生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度探析

● 王曉光 李 洋/文

生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度又稱為生態環境民事公益訴訟訴前調解，它是在檢察公益訴訟業務發展的新階段，伴隨著民事公益訴訟案件量激增，案件審理致司法資源相對緊張的背景下提出的制度設計，主要適用于辦理公益侵害程度輕，涉案標的額較小，且公益侵害人認錯（悔罪）態度較好的生態環境民事公益訴訟案件。該制度的運行可主要概括表現為：案件訴前評估、訴前（賠償）公告、制定調解方案、訴求實現四環節。

2020年在浙江省杭州市淳安縣召開的浙江省法學會訴訟法學研究會年會上，有學者認為公益訴訟中檢察機關只是公共利益的代表，沒有實體利益，所以缺乏調解的基礎。學界中也有觀點認為，為了體現效率與秩序價值，順應法律糾紛解決多元化的時代要求，公益訴訟可以適用訴前調解。［1］參見孫洪坤、張姣：《論民事公益訴訟中的調解制度》，《廣西社會科學》2013年第9期。我國主流觀點采用后者。通過表1對比分析發現，使用訴前賠償（調解）制度辦理環境資源領域的輕微民事公益訴訟案件時，更加方便靈活高效，能夠節約司法資源，但同樣也應看到訴前賠償制度在適用過程中依然存在法理上和實踐中的一些問題需要不斷完善。

民事公益訴訟訴前賠償與提起訴訟的對比分析（表1）

一、生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度的可行性分析

（一）輕微生態環境民事公益訴訟案件數量激增的辦案需求

近年來隨著檢察公益訴訟的發展，民事公益訴訟的案件量也在激增，2022年1—7月，檢察正義網上公告的民事公益訴訟案件平均每月1000余件，這意味著一年將會有萬余件的民事公益訴訟案件被立案。但仔細分析后發現，其中很大一部分案件系生態環境民事公益訴訟案件，且造成的損害后果較為輕微。法律規定民事公益訴訟案件需法院組成7人合議庭開庭審理，對檢察院和法院的要求都比較高，開庭審理1起民事公益訴訟案件，法檢機關都需要投入大量的人力物力等司法資源，但是實踐中很多民事公益訴訟案件的損害后果都較為輕微。如果這樣的案件大批量進入審判程序，每次都組建7人合議庭開庭審理，勢必會進一步加重法院案多人少的矛盾。高質量民事公益訴訟案件的辦理既要確保達到政治效果、社會效果和法律效果統一，同時又要兼顧司法效率的提高。因此，司法實踐中大量生態環境損害輕微的民事公益訴訟案件也迫切需要辦案方式的創新。

（二）民法典等相關法律條文的立法支持

新頒布的民法典第1232條、1234條和第1235條分別規定了生態資源類民事公益訴訟案件中的“修復責任”和“賠償責任”，明確將司法解釋中具體的公益訴訟修復責任和賠償責任上升為法典層面意義重大。生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度使用較小的司法成本，在不引發社會矛盾的前提下，達到了同樣的法律效果，順應了立法初衷，是檢察公益訴訟工作基于民法典 1232、1234、1235條的有益嘗試和大膽探索，也對新時期檢察機關公益訴訟工作的完善與發展。民法典的相關條款明確將民事公益訴訟生態類案件的侵權責任做了界定，主要以修補和賠償為主，其最終目的是加強公益生態的保護。此外，浙江省人大出臺的《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中指出，對生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域標的額較小、侵權人有賠償意愿的案件，在確保程序公正和受到損害的社會公共利益能夠得到修復的前提下，檢察機關可以在訴前與侵權人就損害賠償、生態修復等民事責任達成賠償協議。［2］參見《浙江省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，浙江檢察網http://www.zjjcy.gov.cn/art/2020/5/18/art_26_181459.html，最后訪問日期：2022年8月21日。地方人大的立法也為訴前賠償制度的深入發展提供了明確的文件支持與依據。

（三）融合“楓橋經驗”理念順應多元化司法糾紛化解要求

推動多元化糾紛解決是當前我國一項重要的司法政策，也與社會治理現代化的任務緊密相連。［3］參見王亞新：《訴前調解的建構：目的、悖論、因應之策》，《人民司法》2018年31期?！皸鳂蚪涷灐钡陌l源地是浙江，融合這一理念，加強溝通協調追求辦案效果最大化是當下檢察機關民事公益訴訟案件辦理的一個重要目標。筆者認為，生態環境民事訴前賠償制度就是將“楓橋經驗”思想貫穿在司法辦案中的體現。筆者通過梳理總結后發現，凡是能夠適用民事公益訴訟訴前賠償制度來辦理的生態環境領域案件，其核心特點是：公益損害程度較輕，涉及賠償的損失相對不大且公益侵害人認錯悔錯態度較好。這些特點也為“楓橋經驗”在生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度中的適用提供了有利條件。民法典第 1232、1234、1235 條僅規定了環境資源類公益訴訟案件公益侵害人的修復責任和賠償責任（包括懲罰性賠償），并未規定責任如何落實。結合浙江省人大常委會《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，筆者認為，檢察機關應當大力推動公益訴訟訴前賠償制度的適用與發展，由機械性地適用法律變為靈活性地運用法律，讓侵權人既感受到司法的溫度，又切身意識到了違法行為不可為不能為。

