未成年人檢察公益訴訟的制度建構(gòu)

● 梁 曦 張 洋/文

一、問題的提出：司法實(shí)踐的困境追問

2021年施行的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“未保法”）第106條，將未成年人檢察公益訴訟明確規(guī)定為保護(hù)未成年人合法權(quán)益的新型訴訟制度，從屬于公益訴訟范疇，但與目前公益訴訟涵蓋的五大領(lǐng)域有著不同的價(jià)值面向、工作模式和程序機(jī)制。盡管從2018年最高檢部署未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作開始就吹響了未成年人檢察公益訴訟的“號(hào)角”，司法實(shí)踐也是戰(zhàn)鼓擂擂，但檢察權(quán)運(yùn)行的法理依據(jù)缺乏系統(tǒng)論證，各項(xiàng)程序設(shè)置、配套保障均在摸索中，我國未成年人檢察公益訴訟制度仍處在起步階段。筆者通過調(diào)研S省兩年來未成年人檢察統(tǒng)一集中辦理工作推進(jìn)情況，以當(dāng)前司法實(shí)踐中遇到的問題為導(dǎo)向，對(duì)構(gòu)建我國未成年人檢察公益訴訟制度展開討論。

二、我國未成年人檢察公益訴訟制度的現(xiàn)狀檢視

（一）理論支撐單薄，制度供給不足

1. 研究不夠深入和充分。目前理論界關(guān)于未成年人公益訴訟制度的探索還在進(jìn)行中，司法實(shí)務(wù)界也尚未達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)有研究大多缺乏系統(tǒng)性，尚未脫離傳統(tǒng)公益訴訟的框架，沒有體現(xiàn)未成年人司法的特殊性。如理論分析未聯(lián)系司法實(shí)踐，部分研究結(jié)合司法實(shí)踐從個(gè)案或微觀視角探討未成年檢察制度的細(xì)化與操作，但多缺乏對(duì)制度體系的整體建構(gòu)與證成，不能形成較為完整的理論體系。

2. 法律規(guī)范保障不足。目前我國關(guān)于未成年人檢察公益訴訟的法律條款過于原則，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律地位、受案范圍、訴訟方式、程序規(guī)則等基本問題均沒有明確依據(jù)。未保法第106條雖然破除以往實(shí)踐探索上位法授權(quán)不足的障礙，但僅憑一“條”之力仍無法解決責(zé)任主體模糊、履行義務(wù)空泛、懲戒機(jī)制缺失的現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致未成年人公益訴訟主要方式的訴前檢察建議執(zhí)行效果大打折扣。最高檢和各地檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件對(duì)案件范圍多采用“列舉+抽象”的立法技術(shù)，對(duì)重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域以“列舉”的方式予以明確，而對(duì)“等”外探索新領(lǐng)域以“抽象”的方式規(guī)定。［1］參見匡旭東：《未成年人檢察公益訴訟制度探析》，《行政與法》2021年第1期。未檢部門在推進(jìn)工作中只能通過解釋“抽象式立法”來擴(kuò)張法理空間，且需要領(lǐng)導(dǎo)大力支持和其他部門協(xié)作，此種情形不僅不利于調(diào)動(dòng)基層干警探索工作的積極性，也使未檢公益訴訟陷入“于法無據(jù)”的困境。

（二）實(shí)踐差異明顯，內(nèi)生力量欠缺

1. 工作發(fā)展不均衡。同樣是西部地區(qū)，C省從2018年試點(diǎn)到2020年全省三級(jí)院未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理全覆蓋，3年來全省未檢部門共辦理未成年人公益訴訟立案261件；而S省從2019年才開始探索未檢公益訴訟案件辦理，2021年來未檢部門辦理的公益訴訟案件39件，對(duì)侵害未成年人權(quán)益的相關(guān)行業(yè)和違法經(jīng)營單位的整頓大多通過制發(fā)社會(huì)治理類檢察建議的形式。S省各地區(qū)未檢公益訴訟辦案情況分布也嚴(yán)重不均衡，11個(gè)市級(jí)院中只有3個(gè)院辦理過未檢公益訴訟案件，其中X市10件，K市18件，B市1件。

