縣級行政事業單位內部控制現狀及對策探究

劉 娟

（廣饒縣交通運輸局，山東省 廣饒縣 257300）

一、行政事業單位內部控制概述

（一）行政事業單位內部控制的定義

行政事業單位的內部控制，主要是行政事業單位為了實現自身控制目標，借助制度制定、措施實施以及程序執行等環節的工作，有效防范、管控經濟活動風險。

（二）行政事業單位內部控制的目標

行政事業單位內部控制主要是為了保障行政事業單位運行的經濟活動合規合法，安全應用單位資金，保證財務信息的完整性、真實性，避免出現腐敗和舞弊的情況，對公共服務效果、效率有效提升。與普通企業不同，行政事業單位的內部控制目標主要由其自身承擔職能、在經濟活動中扮演的角色決定。

財政部在2014年頒布的《行政事業單位內部控制規范》，根據行政事業單位重要經濟活動，對內部控制內容作出了相應的規定，具體包括單位層面內控與業務層面內控。其中單位層面內部控制具體包括建立完善的內部控制工作機制以及組織架構，確定單位內部關鍵崗位的要求以及對工作人員能力要求，編報財務信息的具體要求，將科學技術應用的內部控制工作之中等；業務方面的內控內容如資產管理業務、收支業務、資產管理業務、政府采購業務、合同控制等內容。

二、縣級行政事業單位內部控制中的問題

（一）單位層面內部控制中存在的問題

1.組織架構不合理，控制環境薄弱

由于部分行政事業單位對內部控制缺乏充分的重視，在開展具體的內控建設時，組織架構不合理，不能針對具體的關鍵控制點以及經濟活動風險點進行有效的梳理，進一步使得單位具體情況并不契合內部控制制度，不利于對單位內部控制效果提升。即使部分縣級行政事業單位建立了對應的內部控制機制，但受到組織架構因素影響，在具體管理過程中并未嚴格遵循和落實內部控制制度，從而使得內部控制制度不能很好發揮自身的作用，甚至會出現內部控制制度形式化的情況，使內部控制環境相對較為薄弱。

2.內部控制制度不健全，責權不明

當前，部分縣級行政事業單位一貫沿用舊制度，為了應付相關檢查而臨時制定的內部控制制度，導致制度缺乏適用性、可行性、合理性，使制度在執行中得不到認可，以我單位為例，我單位成立了財務審計室，財務和審計沒有分開，內部審計缺乏獨立性，造成股室職能重疊，制度難以有效落實；部分縣級行政事業單位的內部控制制度沒有覆蓋單位中的所有股室和所有人員，沒有滲透到單位的各業務領域，導致股室權責不清，權利義務不對等。受到多因素影響，部分縣級行政事業單位崗位安排合理性不足，不相容崗位未能分離，存在一人任職多個崗位情況等；如部分單位內部存在采購兼顧驗收、出納兼顧會計等情況，由于缺乏相互制約關系，導致腐敗事件有了滋生的土壤。

3.人員業務素質不高，內部控制觀念落后

部分縣級行政事業單位的領導對內部控制相關知識缺乏適時、系統的學習，對內部控制的認識僅停留在查錯防弊，保證財務信息真實、可靠層面。殊不知隨著經濟的發展，內部控制內容不斷細化，針對預算管理、資產管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、項目管理等方面在程序和內容上都進行了不同程度的規范。還有部分縣級事業單位的領導認為內部控制影響其在單位中的權威，對內部控制的實施相對抗拒，“有章不循、有律不依”，使內控制度流于形式，未能發揮其有效作用。

高素質水平人才是工作順利開展的重要保證。在內部控制工作中，人才發揮著獨特而重要的作用。但結合縣級行政事業單位實際情況看，會計核算工作內容相對單一，重復性強，財務人員多滿足于工作現狀，對于會計工作相關法律法規、財務制度缺乏系統化的學習和研究，在一定程度上影響了內部控制建設的效果和效率。

（二）業務層面內部控制中存在的問題

1.資產管理水平不足

部分縣級行政事業單位固定資產的使用控制相對薄弱。自我縣實施固定資產購買管理辦法、出租出借管理辦法、處置管理辦法和政府采購制度以后，在一定程度上合理控制了固定資產配備，但具體的使用管理情況仍然缺少有效的內部控制，如采購的固定資產并不能及時進行入賬登記；無法使用的固定資產不及時清理報廢；固定資產清查形式化，只在固定資產管理系統中“點點鼠標”；部分老舊的固定資產沒有實現“一物一卡”等，導致固定資產流失、固定資產賬面記錄與固定資產實物之間不匹配等情況。

