基層行政檢察辦案中存在的問題及解決對策*

● 北京市石景山區人民檢察院課題組/文

2018年底，最高檢將內設機構改革作為檢察工作創新發展的突破口，針對民事、行政申訴持續上升，監督案件大量積壓的實際，將延續多年的民事行政檢察部門一分為三，分別設立民事、行政、公益訴訟檢察機構，被社會各界譽為改革開放40年來檢察機關內設機構前所未有之大變革，是系統性、重塑性的改革，是戰略性調整。［1］參見張相軍：《關于做實新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。在最高檢統一部署下，通過開展專項監督活動、制定規范指引、發布指導性案例和典型案例等舉措，行政檢察辦案水平和成效明顯提升，但行政檢察，尤其是基層行政檢察依然薄弱。［2］參見《張軍就落實習近平法治思想講新時代新發展階段檢察工作高質量發展的“開學第一課”》，《檢察日報》2021年9月8日。

一、基層行政檢察辦案中存在的問題

（一）案件數量少、監督規模小

根據最高檢發布的《2022年上半年全國檢察機關主要辦案數據》（以下簡稱《數據》），2022年上半年，檢察機關共批準和決定逮捕各類嫌疑人222.2萬人，決定起訴68.1萬人、不起訴20.9萬人；辦結民事生效裁判監督案件3.5萬件，對民事審判活動違法行為提出檢察建議2.3萬件，對民事執行活動違法行為提出檢察建議2.6萬件；辦結行政生效裁判監督案件8269件，對行政審判活動違法行為提出檢察建議7081件，對行政執行活動違法行為提出檢察建議1.8萬件；立案辦理公益訴訟案件10.7萬件。［3］參見《最高檢發布今年上半年全國檢察機關主要辦案數據》，人民網http://society.people.com.cn/n1/2022/0720/c1008-32480599.html，最后訪問日期：2022年7月20日。行政檢察辦案規模同其他三大檢察相比存在明顯差距。案件數量少必然導致監督規模小，雖然《數據》并未直接公布基層院案件辦理數量，但是基層院行政檢察與民事檢察在辦理的案件類型、監督方式等方面具有共性，從行政檢察與民事檢察的4組數據對比（見下圖）來看，基層行政檢察監督規模仍相對較小。

2022年上半年全國檢察機關行政檢察與民事檢察數據對比

（二）案件數量及成效不均衡

行政生效裁判監督是行政檢察監督的重要內容，但基層院能夠辦理的行政生效裁判監督案件數量極少。據統計，2018年全國3000多個基層院辦理的行政生效裁判監督案件數量僅有400多件，僅占全國四級檢察院辦理行政生效裁判監督案件的4.7%；2019年辦理的此類案件增長了135%，達到940余件，占比也僅為7.4%。［4］參見張相軍、韓成軍、鄧烈輝：《基層行政檢察作用發揮難之破解》，《人民檢察》2020年第18期。四級檢察院受理的行政生效裁判監督案件量呈“倒三角”狀，越往上案件數量越多，越往下案件數量越小，基層院辦案主力軍作用發揮不充分，上級院對下指導作用發揮不順暢。

受行政生效裁判監督案件數量極少的影響，基層院更多辦理行政審判活動違法行為監督案件和行政執行活動違法行為監督案件，但各地辦理上述兩類案件的數量和成效并不均衡。如2018年最高檢部署開展行政非訴執行監督專項活動，從不同地域辦案數量看，差別非常明顯，多的辦理413件，少的不到100件，排在第一的413件是最少的49件的近9倍。［5］同前注［4］。

（三）法律供給不足

行政訴訟法進一步豐富了行政檢察履職內容、履職程序和履職手段，形成了生效裁判監督、審判活動違法行為監督和執行活動違法行為監督三項基本職能，在構建的多元化工作格局中，最高檢、省級院、市級院以辦理生效裁判監督案件為主，基層院以辦理審判違法和執行監督案件為主。［6］參見張相軍：《以“五化”為方向 擔當使命做實行政檢察》，《檢察日報》2019年9月9日。法律供給不足直接阻礙了基層院開展審判活動違法行為監督和執行活動違法行為監督。例如，行政訴訟法中對行政審判活動違法行為進行檢察監督的依據僅有第93條第3款，對行政執行活動違法行為進行檢察監督的規定只有一條，而且是引致條款，即開展行政執行活動監督需借鑒民事訴訟法的規定。

（四）機構設置不完善

檢察機關內設機構改革后，所有基層院都沒有單設行政檢察部門，多數實行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設置，或者民事、行政檢察部門與其他部門合并設置，一個部門對應上級院多個部門，三大檢察相互牽扯，難以實現隊伍和職能的專門化、專業化、正規化。［7］同前注［4］。從部門內部看，受檢察官名額、人員配備等因素影響，基層院行政檢察辦案力量依然薄弱，一部分基層院根本無法單獨設置行政檢察辦案組或者檢察官，即使部分基層院單獨設置了行政檢察辦案組，也多為“一檢一助”的“二人轉”模式或者“一檢”的“獨角戲”模式，直接影響了基層行政檢察工作的可持續發展。

（五）人員素質待提升

據不完全統計，當前全國四級檢察院中，從事行政檢察的人員總數約為16800人，有行政檢察工作經歷人員占比36%，有行政司法、執法工作經歷人員占比3%，無行政檢察相關工作經歷人員占比61%?；鶎有姓z察人員無論在專業素養、專業思維和專業能力以及知識結構和辦案經驗等方面，均與新時代行政檢察工作要求存在很大差距。這在很大程度上影響基層行政檢察工作的快速發展，并極易形成辦案數量少、監督能力不強與監督質效不高的惡性循環。

