事業(yè)單位預算績效評價體系研究

馬翠斌

（壺關(guān)縣安全生產(chǎn)檢查中心，山西 長治 047300）

近年來事業(yè)單位所處的發(fā)展環(huán)境不斷變化，事業(yè)單位具有非競爭性和公益性，但是事業(yè)單位長期脫離市場環(huán)境缺乏競爭者，在管理的過程中缺乏主動性，沒有對預算形成足夠的重視。未來我國政府對事業(yè)單位管理的目標是去行政化，所以事業(yè)單位要探索創(chuàng)新的管理方法。預算雖作為事業(yè)單位重要的管理方式，但很多事業(yè)單位的領(lǐng)導者卻沒有對其形成足夠的重視，僅以應付的態(tài)度完成預算工作，導致難以發(fā)揮預算后續(xù)的激勵與監(jiān)督作用。對此有必要針對事業(yè)單位預算績效評價體系加以研究，合理評價事業(yè)單位的預算管理效果，以促使事業(yè)單位改善管理水平。

一、單位預算績效評價體系存在的主要問題

（一）預算管理環(huán)境問題

我國事業(yè)單位經(jīng)過多年對預算的探索，預算模式已逐漸成熟。按照財政主管部門的要求與事業(yè)單位發(fā)展的要求，部分事業(yè)單位建立了預算績效評價機制，但是預算績效評價工作中還存在一定的不足。事業(yè)單位的預算績效評價必須要形成系統(tǒng)性的評價體系，針對預算的全過程活動進行評價。很多事業(yè)單位的預算績效評價工作流于形式，主要原因是事業(yè)單位受政府的管理，績效評價工作離不開我國的預算環(huán)境，預算環(huán)境中有一系列不利于開展預算績效評價的地方。例如，預算編制過程中準備時間不足，在后續(xù)預算執(zhí)行中需要進行不斷調(diào)整，導致預算編制、預算執(zhí)行相脫節(jié)的問題，不利預算評價工作的開展。又如，一般財政部安排預算編制，預算單位很少提前開展預算編制計劃，基層單位缺乏對預算績效管理的初步認識。由于外部環(huán)境存在一定的缺陷，導致我國事業(yè)單位開展預算績效評價工作中困難重重。

（二）評估機制缺失

我國針對事業(yè)單位的預算管理工作越來越重視，事業(yè)單位也逐步形成合理的預算管理方法?？傮w而言，預算管理工作是實現(xiàn)事業(yè)單位開源節(jié)流的重要手段，但是大部分事業(yè)單位沒有針對預算開展預算績效評價，預算績效管理觀念沒有深入人心。事業(yè)單位作為公益性的組織，開展的預算績效評價要考慮單位的公益性目標，預算績效評價可以由內(nèi)部實施，也可以由外部實施?，F(xiàn)有的預算績效評價工作大部分是針對上級部門，對事業(yè)單位的預算績效評價缺乏針對性，也沒有明確預算績效評價的工作要求和執(zhí)行效果。預算績效評價作為一種監(jiān)督管理機制，機制中要有識別、分析、應對的全流程，需要針對預算工作加強執(zhí)行力度和監(jiān)督力度，針對事業(yè)單位的共性和個性問題明確預算績效評價工作的重點，以制定恰當?shù)念A算績效評價模式。近年來事業(yè)單位在審計工作中存在一系列財政資金違法的問題，為預算績效評價工作敲響了警鐘，預算績效評價工作不僅要局限于事后的監(jiān)管，更應該貫穿于預算工作管理的全流程，形成有效的管控機制，避免事后財政資金流失時才加以應對。

（三）評價指標單一

預算績效評價指標對于評價事業(yè)單位的預算管理工作有著重要的意義，只有提高指標的合理性，才能真正反映預算執(zhí)行的情況。但是大部分事業(yè)單位在開展預算績效評價的過程中，指標過于關(guān)注預算目標的完成情況，沒有關(guān)注預算執(zhí)行的過程，過多關(guān)注財務方面的數(shù)據(jù)，沒有關(guān)注非財務方面指標。大部分事業(yè)單位的預算成果難以量化，導致在指標評價過程中存在較大的主觀隨意性，再加上事業(yè)單位指標設(shè)置沒有針對不同單位、不同部門采取不同的考核標準，難以通過具體的業(yè)務內(nèi)容體現(xiàn)個性化的考核，使預算績效評價沒發(fā)揮真正的作用，考核指標過于單一，過多關(guān)注事業(yè)收入、財政收入、事業(yè)支出等情況，考核過于片面。

二、事業(yè)單位預算績效評價體系建立

（一）預算績效評價體系主體

對事業(yè)單位開展預算績效評價工作，需要明確預算績效評價的主體。在預算績效評價過程中，客體是事業(yè)單位的預算編制、執(zhí)行、成果等，主體是事業(yè)單位自身，也可以是上級主管部門和財政部門，甚至是外部審計部門。