2.會計核算業務不規范

首先是收入業務管理規范性不足，部分行政事業單位財務工作人員并未對所有收入項目的時限、金額全面控制。如：固定資產中的房屋租賃沒有按照合同規定的期限及時收租，這種現象在合同期限跨年的租賃中最為常見；部分行政事業單位財會部門僅按照進賬單或是收入繳款單的實際收入金額進行登記，沒有核對合同中約定的總金額，致使部分收入金額應收而未收；還有部分行政事業單位，特指有食堂的行政事業單位，食堂收支單獨核算，不納入“統收統支”，造成部分單位存在“小金庫”，成為單位領導自己的“錢袋子”。

其次是債務業務管理不規范，由于疫情影響縣級政府財政收入大幅減少，財政支出較為吃緊，縣級財政部門不斷壓縮各行政事業單位的日常公用經費，導致部分財務指標不夠用，如購買辦公用品1000元，本月只能支付500元，另外的500元形成了欠款，因會計核算不規范沒有對其掛賬，導致存在“賬外債務”。

3.合同控制規范性不足

伴隨法治社會的建設和“放、管、服”的不斷推進，縣級行政事業單位承擔的行政事務不斷細化、豐富，從事經濟活動和提供公共服務時簽訂的合同呈現出增加趨勢，單位面臨的合同風險也在不斷上升。行政事業單位的合同管理主要是指行政事業單位為實現合同目的，根據相關法律法規以及單位內部控制制度，從簽訂合同到合同履約再到合同歸檔的一系列工作流程的統稱。

從整體看，縣級行政事業單位合同管理模式相對粗放，這主要表現在兩個方面：一方面，單位的合同多是分散在不同的業務部門之中，并未針對本單位的合同編號，也未建立合同管理臺賬，沒有實現合同規范管理。如各業務部門分別編號，合同編號比較隨意，導致了單位對于合同簽訂的總量沒有全面的把控。另一方面，合同管理規范性不足，合同要素把關不嚴格。第一，合同管理與預算管理之間存在脫節的情況，超預算簽訂合同；第二，合同相對人的主體資格審核不嚴，這種現象主要發生在規模較大的施工項目中，因規模較大的施工項目對施工企業的資質有要求，時常會出現部分施工企業資質借用問題；第三，合同的主要條款沒有約定或者約定不明確，如部分固定資產租賃合同缺少租金價格、租金期限、租賃物使用規范等條款，部分通用設備、專用設備等固定資產采購合同中對規格型號沒有約定或約定不明確；第四，建設周期較長的工程項目付款進度約定不明確；第五，部分合同沒有法人或委托代表人簽字、加蓋單位公章，造成了未經授權審批簽訂合同的現象；第六，簽訂合同流程存在倒置，即部分縣級行政事業單位存在已經發生經濟事項后補簽合同的情況；這些現象導致合同糾紛頻發、合同目的實現困難，單位的利益難以保證。

三、縣級行政事業單位內部控制問題的解決方法

（一）把好人員入口關，全面提升人員素養

人員素質是加強內部控制的關鍵，縣級行政事業單位應制定科學合理的人力資源管理政策，完善人員聘用、培訓、輪崗、考核、獎勵、晉升、淘汰等相關辦法。在人員聘用上，以職業道德修養和專業勝任能力作為選人用人的標準。在人員安排上，要實行關鍵工作崗位定期輪換制，通過輪崗來抑制部分人員的不良動機同時實行關鍵工作崗位定期輪換制也能夠在一定程度上突破部門橫向間的界限、隔閡，促進不同部門之間人員的溝通交流，促進復合型人才的多崗位鍛煉，提升復合型人才對于全局性問題的分析能力，拓展人才的知識面，此外適時輪崗還能夠有效預防腐敗，有效抑制小團體現象。在人員培訓上，不僅要定期進行業務方面的培訓還要注意人員的職業道德及法制觀念的培養，以提高單位人員的綜合素質。

（二）完善組織架構，優化內部控制環境

內控穩定運行的基礎、前提即是保證良好的內部控制環境。優化行政事業單位的內部控制和環境，縣級行政事業單位領導需要首先強化自身的內部控制意識。單位內部管理者的行為、思想會直接影響單位內部控制環境，因此引導領導認識內部控制的作用、強化領導風險意識是推動縣級行政事業單位內控工作的發展、實施的關鍵環節之一。其次，優化行政事業單位內部控制組織體系。縣級行政事業單位可以結合自身具體情況，設立單獨的內部控制職能部門，在此基礎上明確內部控制部門的具體責任，在單位運行的不同流程、環節中對內控工作充分落實，并對自身內部監督制度建立完善，并結合單位發展具體情況對制度及時修改，并針對制度中存在的問題提出對應的解決策略，以保證內部監督工作順利開展。此外，對于財政局、審計機關等相關監管部門而言，則需要結合縣級行政事業單位發展的具體情況，建立相應信息系統，增強檢查力度，借助細化指標檢查、強制性披露等措施，促進行政事業單位的信息系統建設，借助信息技術對內控建設工作優化。。