二、生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度運行的實踐及理論分析

每年3-6月是錢塘江流域的禁漁期，對于禁漁期非法電魚這類破壞錢塘江生態環境的行為，鑒于侵權人非法捕撈的魚獲數量相對不多，認罪悔錯態度良好，且又愿意積極賠償等客觀情況，杭州市西湖區人民檢察院慎重考慮后認為，此類案件符合民事公益訴訟訴前賠償的辦案精神。故該類案件基本都是通過生態環境民事公益訴訟訴前賠償處理的，司法實踐中取得了很好的效果。［4］參見《浙江杭州西湖：在錢塘江邊舉行公開聽證會》，正義網 http://news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后訪問日期：2022年8月21日。

利用訴前賠償制度辦理生態環境民事公益訴訟案件，要求檢察機關應對公益損害情況客觀評估后，嚴格根據未來生態修復需要提出訴求（比如生態修復費用和潛在危害長期治理費用以及包括懲罰性賠償費用等）。但為了避免辦案過程中發生檢察機關提出的訴訟請求遠高于或者不足以滿足彌補生態修復的情況，筆者認為應當嚴格規范訴前賠償案件辦理程序：

（一）訴前評估需客觀公正

生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度的創新性和特殊性決定了檢察機關應當對公益訴訟案件進行科學、嚴謹的訴前可行性評估，合理限定適用民事公益訴訟訴前賠償的案件范圍，只有這樣才能最終實現公平正義的目標。［5］參見張學麗：《檢察機關提起環境公益訴訟訴前評估機制探討》，《天津政法報》2016年5月17日。某種程度上說該辦案機制的設立會賦予檢察機關更大的司法自主權，面對各種生態環境民事公益訴訟案件選擇適用提起訴訟還是選擇訴前賠償成了檢察機關首要面對的問題。筆者認為，要適用該制度，需要經過嚴謹的訴前評估，評估內容為是否滿足以下兩個條件：一是公益損害較輕，社會惡性影響不大；二是公益侵害人認錯悔錯態度好且主動提出訴前賠償意愿。滿足上述兩個條件后，檢察官辦案組還應書面向檢察長報批和上級院備案，經過檢察長和上級院領導同意后方可啟動公益訴訟訴前賠償程序。

（二）必須要進行訴前公告

生態環境民事公益訴訟訴前賠償是否需要先發出訴前公告，這一問題成了檢察機關啟動訴前賠償程序無法回避的問題。2020年11月28日在杭州市淳安縣召開的浙江省法學會訴訟法學研究會年會上，在單元討論環節中有的檢察官認為，這類案件因為具有涉案公益損害輕微，社會影響不嚴重的特殊性，為了縮短辦案周期提高辦案效率，因此可以不用進行訴前公告。筆者不贊同以上觀點，民事訴訟法明確規定了民事公益訴訟中有關團體和組織擁有提起公益訴訟的優先權，因此檢察機關在任何情況下提起民事公益訴訟，都需要公告前置，公告期滿才可以作為公益訴訟起訴人提起訴訟，否則就違反了民事訴訟法58條之規定。本質上民事公益訴訟訴前賠償（調解）制度辦理的仍然是民事公益訴訟案件，辦案程序不能與民事訴訟法的相關規定相違背。

（三）訴前賠償調解方案應科學合理

生態環境民事公益訴訟訴前賠償調解方案應當根據公益損害實際情況，按滿足或者高于彌補公益損害造成的損失為標準來制定，與訴前評估程序相似，調解方案的具體內容也應當由檢察官辦案組根據案情起草后分別報檢察長審批和上級檢察院備案，經同意后方可告知公益侵害人。生態環境民事公益訴訟訴前（賠償）調解與其他多元化糾紛解決方式一樣，其根本目的都在于完善我國社會的治理機制，或者說是推動社會治理現代化的一個重要環節。［6］參見王亞新：《訴前調解的構建：目的、悖論、因應之策》，《人民司法》2018年第31期。在一些非法捕撈、破壞林木的公益訴訟案件中，檢察機關辦案組根據損害實際情況，不但可以提懲罰性賠償，更可以提替代性修復的訴求，樹立“修復為主、賠償為輔”的生態環境治理司法理念，并在此理念指導下合理確定修復性責任與賠償性責任的承擔方式。［7］參見張源：《檢察公益訴訟中如何確定訴訟請求》，《檢察日報》2019年8月11日。