二、基層行政檢察辦案中問題突出的原因

（一）行政訴訟上訴率高、申訴率高，影響基層行政檢察監督規模與均衡發展

根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第28條規定，基層院受理當事人對基層法院生效裁判提出監督申請的案件，省級院、地市級院既受理當事人對同級法院生效裁判提出監督申請的案件，也受理下級院提請抗訴的案件，最高檢則受理下級院提請抗訴的案件和當事人對最高人民法院生效裁判提出監督申請的案件，但行政案件上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、被告敗訴率低、發回重審和改判率低、原告服判息訴率低的“兩高四低”現象由來已久，一審生效行政案件數量極少，與上述案件受理模式共同作用，導致基層院在辦理生效裁判監督案件方面鮮有發揮作用的空間。

（二）依職權為主的案件受理方式以及行政訴訟集中管轄改革，制約基層行政檢察案件數量增長

受考核指標引導、調卷難易程度、行政執法情況等影響，基層院在依職權開展行政審判活動違法行為監督和行政執行活動違法行為監督時成效并不均衡。加之近年來法院推行行政案件集中管轄制度改革，部分基層法院不再受理行政案件，對應的基層檢察院亦無法受理行政檢察案件，導致基層院在履行上述兩類監督職能面臨無米之炊的困境。

（三）行政訴訟的復雜性和專業性影響行政檢察法律供給程度

行政訴訟本身具有復雜性和專業性，一方面，行政機關數量多、層級多，職責權限復雜交叉，導致行政行為所涉領域多、專業性強、政策性強；另一方面行政法律法規數量多、規模大，且不同于民事、刑事有較為成熟的民法典、民事訴訟法和刑法、刑事訴訟法的規定，目前沒有任何一部法律能夠對行政實體性問題作出統一、系統規定。行政訴訟的立法現狀直接影響了行政檢察的法律供給程度，行政檢察很難跨越行政訴訟這一監督基礎，徑直對監督內容、方式、期限等作出統一規定。

（四）基層院對行政檢察業務重視程度和傾斜力度不夠，影響基層行政檢察業務的發展壯大

行政檢察脫胎于民事檢察，2018年之前從最高檢到地方各級檢察院民事、行政檢察業務均由一個部門負責。一方面，部分基層院對行政檢察業務認識偏差、重視不夠、精力投入少，甚至有部分基層院出現行政檢察案件無人可辦的問題；另一方面，行政檢察案件辦案難度大、辦案效果難以顯現，使部分辦案人員出現畏難情緒選擇性忽略行政檢察工作［8］同前注［4］。。行政檢察隊伍建設和人員配備與人民群眾對行政檢察業務的期待越拉越遠。

三、解決基層行政檢察辦案困境的對策

（一）加大依職權監督力度，常態化開展行政非訴執行監督、審判活動違法行為監督

行政非訴執行監督是行政執行監督的延伸，以法院對行政非訴執行申請的受理、審查、裁決、實施、執行異議和復議等為監督對象。 目前，法院受理行政非訴執行申請案件總量已經遠超行政訴訟案件總量。［9］［10］ 同前注［4］。鑒于此，基層院應當加大力度開展行政非訴執行監督工作。聚焦人民群眾反映強烈的自然資源、社會保障等重點領域非訴執行難、執行亂的問題，開展行政非訴執行專項監督活動，［10］既監督法院執行受理、審查、實施行為，又監督行政機關行政執法行為。充分運用大數據法律監督思維，加強同法院、司法行政部門、相關行政機關的協作配合，建立線索移送、信息共享平臺，拓展案件線索來源。

同時，加大力度開展行政審判活動違法行為監督，重點梳理行政訴訟法及其司法解釋中關于行政審判程序的時間節點和程序性要求，有針對性地排查案件線索。區分審判人員違法程度，分別采用類案檢察建議、口頭糾正、訴訟監督通報等多種方式予以監督糾正，實現雙贏共贏。

（二）常態化開展行政爭議實質性化解工作

《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》第4條規定：“人民檢察院應當在履行法律監督職責中依法開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。據此，基層院在辦理生效裁判監督案件、審判人員違法行為監督案件、執行活動違法行為監督案件、行政違法行為監督案件中均應當開展行政爭議實質性化解工作。通過釋法說理、組織聽證、提出監督意見、跟進監督、促成和解、司法救助或協調其他社會救助、檢察宣告、多元化解等方式促進行政爭議實質性化解，同時探索建立上下級院聯動機制，建立異地監督協作機制，形成化解行政爭議的合力。

（三）探索開展行政違法行為監督

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》規定，在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。行政違法行為監督是檢察機關對行政機關的直接監督，也是對行政公益訴訟制度的補充和完善。基層院應當積極、穩妥、慎重地開展行政違法行為監督，對內探索將分散的行政檢察職能歸口行政檢察部門行使，并利用基層院行政檢察與其他職能合并設置模式，實現檢察融合發展、相互促進。對外，加強同相關部門的協作配合，建立線索移送和信息共享機制，促進行政機關依法行政。

（四）加強上下級行政檢察一體化發展

探索建立行政訴訟監督案件“同步審查”機制，市級以上檢察院在辦理生效裁判監督案件過程中，對當事人提出的或者經審查自行發現的審判程序違法、執行程序違法問題，可以告知當事人向基層院申請監督或者將線索移送基層院，兩級院分別對實體問題和程序問題進行審查。同時，上級檢察院可采用交辦、協辦、指令調查等方式，指導基層院辦理行政生效裁判監督案件，提高基層行政檢察人員的案件辦理能力及釋法說理能力，逐步積累辦案經驗。

（五）加強辦案組織和隊伍建設