“固碳增匯”視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用

● 丁 豐 林 艷 吳 茜/文

一、引言

在環(huán)境法律體系中，一項制度并不是孤立存在的，而是處在與相關制度密切協(xié)作、有機配合的關系之中。［1］參見程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護》2016年第2期。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟都以生態(tài)環(huán)境公共利益為理論基礎，以生態(tài)修復為目的。實踐中，二者在案件來源、類型、訴求、法律依據(jù)等方面存在一致性。因此，作為二者主要實現(xiàn)形式之一的賠償貨幣本質(zhì)上均屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。但長期以來，資金管理使用實踐中存在一些問題。2020年9月，習總書記在第75屆聯(lián)合國大會上作出承諾：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。［2］參見《習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，最后訪問日期：2022年7月31日。2021年3月，習總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上進一步提出，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局。［3］參見《習近平主持召開中央財經(jīng)委員會第九次會議》，中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm，最后訪問日期：2022年7月31日。“雙碳”目標下，“環(huán)境有價，損害擔責”的生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)部化是必然趨勢，生態(tài)修復后產(chǎn)生的碳匯資源還會讓生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及生態(tài)產(chǎn)品價值。因此，厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟產(chǎn)生的損害賠償資金管理使用中存在的問題，系統(tǒng)性、科學性開展生態(tài)修復，有效發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)固碳作用，提升碳匯增量，在依托生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”中實現(xiàn)法律監(jiān)督社會價值，是當下檢察機關能動履職的重要體現(xiàn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的普遍性問題

對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟實現(xiàn)損害賠償資金過程中涉及的普遍性問題進行系統(tǒng)研究，會發(fā)現(xiàn)，這些問題的存在不僅影響生態(tài)修復效果，更不利于實現(xiàn)生態(tài)價值。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金涵蓋不全

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金在來源、范圍、案件類型等方面涵蓋不全，不利于資金增加，直接影響生態(tài)修復工作全面開展。

1.資金來源不全。根據(jù)2020年財政部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來源于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商一致、法院生效裁判確認、當事人自愿賠付等形式，但對于其他屬于實質(zhì)意義上的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金未規(guī)定。如在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中，當事人未履行生態(tài)修復義務沒收的保證金就未以兜底條款包含。而我們應該盡量在法律的范圍之內(nèi)擴大資金來源，消除環(huán)境修復的資金困擾。［4］參見張玉慧：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度之實證分析及其完善》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2019年第2期。

2.賠償范圍不全。中辦發(fā)〔2017〕68號《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確賠償范圍包括生態(tài)環(huán)境損害賠償評估鑒定等合理費用支出。民法典第1235條也規(guī)定，違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償?shù)膿p失和費用中包括生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估等費用。由此，無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度或者是生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟，評估鑒定費用均屬于索賠范圍。實踐中，由于評估鑒定委托主體和索賠主體不一致，該部分費用未全面納入賠償范圍。以濫伐林木類案件為例，案件由林業(yè)部門查處并委托鑒定評估，再由生態(tài)環(huán)境部門介入開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或由檢察機關提起民事公益訴訟，評估鑒定費用有時會被作為辦案經(jīng)費而未予以索賠。

3.案件類型不全。《關于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》中規(guī)定，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的資源與環(huán)境行政處罰案件是開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重要線索來源，但目前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件主要集中在環(huán)境類案件。2020年、2021年生態(tài)環(huán)境部公布的第一、二批“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”中，案件類型以破壞環(huán)境類為主，較少涉及資源破壞類案件。另外，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定，行政執(zhí)法信息平臺是公益訴訟案件線索來源之一，但實踐中行政執(zhí)法信息平臺的數(shù)據(jù)并未實現(xiàn)共享，從而導致部分資源與環(huán)境破壞類行政處罰案件的生態(tài)環(huán)境損害賠償沒有通過任何途徑實現(xiàn)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收不清

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收主體、執(zhí)收方式、執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一等問題，致使賠償資金管理混亂，進而影響資金使用率。