（四）訴前賠償調解方案內容需完全實現

生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度的適用，要以不損害檢察機關的司法權威為前提。因此，在檢察機關主導下，根據侵權行為造成的實際及潛在公益損害而制定、達成的訴前調解賠償協議必須以協議內容全部實現為標準才能結案，否則不但有損司法權威，也失去了適用訴前賠償調解辦案意義。如有公益侵害人達成訴前調解協議后爽約的情況發生，檢察機關該如何應對與處理是一個非常值得思考的問題。筆者認為，檢察機關就此問題有必要同法院進行商討會簽，共同出臺相應文件處理好此問題。公益侵害人訴前賠償調解簽訂后發生爽約情形，如果選擇再啟動訴訟程序提起民事公益訴訟，作為法律職業共同體的法院開庭審判時應當最大程度支持檢察院的公益訴求，以此對不知悔錯、 主觀惡性較大的公益侵害人進行嚴肅懲戒。當然，檢察機關訴前賠償協議簽訂前應明確告知公益侵害人，如果協議簽訂后發生爽約要承擔相應法律后果。

三、進一步完善和健全生態環境公益訴訟訴前賠償制度的設想

（一）擴大社會公眾的參與度，確保達成最優訴前賠償方案

社會公共利益的真正主體是廣大人民群眾，只有在社會各界廣泛參與下制定出的訴前賠償方案才能夠最大限度滿足保護社會公益的目的。浙江省首例民事公益訴訟訴前賠償織紋螺案［8］參見《售賣織紋螺 全國登報道歉又賠償—— 普陀區檢察院探索民事公益訴訟訴前賠償新方式》，浙江檢察網http://news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后訪問日期2022年8月21日。中，檢察機關邀請了政協、市場監督管理部門人員、消協人員、民眾代表等，在各界代表共同見證下公益侵害人賀某簽訂了賠償調解協議，最大限度保障賠償協議的合理性。社會公眾的廣泛參與一方面能夠給予公益侵害人一定壓力，將其行為置于大眾監督之下，有利于其更好地履約；另一方面社會廣泛參與公益損害的維護，能夠起到很好的普法宣傳教育作用，達到辦理一案教育一片的目的，實現法律效果與社會效果的有機統一。通過各界人士廣泛的參與也有利于后期生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度的推廣與普及。

（二）通過司法確認程序賦予訴前賠償協議的強制執行力

生態環境民事公益訴訟訴前賠償制度運用的一個重要的目的是，在達到預期辦案目的的前提下，簡化辦案流程節約司法資源，提高辦案效率，以較低的司法成本合理解決問題。為了防止訴前賠償協議不能履行到位，進而導致損害司法公信力和檢察權威情況的發生，筆者認為，可以通過引入司法確認，約束公益侵害人依照協議規定按時、按約履職。通過對訴前賠償協議進行司法確認，賦予其強制執行力。除此之外，對于公益侵害人與檢察機關簽署的訴前賠償確認書的案件，檢察機關也可以邀請公證部門對訴前賠償程序及確認書的內容進行公證，以公證書的形式賦予達到公告期限后的訴前賠償內容強制執行效力。這樣一來檢察機關主導下達成的訴前賠償協議和司法賠償確認書就有了強制力保障，能夠有效地節約司法資源，達到預期的辦案目的。

（三）明確可適用生態環境公益訴訟訴前賠償結案案件的調解范圍和限度

按照民事訴訟法規定，民事公益訴訟案件是可以調解結案的，但民事訴訟法卻沒有規定哪些案件可以調解，調解的邊界范圍在哪里。作為一線辦案人員，結合實踐情況，筆者認為，有三類生態環境民事公益訴訟請求可以協商調解: 第一類，要求公益侵害人恢復原狀的訴訟請求。公益損害無法恢復原狀，只能通過替代性修復進行救濟，此時訴訟請求就有了調解協商的空間。第二類，公益損害賠償的數額相關的訴訟請求。生態環境損害面積大、時間久情況復雜，通過不同的機構、不同的鑒定評估方法會得出差距較大的賠償數額時，就會讓公益侵害人產生質疑，基于少受處罰少擔責的出發點，侵權人就會提出各種異議。這種情況發生時，從節約司法辦案成本的角度出發，可以選擇調解。第三類，發布賠禮道歉的請求。對于發布在哪里、通過什么形式發布，在不影響公眾知曉的前提下，筆者認為都是可以協商的。此外，在調解的限度上，若專業機構做出的生態修復方案確定了被告修復的方式、時間、金額，但檢察機關主導下通過調解確定的新修復方案對原修復方案做出變通的，也應當以達到相同的公共利益保護效果為限。

（四）建立人民群眾意見反饋機制