2. 辦案力量嚴(yán)重不足，業(yè)務(wù)能力亟待提升。相對(duì)于未檢業(yè)務(wù)全面綜合急速發(fā)展的時(shí)代背景，多數(shù)地區(qū)未檢組織和人員的專業(yè)化配備仍顯后續(xù)乏力。例如各省設(shè)立未檢獨(dú)立機(jī)構(gòu)檢察院的比例上，C省位居全國第三，S省位居倒數(shù)第三。［2］參見《最高人民檢察院未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》，最高檢百家號(hào)https://baijiahao.baidu.com/s?id=166 8260656069833233&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2021年4月25日。S省三級(jí)院共123個(gè)，只有9個(gè)院有獨(dú)立未檢機(jī)構(gòu)，其他多為未檢兼職干警，基層院“捉襟見肘”的現(xiàn)實(shí)窘境與作為辦案主力軍的頂層期待形成鮮明對(duì)比。且目前各地未檢干警多由刑事檢察轉(zhuǎn)崗而來，辦案的質(zhì)量與效果上仍存在立案程序不規(guī)范、提起訴訟必要性欠缺、行政管理職責(zé)把握不清、爭(zhēng)議焦點(diǎn)不準(zhǔn)確、分析說理不充分、后續(xù)整改效果不到位等問題。

3. 各項(xiàng)協(xié)同機(jī)制不順暢。未檢部門辦理公益訴訟案件作為一項(xiàng)新職能，各項(xiàng)辦案保障從零起步。最高檢尚未解決辦案系統(tǒng)中未檢檢察官的權(quán)限配置問題，實(shí)踐中多靠基層院檢察官個(gè)別協(xié)調(diào)而來，“辦一個(gè)案件配一個(gè)權(quán)限，走一步配一個(gè)節(jié)點(diǎn)”是常態(tài)，部門推諉或“搶工”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如S省F縣檢察院在“凈化校園周邊環(huán)境”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)生騎行、搭載共享單車現(xiàn)象較為普遍，經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，共享單車運(yùn)營中存在未依法登記掛牌、違規(guī)拆除腳踏裝置、未對(duì)使用人進(jìn)行實(shí)名注冊(cè)驗(yàn)證等問題，有較大安全隱患，縣教育局履行在校學(xué)生安全教育職責(zé)、縣公安交管部門履行道路安全監(jiān)管職責(zé)均不到位，侵犯眾多未成年人的合法權(quán)益。F縣檢察院分別向縣教育局和縣交管局制發(fā)了社會(huì)治理類和行政公益訴訟訴前檢察建議，案件辦理中適逢檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)新舊版本過渡期間，因未檢檢察官權(quán)限配置問題障礙重重，經(jīng)與案管和技術(shù)部門多次協(xié)調(diào)，最終兩個(gè)檢察建議分別在刑事辦案模塊和公益訴訟模塊建立兩個(gè)案卡制發(fā)。

（三）受案類型多樣，法定范圍不明晰

未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作試點(diǎn)進(jìn)程中，基層檢察機(jī)關(guān)圍繞校園周邊安全，酒吧、賓館等娛樂場(chǎng)所違法雇傭、接待未成人，文身治理、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境安全等領(lǐng)域積極開展探索。C省檢察機(jī)關(guān)未檢部門3年來辦理261件公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件最多，校園及周邊食品藥品安全領(lǐng)域和學(xué)生出行安全、文化安全類領(lǐng)域在行政公益訴訟案件中占比最高；監(jiān)護(hù)侵害類民事公益訴訟案件數(shù)量次之。S省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟和未檢部門（如上所述，未檢部門只辦理了39件）3年共辦理305起涉未成年人公益訴訟案件，與C省案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)如下表，類型分布如下表。

2018年-2020年涉未成年人公益訴訟案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

監(jiān)護(hù)侵權(quán)領(lǐng)域的民事公益訴訟案件占比高，而面對(duì)紛繁復(fù)雜、社會(huì)關(guān)系各異的具體個(gè)案，國家監(jiān)護(hù)介入家庭內(nèi)部監(jiān)護(hù)的邊界何在，尤其在辦案中遭受家庭內(nèi)部撫育私權(quán)阻力的情況下，又困囿于法律無列舉式法定授權(quán)，使其介入運(yùn)用公益訴訟手段存在較大爭(zhēng)議。與司法實(shí)踐蓬勃向榮的現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比的是，各地規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則均對(duì)未成年人公益訴訟缺少針對(duì)性設(shè)計(jì)，多是通過兜底性條款作出限縮性規(guī)定。最高檢公益訴訟檢察廳要求涉及未成人保護(hù)的新領(lǐng)域案件立案前必須層報(bào)至省級(jí)院批準(zhǔn)［3］參見最高人民檢察院第八檢察廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》第14條“新領(lǐng)域案件的立案，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)檢察院審批”相關(guān)規(guī)定。，未檢部門雖按照上述規(guī)定做了調(diào)整變通，但未檢干警辦案多通過與公益訴訟部門聯(lián)合開展，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間、上下級(jí)部門之間意見常有分歧，受案范圍始終未明確，導(dǎo)致該立案的不敢、不會(huì)、不能立案。