1.執(zhí)收主體不統(tǒng)一。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的執(zhí)收主體為賠償權利人及其委托部門。在生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟中，人民法院執(zhí)收判決階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，檢察機關執(zhí)收訴前和解階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。執(zhí)收主體不同，執(zhí)收主體之間關于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金沒有制度層面的互通要求，不利于資金的統(tǒng)籌使用。

2.執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一。通過磋商、訴訟及當事人自愿繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，各地存在不同的執(zhí)收賬戶。通過查閱中國裁判文書網(wǎng)，并對部分生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的賠償資金歸屬賬戶進行整理發(fā)現(xiàn)（見表1），賬戶包括財政專戶、公益訴訟資金賬戶、非稅收入財政專戶、國庫等類型。通過篩選部分生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件（見表2）發(fā)現(xiàn)，其中收取生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的賬戶包括環(huán)境資源修復資金專用賬戶、人民檢察院公共利益損害賠償基金專戶、財政局非稅收入待清算戶、人民法院刑事代管款賬戶、國庫生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶等。執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一，不利于資金的統(tǒng)一監(jiān)管使用，更無法進一步實現(xiàn)規(guī)范化科學化運營。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟部分案例賠償資金歸集賬戶統(tǒng)計表

表2 生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟部分案件賠償資金執(zhí)收賬戶統(tǒng)計表

3.執(zhí)收方式不統(tǒng)一。在環(huán)境犯罪的過程中，恢復性司法理念主張犯罪人與國家或者集體協(xié)商解決社會矛盾，通過犯罪人的積極作為，補救被侵害的生態(tài)環(huán)境資源。［5］參見周兆進：《恢復性司法在環(huán)境犯罪中的應用》，《廣西社會科學》2017年第2期。在認罪認罰從寬制度下，刑事附帶民事公益訴訟當事人在偵查、審查起訴、審判各個階段均可繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金，各個階段各個部門收繳的方式不同，其中在審查起訴階段可能表現(xiàn)為預繳款、暫扣款等形式，在法院審判階段則會表現(xiàn)為執(zhí)行款等形式，各種形式的款項因各個部門的處理程序、處置周期不同，而不利于資金高效歸集使用。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效益不足

資金使用方式簡單化、賠償合力不足、法規(guī)不完善等問題直接導致了生態(tài)修復不專業(yè)，不利于資金效益最大化。

1.資金使用方式簡單化。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金是專門用于生態(tài)修復的資金。而生態(tài)環(huán)境修復是一個技術復雜、過程漫長的綜合系統(tǒng)治理工程。［6］參見吳一冉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中修復生態(tài)責任及其承擔》，《法律適用》2019年第21期。當前各地普遍做法是將資金用于補植復綠、增殖放流活動。修復過程從苗木（魚苗）品種購買到種植（放流）區(qū)域選擇再到技術操作上缺乏專業(yè)指導，進而存在影響地方生態(tài)特點和規(guī)律的風險，甚至不利于地方生態(tài)經(jīng)濟和生物多樣性發(fā)展。

2.資金管理使用合力不足。生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件均涉及大氣、地表水、森林等不同的環(huán)境要素和植物、動物、微生物等不同的生物要素，不同的要素涉及不同的政府監(jiān)管部門，在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于生態(tài)修復的過程中就會涉及多個部門。當前部門之間普遍缺乏協(xié)作機制，導致追繳后資金未能統(tǒng)籌安排使用，生態(tài)環(huán)境不能得到及時有效修復。

3.相關法律法規(guī)不完善。《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（試行）第15條規(guī)定，判決確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章予以繳納、管理和使用，但沒有具體明確資金的申領和使用主體。而通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商收取的賠償資金如何管理、使用尚不明確，盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中規(guī)定了賠償權利人索賠的權利，《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》中進一步明確賠償權利人及其指定的部門或機構組織開展修復或替代修復的義務，但具體實施部門并未細化。賠償資金使用主體不清晰、環(huán)境修復主體不明確，會導致實踐中生態(tài)修復的結果無法實現(xiàn)。

