促進低收入群體邁向共同富裕論綱

□ 林閩鋼

隨著我國全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，黨的十九大提出到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”的新目標。在扎實推進共同富裕的過程中，探索如何促進低收入群體邁向共同富裕將成為時代性的課題。

一、低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障對象

(一)低收入群體概念的內涵和外延

在國際上，低收入是經濟學經常使用的概念，它是指相比較的個體的收入水平低于社會普遍收入水平的狀況。相對應的是，低收入群體為社會成員相對于當時、當地大多數社會成員的收入水平而言，處于較低收入標準的人口。從世界各國來看，目前無論一個國家或地區如何富裕，總有一部分群體處于收入相對較低的狀態。

在我國，低收入概念可以追溯到2007 年8月國務院發布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，文件中首次提出了低收入家庭概念。為此，2008年6月民政部配套印發了《城市低收入家庭認定辦法》，2009 年6月民政部又繼續發布《關于積極開展城市低收入家庭認定工作的若干意見》。城市低收入家庭認定包括收入和財產兩個方面，其中城市低收入家庭的收入標準采取精確的貨幣單位進行量化，以一條收入水平線的形式對外發布，并應與當地城市低保標準保持內在關聯性。

2020年12月，中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，提出以現有社會保障體系為基礎，對農村低保對象、農村特困人員、農村易返貧致貧人口，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難人口等農村低收入人口開展動態監測。目前在我國各地民政部門政策執行中，低收入群體特指低保對象、特困人員、低保邊緣人口、易返貧致貧人口、因病因災因意外事故剛性支出較大導致生活出現困難人口的這五類群體。

(二)低收入群體是社會中的弱勢群體

(三)促進低收入群體邁向共同富裕是精準施策的體現

二、促進低收入群體邁向共同富裕的價值目標“三論”

(一)促進低收入群體邁向共同富裕的“公平正義論”

公平正義是人類文明的重要標志，用公平正義作為共同富裕價值目標的引領，就是堅持追求財富分配的價值適當性、倫理和道德的合義合規性。一方面，基于全體人民享有平等發展權利，引領全體人民參與發展進程、分享發展成果，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要；另一方面，賦予低收入群體更多的平等權利和發展機會，最大程度上保障低收入群體共享共同富裕的發展成果。

第二，從最有利于低收入群體的立場出發，在共同富裕中充分實現社會公平正義。從我國國情出發，實現社會公平正義，從根本上要靠制度來保障，保證人民平等參與、平等發展權利，建立一個權利更開放、制度更公正、機會更公平的社會秩序，保障所有人的基本權利，特別是最大程度上保障低收入群體平等參與、平等發展的權利。在推進共同富裕的新階段，一是分配正義的目標群體是社會中的“最少受惠者”，公正就是為“最少受惠者”帶來最大利益，政府為“最少受惠者”制訂最大利益的公共政策。二是最大程度上有利于“最少受惠者”，不僅要求糾正社會稟賦的不平等，例如性別、出生、血緣等，而且要求糾正自然天賦分配的不平等。對社會的不平等加以限制，并要求社會分配的不平等要根據“最少受惠者”的利益來證明其正當性，在結果上起到彌補包括社會稟賦和自然天賦的不平等所造成的不正義，從而實現社會的公平正義，讓發展成果更多更公平惠及低收入群體。

(二)促進低收入群體邁向共同富裕的“社會合作論”

社會合作是全民共富的基礎。共同富裕并不是簡單地縮小貧富差距，而是應該保證社會成員在社會合作的基礎上，勤勞致富，從而逐步縮小貧富差距。

第二，社會合作結果是“水漲船高”。通過社會合作產生更大的利益，不同群體都要增有余，“最少受益者”更要補不足。不能通過追求均等主義的分配來實現共同富裕，其結果必然導致共同貧困。鼓勵低收入者勤勞致富作為主要手段，鼓勵先富帶后富、幫后富作為重要手段，最大程度上縮小群體之間的貧富差距，讓低收入群體過上體面的生活，獲得更多的發展機會。

(三)促進低收入群體邁向共同富裕的“內生動力論”