（三）恰當責權分配，嚴格不相容職務分離

針對組織架構中一些關鍵崗位，需要完善相應的關鍵崗位管理制度，制定相應的關鍵崗位責任書，嚴格貫徹、執行不相容崗位分離原則，確定關鍵崗位以及具體的職責，完善業務辦理流程，避免舞弊行為的出現。同時還需要完善內部控制關鍵崗位輪崗制度，特別對于一些關鍵崗位如采購、會計、出納等，如果相應崗位工作人員的專業能力還有待提升，則可以應用適當延長輪崗期限的方式，以“強帶弱”的方式，來提升單位職工的專業能力，促進輪崗制度的落實。

（四）提升資產管理水平，杜絕資產家底不清

首先，在單位內部建立規范化的資產臺賬登記，充分掌握每項資產的去向、應用情況等方面詳細信息，避免出現違規占用資產、隨意處置資產的情況。其次，單位需要積極建立資產定期清查盤點制度，提升縣級行政事業單位資產相關會計信息質量。如定期盤點單位資產，驗證其盤盈或是盤虧狀況，對于個人因素導致的資產損毀或盤虧，則需要相關責任人賠償，并進行相應的財務處理工作，以保證賬實相符。再次，行政事業單位還應當重視實物資產領用工作，無論資產領用的多少，都應當嚴格落實領用程序，嚴禁發生先領用后補手續的現象。如各科室在申請領用時，需要如實填寫資產領用申請單，由辦公室主任進行審核，通過審核后才能夠發放、接收實物，并登記有關資產的變更信息。最后，縣級行政事業單位還應當關注資產的調撥和移動，在進行實物資產流轉時，任何個人、部門需要對單位資產二次調用時，均要填寫資產調撥申請單，資產管理部門在收到資產調撥申請單后，無論是否同意調撥均需要簽審批意見。

（五）規范會計核算，保證會計信息真實可靠

第一，規范縣級行政事業單位收入業務管理，需要做到收入統收統管。這里的統收統管是指有專門的人員負責本單位的全部收入管理，目的是全面了解收入項目的金額、時限等方面的工作，及時催收，以提高財政資金的使用效率。規范縣級行政事業單位收入業務管理工作，還需要做到票據統一管理，杜絕票據多頭管理。

第二，規范縣級行政事業單位的債務管理，首先，按照《會計法》規定，針對單位發生的各類經濟業務，依法設置會計賬簿，統一登記核算，不得設置賬外賬。其次，縣級財政部門將工作的重點放在增收上，即努力培植財源，創造良好的經商環境，不斷發展本地區的經濟。有一個成語叫做“開源節流”，開源在前，節流在后，在“過緊日子”的基礎上，適度壓縮支出，減少各行政事業的“剛性”支出欠款。再次，走出原政府會計制度收付實現制的誤區，做到權責發生制與收付實現制，雙基礎記賬。

（六）規范合同管理，維護自身合法權益

規范縣級行政事業單位的合同管理，就必須增強法律觀念，提升契約意識。首先，在單位內部設立合同管理的專門部門，并注重單位內部合同管理部門在內部控制中的作用，使合同管理部門參與到合同管理的全過程中來，杜絕將其作為“消防隊”使用。其次，在合同簽訂階段，關注合同主體資格是否適當、關注合同內容是否表述嚴謹、關注違約責任是否清晰劃分，確保單位在面臨合同糾紛時能夠全身而退。再次，合同全生命周期管理中最重要的就是合同的履行。在合同履約階段，關注對方是否全面履約、是否恰當履約；對于建設周期長的項目關注完工進度計量是否準確，避免因計量不準確造成超計量支付。此外，杜絕“業務先行，合同后補”，合同管理流于形式的情況。

四、結束語

綜上所述，縣級行政事業單位要想杜絕腐敗案件的發生、提高單位內部管理的效果和效率，就必須不斷的優化自身的內部控制制度。加強縣級行政事業單位的內部控制，在增強領導風險意識和改進內部控制制度認識的同時還要提高單位內部其他人員的素質，以改變單位實施內部控制的整體環境。