第一，要調(diào)動事業(yè)單位績效評價工作的積極性，就需要事業(yè)單位在評價工作中具有主動性，確?？冃Э荚u工作順利落實，發(fā)揮事業(yè)單位對自身情況了解的優(yōu)勢，更好地掌握各類預算數(shù)據(jù)而開展績效評價。事業(yè)單位評價的職責一方面要向上級提供預算績效，另一方面要將數(shù)據(jù)應用于改善未來的管理工作。同時需要對預算績效評價體系進行明確，加強事業(yè)單位之間的協(xié)作。預算績效評價的建設(shè)是很大的系統(tǒng)，單個單位難以完成，對此事業(yè)單位之間應該形成合作，通過多個單位之間的協(xié)同互助形成信息共享的效果。

第二，事業(yè)單位本身具有公益性質(zhì)，需要得到社會公眾的監(jiān)督，為了確保公共資金的合理使用，需要運用外部監(jiān)督力量參與到績效評價過程中。因此監(jiān)督機構(gòu)應該是專業(yè)能提供意見的機構(gòu)，建立起政府和公眾之間的橋梁，擔任橋梁一職的主體主要是上級主管部門。

（二）預算績效評價體系流程

第一，健全預算績效評價的管理辦法。事業(yè)單位要梳理預算方面的法律法規(guī)，并結(jié)合單位的實際情況明確預算績效評價體系的原則和內(nèi)容，在評價的過程中制定詳細的評價方案，包括明確評價工作各主體的權(quán)責，規(guī)范評價辦法、評價指標，考慮評價工作的工作量，分析評價工作的應用效果。

第二，確定評價指標。事業(yè)單位要根據(jù)上級部門制定規(guī)劃與工作計劃，在此基礎(chǔ)上確定績效評價目標，在結(jié)合單位實際情況和專家意見確定績效目標之后開展評價工作。

第三，單位對績效評價的內(nèi)容、格式要交給財政部門審核。

第四，對績效評價的結(jié)果進行充分應用。預算績效評價工作的意義是為了促進預算工作的進一步完善，因此在預算績效評價的過程中，必須要讓單位的管理者認識到預算績效評價體系的重要性，以促使單位獲得長久發(fā)展。應根據(jù)預算績效評價結(jié)果分析單位預算執(zhí)行的優(yōu)勢及劣勢，針對異常信息及時向公眾公開，滿足公眾的知情權(quán)，并建立問責機制，做到預算績效評價結(jié)果和單位評價相掛鉤，以調(diào)動單位各層級人員的積極性，提高其參與預算績效評價工作的主動性。

（三）績效評價指標

第一，事業(yè)單位要明確預算績效評價指標的設(shè)計原則。主要有：系統(tǒng)性原則，將預算績效評價體系站在單位整體的全面性角度來看；獨立性原則，指標之間不應該交叉，相互之間各自獨立；重要性原則，每個指標要具有重要性，以更少的信息提煉更多的內(nèi)容；可操作性原則，各項指標要便于操作；動態(tài)性原則，指標要根據(jù)事業(yè)單位所處的環(huán)境動態(tài)變化，根據(jù)未來發(fā)展的趨勢，針對指標不斷更新；針對性原則，指標要具有針對性，在設(shè)置評價指標時，評價預算績效而非財務績效。

第二，明確事業(yè)單位指標權(quán)重選擇的方法。事業(yè)單位可以選擇平衡計分卡的角度開展評價。平衡計分卡具有很強的靈活性，能夠全面反映預算實質(zhì)的問題，從四個維度體現(xiàn)事業(yè)單位的預算效果，并促進事業(yè)單位改善預算方案。

第三，制定具體的績效評價指標。首先要對事業(yè)單位預算績效指標進行選取，預算績效一部分是對項目評價，一部分是對預算整體評價。在財務層面評價，是為了體現(xiàn)單位預算執(zhí)行的效果，區(qū)別于財務績效評價，因此現(xiàn)金流、資產(chǎn)等指標并不適用，主要考慮事業(yè)單位收入增長率、公益支出占總支出比例、預算與決算數(shù)據(jù)對比等方面的指標。在學習成長層面，要考慮事業(yè)單位是否在不斷提高員工水平，要考核預算參與人員的培訓時間、預算培訓經(jīng)費等方面指標。在客戶層面，預算績效評價指標要體現(xiàn)事業(yè)單位公益性的原則，客戶分為內(nèi)部客戶、外部客戶，包括預算資金的受益者、影響者和被影響者，要評價內(nèi)外部客戶對事業(yè)單位的預算績效是否滿意。在內(nèi)部流程層面，要評價支出預算完成度、收入預算完成情況、預算調(diào)整次數(shù)等方面的指標。其次，要明確預算績效的評價方法，在明確不同指標之后，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，結(jié)合本單位情況明確不同指標的權(quán)重與評價方法，從而對預算績效進行評價。

