個體和家庭在福利供給中的責任與可行能力。韓國“國基保”則通過將與韓籍公民有婚姻關系或撫養韓籍兒童的外籍人士納入制度保障范疇，在跨國婚姻普遍的社會背景下維系了多元文化家庭的福利功能與情感黏性，并為國家經濟吸引全球資本和勞動力釋放出積極信號，帶有一定的經濟發展目標。因此，貫穿社會救助制度的形成與運用，中、韓兩國雖然表現出差異化的應對策略，但其本質上是東亞福利體制生產主義追求和家庭主義向往對政策網絡以及政策環境的適應性表達，具有內在一致性。在反哺過程之中，中國“低保”和韓國“國基保”通過增強家庭的照料功能改變了原利維坦式的福利供給，呼應了儒教福利哲學中的家庭主義傳統，但因為在減輕家庭照料負擔上的差異設計使得二者走向顯性家庭主義和自主家庭主義的不同道路。同時，在階層化福利制度框架下，中國低保制度通過提升低保家庭的經濟競爭力，間接地促進了收入差距縮小和社會結構轉型。相反，韓國國民基礎生活保障制度通過放寬以社會中等收入為參照的受益人與義務贍養人財產審核標準和國籍限制，避免了邊緣貧困和相對貧困人群的階層旁落，維護了社會收入分層的相對穩定。因此，在國家福利體制對家庭主義、社會穩定的共同價值追尋下，中、韓社會救助制度對社會權利和社會分層結構產生不同影響，使得東亞福利體制的社會表達呈現出長期性的碎片化。

以中、韓兩國的社會救助制度為切入點，本研究創新性地通過福利制度的構建過程來回應“東亞福利體制”是否存在這一元問題。研究認為，出于對差異化社會設定的適應，東亞地區的福利實踐難以用“統一的東亞之相”以概括。然而，貫穿制度構建過程的生產主義邏輯與家庭主義價值追尋，以及福利制度對家庭功能和社會穩定的效用偏好，均在一定程度上映射了東亞福利體制的內在統一性，彰顯了東亞式福利承諾在日益豐富的地域福利實踐中的歷久彌新。□