激發低收入者內生動力是反對“躺平”，即充分調動低收入群體改變自身狀況的積極性和主動性，以個人責任為先、各盡所能為首要原則，在社會與政府帶動下，實現社會的包容性發展。

總之，公平正義論作為國家層面的價值目標，在促進低收入群體邁向共同富裕行動綱要中居于統領地位。社會合作論作為社會層面價值取向，在促進低收入群體邁向共同富裕行動綱要中居于承上啟下的支柱地位。內生動力論作為個人層面價值準則，是實現國家層面價值目標和社會層面價值取向的重要基石。在社會主義市場經濟條件下，促進低收入群體邁向共同富裕的價值目標引領不會自動出現，需要全社會長期培養，更要在國家、社會和個人三個層面上系統推動。

三、促進低收入群體邁向共同富裕的實現路徑

(一)促進低收入群體邁向共同富裕的發展路徑

“共同富裕”是前無古人的偉大事業，沒有先例可循。促進低收入群體邁向共同富裕，需要結合國情，從扎實推進共同富裕的實踐中不斷總結經驗，形成可復制和可推廣的中國特色的發展路徑。

(二)促進低收入群體邁向共同富裕的政策路徑

針對不同類型的低收入群體，按分類原則實施差異化的政策路徑是促進低收入群體邁向共同富裕的關鍵。為此，應充分發揮出基本公共服務對低收入群體發展的支持作用，借鑒國外相對貧困治理的經驗，加強我國低收入群體的分類管理，實施差異化的政策路徑：針對有勞動能力的低收入群體，建立以就業為核心的增收性幫扶政策路徑；針對無勞動能力的低收入群體，健全以紓困為核心的綜合性保障政策路徑。

充分發揮基本公共服務的作用，關鍵在于加強基本公共服務的供給側改革。在《“十三五”國家基本公共服務清單》《國家基本公共服務標準(2021年版)》基礎上，積極建立低收入家庭基本公共服務清單制度，便于低收入家庭清晰、便捷地查找自己可以依法享有的各類具體服務項目名稱，實現從部門責任和職能定位向以低收入家庭實際服務需要為中心的轉變。一方面，為維護低收入家庭的知情權和促進低收入家庭參與服務管理提供了制度保障；另一方面，服務清單制從建立“需求清單”入手，建立“資源清單”到建立“項目清單”，加上以顧客為導向的服務點單法，能最大程度地提高基本公共服務對低收入家庭兜底和賦能的雙重作用，提高低收入家庭的獲得感、幸福感、安全感和認同感。

第二，建立以就業為核心的增收性幫扶政策體系。低收入家庭具有家計脆弱、發展無力等特征，存在較高的返貧風險，甚至陷入“低發展陷阱”，為此應設法提高其可持續生計發展能力和社會風險應對能力。對于有勞動能力的低收入對象，紓困應是暫時性的，就業和再就業才是促進發展的“標準路徑”。一是設立就業前的過渡期和就業后的緩沖期，以政策杠桿的方式增強低收入群體的就業意愿。在救助手段上，需要從現金救助到服務救助、從單一救助向綜合救助轉變，增強貧困者的自我發展能力。二是大力開發公益性就業崗位，創新就業形式。政府加大購買服務和公益性就業崗位開發力度，設立多樣的綠色生態類、社區服務類公益性崗位，吸引低收入群體就業，增加低收入家庭的收入。三是發揮出社工助業的作用。通過社區助業社工給每一位低收入對象設計出促進就業激活方案的同時，根據低收入對象的就業愿望，推薦適合的崗位，定期對其進行跟蹤回訪，確保其穩定就業。同時對接專業社工組織提供全程性、持續性的就業服務，在完成培訓后，積極幫助他們鏈接資源，并提供求職指導，使其能真正走上就業崗位。四是建立就業激活政策和管理的聯動機制。就業激活體系涉及多部門和多單位，需要明確各部門的工作職責，通過聯席會議形式解決協作中的主要問題，使就業激活政策和管理形成統一的有機整體。