三、預算績效評價保障性措施

第一，提高預算績效管理意識。預算績效管理的理念對于預算績效管理是否能夠有效落實有著重要的影響，也是預算績效管理工作開展的基礎(chǔ)，因此單位需要重視預算績效管理工作的要求。當前很多地區(qū)開展預算績效管理的過程中存在一定的不足之處，主要原因是沒有形成良好的預算績效管理氛圍。因此未來各地區(qū)需要加強對預算績效管理工作的宣傳，讓各層級人員主動參與到預算績效管理的過程中，讓各單位形成重視預算績效管理的機制。財政主管部門需要加強對預算績效管理要求的宣傳，將預算績效管理宣傳的重點放在預算績效的必要性上，引導事業(yè)單位形成對預算績效管理工作的認識，從而重視財政資金支出的結(jié)果，促使財政資金發(fā)揮應有的效益，將單位的資金管理的重點從注重投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，并鼓勵社會公眾主動參與到預算績效管理的過程中，從而在全社會范圍內(nèi)形成良好的預算績效管理氛圍。

第二，提高預算績效評價的法律地位。多年前財政部已開始推行預算績效評價，并制定了規(guī)范性文件，但是事業(yè)單位的數(shù)量眾多，法律法規(guī)難以具有普適性，預算績效評價實施難度較大。對此有必要制定制度化的法律支持，針對事業(yè)單位對預算績效評價重視不夠的問題，需要加強對預算績效評價的研究，在完善法律環(huán)境、制度環(huán)境的前提下，促使評價得以順利實施。一方面，在預算績效管理中，各地區(qū)可以結(jié)合當?shù)貙嶋H特點，按照預算法的規(guī)定制定預算績效管理工作的地方性條例，并結(jié)合預算績效工作的實際探索規(guī)范的預算績效評價指標體系，從而幫助當?shù)氐氖聵I(yè)單位高效配置預算資源，促使單位的預算管理體系發(fā)揮更好的效果。另一方面，健全預算績效管理的法律法規(guī)。政府主管部門需要結(jié)合預算績效管理的情況進行分析，并以此制定合理的法規(guī)體系，保障預算績效評價工作有法可依，促使預算績效管理按照法律體系開展，針對違背預算效管理的責任主體予以懲罰，以提高預算績效評價的權(quán)威性和嚴肅性。

第三，需要健全預算績效評價結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位的預算績效評價體系框架結(jié)構(gòu)要不斷優(yōu)化，形成主體明確、目標明確的評價原則，并制定一系列科學的檢測機制，促使預算績效評價達到應有的效果。要注重預算管理流程的經(jīng)濟性、效益性、公平性，激發(fā)事業(yè)單位追求長遠戰(zhàn)略目標的信心，建立起完善的評價體系。

第四，加強績效評價結(jié)果的應用。事業(yè)單位要進一步強化績效評價結(jié)果的應用，以追求最大績效為預算活動的目標。要將此目標貫穿于預算管控的全過程，并將預算績效評價和財政績效評價作為重要工作，起到相互制衡的作用。

第五，強化評價工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。事業(yè)單位的預算績效評價要求事業(yè)單位內(nèi)外的多個部門共同聯(lián)合。在事業(yè)單位內(nèi)部的審計部門與外部的監(jiān)督部門關(guān)注的重點不同，針對不同的重點需要加強信息溝通聯(lián)合作業(yè)，避免交叉審計的問題，避免資源浪費和重復勞動。同時，需要加強內(nèi)部協(xié)調(diào)制度的建設(shè)。為了促使預算績效管理工作和預算管理之間具有銜接性，需要明確預算績效目標的管理要求，促使預算績效目標申請和部門預算編制同步進行。財政主管部門也需要將績效目標和部門預算一同批復到事業(yè)單位，促使績效目標和預算執(zhí)行得到同步監(jiān)控，以提高事業(yè)單位對預算績效工作的重視，實現(xiàn)對資金的有效管理。

四、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，事業(yè)單位在管理過程中存在的問題逐漸暴露，事業(yè)單位的預算工作作為財政資金分配工作的重要環(huán)節(jié)，只有加強對事業(yè)單位預算績效評價體系的建設(shè)，才能實現(xiàn)國有資金更好地使用。對此事業(yè)單位在未來發(fā)展的過程中，有必要針對預算績效評價體系中存在的問題加以改進，以促使單位形成完善的預算績效評價體系。