（四）監(jiān)督手段固化，配套機(jī)制不健全

1. 案件處遇前置化造成監(jiān)督效果遲滯。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟有訴前檢察建議、支持起訴和提起訴訟3種方式，但在提起民事和行政訴訟前應(yīng)以履行相關(guān)訴前程序?yàn)楸匾省2020年公益訴訟案件中以訴前檢察建議結(jié)案的占案件總數(shù)的88.2%；S省2019—2020年辦理的公益訴訟案件100%以“訴前檢察建議+書面整改回復(fù)”的形式結(jié)案。訴前程序雖然體現(xiàn)了檢察權(quán)的監(jiān)督性、程序性、有限性、兜底性和協(xié)同性特點(diǎn)［4］參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。，但實(shí)踐中存在程序操作空白的問題，民事訴訟法和刑事訴訟法的規(guī)定從審判程序開始，缺乏調(diào)查取證的規(guī)定，更沒有前期磋商、制發(fā)檢察建議和公告等訴前程序的規(guī)定。

2. 檢察建議質(zhì)量不高導(dǎo)致監(jiān)督剛性不足。未檢部門編寫公益訴訟檢察建議多依照文書模板中的固定范式逐條填充內(nèi)容，未檢檢察官對(duì)相關(guān)行業(yè)行政規(guī)范了解不夠全面、多部門權(quán)責(zé)劃分了解不夠透徹、調(diào)查取證不夠深入、列舉問題層級(jí)較低，導(dǎo)致訴前建議內(nèi)容簡(jiǎn)單、分析薄弱、論證不嚴(yán)謹(jǐn)、針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，再加上檢察機(jī)關(guān)對(duì)建議發(fā)出后的整改執(zhí)行效果缺乏量化評(píng)估和跟蹤監(jiān)管，無強(qiáng)制力的訴前建議經(jīng)常以對(duì)方單位的一紙“書面回復(fù)”結(jié)案了事。

三、我國未成年人檢察公益訴訟制度的合理建構(gòu)

（一）理念解構(gòu)：國家治理體系語境下的價(jià)值回應(yīng)

1. 檢察公益訴訟的特殊機(jī)制充分彰顯了新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化基本價(jià)值。公益訴訟制度初衷是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，未成年人檢察公益訴訟制度更是彰顯了國家治理要求的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)起在未成年人保護(hù)大格局中的特殊職責(zé)，其價(jià)值追求在于優(yōu)化未成年人司法職權(quán)配置，完善涉未民事、行政訴訟制度，實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察與三大檢察的內(nèi)部融合。從功能視角理解，未成年人公益訴訟本質(zhì)上是一種偏重督促行政履職的司法機(jī)制，容易將行政管制沒有發(fā)現(xiàn)或不愿意呈現(xiàn)的問題顯現(xiàn)出來，在一定程度上彌補(bǔ)行政治理之不足，并且建立起行政管制與司法治理相互依存的公益保護(hù)行動(dòng)鏈接，形成多元治理機(jī)制在公益保護(hù)層面的耦合。［5］參見王廣聰：《以公益訴訟促進(jìn)實(shí)現(xiàn)未成年人保護(hù)國家責(zé)任》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年11月16日。這正是未成年人檢察公益訴訟制度在未成年人保護(hù)國家治理大格局的關(guān)鍵價(jià)值所在。

2. 檢察公益訴訟的國家責(zé)任立場(chǎng)深度契合未成年人司法的國家親權(quán)理念。新未保法的很多亮點(diǎn)都涉及未成年人的公共利益，更加強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的履行和未成年人權(quán)利的訴訟程序保障機(jī)制，必須要以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起侵害眾多未成年人權(quán)益的公益訴訟，這一制度設(shè)計(jì)與國家作為未成年人最終監(jiān)護(hù)人的國家親權(quán)理念有著殊途同歸的基本內(nèi)涵。可以說未成年人檢察公益訴訟涵蓋了國家親權(quán)的內(nèi)在邏輯，在未成年人合法利益受到侵犯通過其他途徑不能得到適當(dāng)保護(hù)、足夠保障時(shí)，國家保護(hù)享有最高和優(yōu)先屬性，積極履行最終監(jiān)護(hù)人和保護(hù)者的責(zé)任。