三、“固碳增匯”視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的創(chuàng)建機制

開展生態(tài)保護修復對鞏固提升陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力具有重大貢獻［7］參見孔凡婕等：《基于國土空間生態(tài)修復的固碳增匯探討》，《中國國土資源經(jīng)濟》2021年第12期。，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用機制，將資金科學落實到生態(tài)修復對于“固碳增匯”具有重要現(xiàn)實意義。

為此，浙江省慶元縣人民檢察院會同當?shù)胤ㄔ骸⒇斦h(huán)境、自然資源等5部門召開聯(lián)席會議，聯(lián)合出臺《慶元縣生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用辦法》，率先探索將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于碳匯造林，助力“固碳增匯”，驗證了“生態(tài)損害-生態(tài)修復-生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”路徑的可行性。具體的創(chuàng)新機制包括以下三個方面：

（一）以系統(tǒng)思維推進生態(tài)環(huán)境損害賠償資金一體管理

堅持系統(tǒng)思維、整體謀劃，解決資金征收、管理中存在的涵蓋不全、執(zhí)收不清、效益不足等問題。將生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟中執(zhí)收的、生態(tài)環(huán)境類刑事案件中當事人自愿繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，賠償義務人未履行修復義務被沒收的履約保證金等均納入統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，實現(xiàn)資金管理科學化、規(guī)范化，進而產(chǎn)生規(guī)模效應。

（二）以專業(yè)思維推進生態(tài)環(huán)境損害賠償資金科學使用

從專業(yè)化角度解決生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用以單個生態(tài)系統(tǒng)為對象，缺乏系統(tǒng)和整體性，甚至帶來新的生態(tài)問題［8］參見高吉喜、楊兆平：《生態(tài)功能恢復：中國生態(tài)恢復的目標與方向》，《生態(tài)與農(nóng)業(yè)環(huán)境學報》2015年第1期。等風險。以生態(tài)修復結合生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升，因時制宜、因地制宜編制資金使用方案和生態(tài)修復方案，同時明確在替代性修復、異地修復等情況下“碳匯為主、其他為輔”的資金使用方式，以專業(yè)的生態(tài)修復促成科學使用生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。

（三）以閉環(huán)思維推進生態(tài)環(huán)境損害賠償資金檢察監(jiān)督

檢察機關立足碳達峰、碳中和的時代背景，以恢復性司法理念和能動司法理念開展檢察監(jiān)督工作。以法律監(jiān)督職能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟發(fā)展功能為底層邏輯，確保檢察監(jiān)督覆蓋收繳和盤活用好生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境、服務綠色發(fā)展的目的，構建從“生態(tài)賠償-生態(tài)修復-生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”的閉環(huán)監(jiān)督模式，彌補生態(tài)環(huán)境損害賠償資金監(jiān)督機制尚處于空白領域［9］參見郭武、岳子玉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理模式選擇與法律制度構建》，《蘭州學刊》2020年第12期。的尷尬局面。

四、“固碳增匯”視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的完善路徑

在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用機制優(yōu)化的同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”在實踐層面仍需從以下幾方面進一步完善。

一是規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金收存、實現(xiàn)系統(tǒng)化生態(tài)修復。歸集各執(zhí)收主體收取的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，以聯(lián)席會議的方式定期商討資金用于生態(tài)修復的具體方案及落實情況。同時要構建資金使用信息公開制度［10］參見林煜：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的困境與出路》，《中國環(huán)境管理》2019年第4期。，確保資金使用透明度。另外要完善相關法律法規(guī)及具體配套制度，建立部門之間、區(qū)域之間長效協(xié)作機制，共同推進生態(tài)環(huán)境資源保護工作。

二是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用、助推多元化生態(tài)修復。除了直接將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于“固碳增匯”外，還可以通過將賠償資金用于認購碳匯的方式進行替代修復，雙向激活碳匯交易市場。也可探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金碳匯指標評估機制，實現(xiàn)資金使用效果可視化，進一步深化生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”的效果。