四、促進低收入群體邁向共同富裕的關鍵機制

(一)建立有利于提高低收入群體的收入分配機制

一是穩步提高勞動者報酬在初次分配中的比重，將這一比重從目前不足50%提高到60%以上。確保最低工資標準持續提升，在提高勞動生產率的同時提高勞動者報酬，惠及更多的低收入群體。二是進一步健全社會保障體系，充分發揮其再分配功能。按照提高統籌層次、優化籌資責任、打破戶籍壁壘、統一標準和待遇等方面來深化改革，有效地縮小收入分配差距，促使改革發展成果更多更公平地惠及全體人民特別是低收入群體，這是新發展階段的新課題。三是設計低收入群體收入倍增計劃，引導各方面將著力點放在低收入群體的收入提升上。通過提高低收入群體總體收入水平，扭轉群體間收入分配差距擴大的態勢。

(二)健全提升低收入群體就業機會和能力的機制

對于有勞動能力的低收入人口，通過就業提高收入。強化包容性就業支持和促進機制，將其納入就業優先戰略，為各類低收入群體創造就業機會，實施就業促進政策。一是為低收入群體創造平等的勞動機會與條件。重視完善勞動力市場，職位向所有人開放，創造公平就業環境，率先消除戶籍、地域、身份、性別等影響就業的制度障礙，深化構建和諧勞動關系，推動勞動者通過辛勤勞動提高生活品質。針對農村低收入群體在鄉村地區利用公益性崗位、以工代賑、扶貧車間創造更多就近就地工作崗位。二是低收入群體的人力資本培育不能完全依靠市場化機制，更多地需要依靠政府的系統提升能力計劃，加快發展城鄉社區教育，著重提高社區教育效果，為低收入群體參加社區教育提供激勵機制和支持政策。

(三)著力提升低收入群體人力資本，重點建立阻斷代際貧困傳遞機制

國際經驗表明，提升低收入家庭的人力資本，投資兒童健康和教育是最為有效的方式之一。一是針對低收入群體設立兒童營養、健康、早期養育與學前教育的專項資金，為低收入家庭教育降低求學成本，特別是加大對低收入家庭的教育和醫療領域的財政投入，重點放在提升教育和就業培訓、社會保障和醫療衛生等相關政策的實施效果上。二是對于低收入家庭而言，教育可以彌補子輩在先賦性因素方面的競爭劣勢，不僅有助于子輩獲得平等的就業機會，也能夠促進社會不同收入階層的流動，因此應該不斷完善低收入家庭的教育促進計劃，針對低收入家庭實施“兒童教育發展項目”和“婦女教育發展項目”。

(四)建立低收入群體的紓困幫扶機制

一是采用1+N(收入+多維)的救助對象識別辦法，擴大社會救助范圍。通過制定收入貧困與多維貧困互補的貧困標準，可以更加有效地識別各種貧困狀態，讓低收入家庭在收入、健康、教育和生活質量等方面得到更加全面的扶助。二是按照分層分類原則，以家庭為單位，分群分級實施差別化救助。在建立健全分層分類的社會救助體系的基礎上，對低收入家庭進行類別和救助需求區分，分群分級地推進貧困家庭多維幫扶。以家庭結構為基準，遵循兒童優先、強弱有別和積極福利原則，實行差別化救助。三是圍繞主動救助建立健全機制，變“人找政策”為“政策找人”。拓寬主動發現服務渠道，提升主動發現社會參與度。建立主動發現網絡，暢通多平臺、高效率的服務渠道。充分發揮社會工作機構和社會工作者的專業優勢，將社會工作專業理念、方法技巧引入主動發現機制，探索多元化、專業化的主動發現模式。創建救助智能化研判和預警系統。通過對接各種數據庫，打通數據鏈條，實現救助方式的智能篩選研判。四是打造“物質+服務”兩全模式，讓救助更有力度更有溫度。在推進共同富裕階段中，轉變物質為主的救助模式已成為共識，即社會救助方式在滿足低收入群體基本物質需求基礎上，要積極開展個性化、針對性的救助服務，“物質+服務”是今后社會救助創新發展的方向。建立低收入家庭陪伴式救助服務制度，實現對低收入家庭的陪伴式、長效式、全程式救助幫扶，在基層建立社會救助幫扶共同體，充分彰顯救助服務的中國特色。□