（二）機(jī)制探析：微觀實(shí)踐的反思重塑

1. 細(xì)化立法規(guī)范。未成年人檢察工作從刑事司法為中心轉(zhuǎn)向“四大檢察”全面發(fā)力的綜合保護(hù)格局，建議從國家立法層面盡早出臺(tái)《未成年人司法法》，設(shè)置“未成年人保護(hù)公益訴訟專章”，細(xì)化訴訟程序，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)手段，明確相關(guān)單位的支持配合義務(wù)，創(chuàng)設(shè)符合未成年人司法理念和我國國情的未成年人檢察公益訴訟制度。最高檢和省級(jí)檢察院可以制定出臺(tái)未成年人檢察公益訴訟辦案指南、實(shí)施辦法等規(guī)范性文件，規(guī)范制度的適用范圍、訴前程序、立案管轄、舉證責(zé)任、取證方式、訴訟權(quán)利與義務(wù)等具體程序和工作機(jī)制，為未成年人檢察司法實(shí)踐創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

2. 明確受案范圍。盡管從最大限度保護(hù)兒童利益的少年司法理念出發(fā)，對(duì)適用范圍不應(yīng)作太多邊界限制。但未檢部門在自身辦案能力和經(jīng)驗(yàn)有限的前提下，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是和量力而行的原則，將有限的司法資源投入到相對(duì)探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益領(lǐng)域。各省級(jí)院未檢部門應(yīng)堅(jiān)持“公共利益”法定性和復(fù)數(shù)性的特點(diǎn)，找準(zhǔn)監(jiān)督對(duì)象，結(jié)合本地工作實(shí)際出臺(tái)實(shí)施意見，合理界定未檢公益訴訟的受案范圍。同時(shí)，注意總結(jié)類案規(guī)律和“等”外探索經(jīng)驗(yàn)，通過典型案例和實(shí)施意見的示范引領(lǐng)，將問題較為突出、社會(huì)關(guān)注強(qiáng)烈、辦案較為成熟的領(lǐng)域逐步納入案件范圍。

3. 優(yōu)化辦案程序。規(guī)范細(xì)化檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行，做好統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)2.0未檢子系統(tǒng)的權(quán)限配置和節(jié)點(diǎn)推進(jìn)，確保案件一案一卡的全部訴訟過程在未檢模塊可以全程留痕，主要辦案數(shù)據(jù)可以直接抓取。構(gòu)建訴前程序與訴訟程序的二元耦合機(jī)制，設(shè)置轉(zhuǎn)化路徑，對(duì)未成年人合法權(quán)益受到持續(xù)、嚴(yán)重侵害并有擴(kuò)大趨勢(shì)情形，探索減少必經(jīng)程序、直接訴訟的緊急履職狀態(tài)，并適當(dāng)擴(kuò)大履職外延；設(shè)置訴前程序的終止情形，訴前建議發(fā)出后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期督促落實(shí)，如發(fā)現(xiàn)整改不力、侵害行為仍在蔓延、執(zhí)行單位消極應(yīng)付或履職不能等情形時(shí)，可以自行終止訴前程序直接提起訴訟。

（三）配套銜接：未成年人司法的模式融貫

1. 加強(qiáng)專業(yè)化辦案力量。充實(shí)未檢部門的人員力量和裝備保障是解決專業(yè)化辦案問題的根本途徑。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)增加、編制緊張、調(diào)配困難，針對(duì)各地未檢專業(yè)組織和人員比例差異較大的現(xiàn)狀，未檢部門可與其他檢察業(yè)務(wù)部門之間探索建立線索共享、調(diào)查核實(shí)、聯(lián)合辦案等職能融合工作模式；采取交叉輪案、專項(xiàng)培訓(xùn)、“未檢+民行檢察官”辦案組等形式，迅速提高未檢檢察官民事、行政和公益訴訟的專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)多能型、復(fù)合型人才。

2. 搭建信息共享機(jī)制。未檢部門兼具“司法保護(hù)一條龍”和“社會(huì)保護(hù)一條龍”的外部屬性［6］參見姚建龍：《未成年人檢察的幾個(gè)基本問題》，《人民檢察》2020年7月。，使其具備發(fā)現(xiàn)線索的天然優(yōu)勢(shì)。建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部線索聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門在執(zhí)法辦案、專項(xiàng)活動(dòng)督查、法治副校長(zhǎng)履職等工作中，發(fā)現(xiàn)未成年人合法權(quán)益保護(hù)方面存在漏洞和隱患的，及時(shí)通知并移送線索至未檢部門。完善外部政法機(jī)關(guān)、政府部門、未保組織的合作機(jī)制，建立司法審判、行政執(zhí)法、社會(huì)支持與公益訴訟工作銜接信息共享平臺(tái)，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、民政、婦聯(lián)、教育等相關(guān)部門依法向檢察院開放相關(guān)信息和數(shù)據(jù)庫。