基于PPRR理論的團場農業災害應急管理能力評估研究
——以新疆生產建設兵團第一師三團為例

張淑玉，楊立敏，侯丹丹

（新疆農業大學管理學院，烏魯木齊 830052）

2020年前三季度，中國農作物受災面積已高達1 900萬hm2，其中絕收256萬hm2，造成直接經濟損失高達3 135.5億元［1］。盡管中國已逐步建立和完善了以“一案三制”為核心的應急管理體系和總體戰略結構，黨的十九屆四中全會更是明確提出“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”的新時代戰略要求，但是由于農業災害頻次、頻率、發生的地點具有一定的隨機性，同時在孕災環境、致災因子和承災體共同作用下，農業災害狀況多變，使應急管理評估在實際操作過程中面臨諸多困難和局限。

本研究通過梳理應對農業災害的應急管理能力評估的相關特性，運用PPRR危機管理理論，構建影響應急管理能力評估的理論框架，從新疆生產建設兵團第一師三團（簡稱第一師三團）災害入手，通過理論結合實際的方法構建評價指標體系，從危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復4個階段出發，運用結構方程模型，分析其自變量與因變量之間的內在邏輯與機理，尋求提高農業應急管理能力的合理路徑。本研究對于政府在應急管理的過程中，把握災害應對的重點和關鍵環節，滿足農戶的需求與期望，從而節約成本，實現資源的合理分配與效用最大化有重要的實踐意義。

1 文獻回顧

1.1 農業災害、應急管理、應急管理能力評估

在農業災害方面，1994年，世界減災大會通過了《橫濱戰略和行動計劃》，提出了災害的概念，其中包括了自然災害和其他災害。農業是對災害非常敏感的產業，何種災害都會對農業產生不同程度的負面影響。目前，多數學者的研究主要集中在農業災害的發生規律分布特征以及災害的影響后果等，如周建農［2］總結了常見的農業災害應對模式，分別是非政府介入和政府介入的管理模式，非政府介入管理模式主要通過農戶自救，購買商業性農業保險來實現，而政府介入管理模式主要通過購買政策性保險和政府直接救助實現。曹海林［3］研究了農業災害管理中的政府責任，并指出在農業災害管理中對農業災害的有效防范和科學治理越來越成為一系列政府責任的根本要求。何霄嘉等［4］梳理了應對氣候變化的損失與危害國際機制，并提出了國內應對氣候變化損失與危害工作的對策與建議，如建立應對氣候變化損失與危害相關的政府財政轉移支付、救災捐贈體系和農業災害保險等的整合機制，以及建立完善的風險預估、災前預警、災中救助和災后恢復機制等。以前的研究大多針對農業應急管理辦法進行判定，本研究不僅對應急管理辦法進行了判定，還通過具體的理論模型探究其影響路徑。

在應急管理方面，中國在20世紀80年代才開始進行應急管理的相關研究，應急管理理念發展至今已經有了階段性的蛻變，王宏偉［5］指出應急管理崇尚和堅持生命至上原則，治理主體由政府主導轉向多元共治，管理方法由經驗管理向科學管理轉變，管理模式也不再單純地注重效率，已經向統籌協調轉變。閃淳昌等［6］梳理了中國應急管理的發展脈絡，指出中國應急管理由單一治理向以國家安全觀為統領的全面治理轉變，應急管理體系建設仍然存在許多問題，這需要通過梳理新時期全面綜合的應急管理理念，統籌規劃中央應急管理體制架構與頂層設計等方式進行改變。楊明洪等［7］認為應急管理是針對突發災害生命周期過程中采取的一系列系統化、規范化、程序化的政策和措施，以降低災害帶來的危害。張海波［8］將應急管理看作是“6+1”的全過程均衡理論框架，強調了預防、準備、減緩等6項分階段機制以及檢測這一項跨階段機制。

在應急管理能力評估方面，國內學者在對應急管理能力展開評價的過程中，其研究多數是基于數學模型展開的，盧文剛等［9］對廣州地跌踩踏事件的演化機理進行分析，運用FCE和RI值測度法等構建了踩踏事件的應急管理能力評價模型，對提升廣州地鐵的整體應急能力提出相應的策略建議。朱偉等［10］以城市重要基礎設施為評價對象，從延展性、影響對象和持續周期3個方面進行災害情景構建，為應急管理能力提供了多維評價思路。高遠等［11］基于組合賦權法-VIKOR，設置相應的指標體系，對化工企業的應急管理能力進行了評估，探究了該企業應急管理能力的真實狀況。

在現有的研究成果中，多數是對于單一災害與特定現象進行評估研究，較為常見的評價方法主要有AHP、模糊綜合評價法、DEA法、粗糙集法、灰色聚類分析等。本研究采用SEM結構方程模型，并基于PPRR理論，在災害的時間軸上構建評估指標，有效處理多個變量，直觀展示其路徑關系，能夠通過實證分析，為科學的管理方法提供相關決策依據。

1.2 PPRR理論及其應用

PPRR理論是應急管理理論中的核心理論之一，最早是由美國學者史蒂文·芬克提出，其影響深遠，應用廣泛且具有代表性，能夠將事物遭遇危機的生命周期完整且系統地呈現。PPRR理論后期經美國聯邦安全管理委員會（USA）最終修正正式命名，將其劃分了4個階段，分別是預防（Prevention）、準備（Preparation）、反應（Response）、恢復（Recovery）。其理論框架如圖1所示，PPRR應急管理理論針對災害狀況有一套完備的應對流程。危機預防是該流程的第一步，在這一階段中需要提前對可能發生的狀況進行預警和預防，提前采取措施排除不利因素；危機準備階段通過應急預案的制定，相關物資的準備和應急渠道的不斷完善來增強整體應對能力；危機響應工作是整個流程的核心與關鍵，迅速做出反應能夠在短時間內將災情控制；危機恢復是整個流程的后置環節，幫助災后的重建與修護。基于PPRR應急管理理論，其災害的應急處置框架如圖2所示。

圖1 應急管理中的PPRR模型

圖2 災害應急處置框架

近年來，PPRR理論作為應急處置手段的理論基礎被廣泛應用到各個領域。劉超［12］基于PPRR理論構建了電力應急指標體系，并引入層次分析法對相關指標重要性進行了排序，這為電力應急資源的分配提供了依據。王會權等［13］運用PPRR理論，分析了應對洪澇災害4個階段的措施與手段，驗證了災害的發展周期、強度、類型是政府應急管理工作中的重要要素。盧文剛［14］基于PPRR理論，對城市電力系統的4個參與主體進行了深入探究，構建了相應的治理框架和體系，為突發性應急管理治理周期做了針對性的政策調整。以上研究為突發災害與應急管理能力之間的關系奠定了研究基礎。本研究以PPRR理論為視角，通過掌握農業災害的發生、演變、事后恢復的運行軌跡，結合實際情況，并針對每個階段的實際需求，來構建農業災害應急管理能力的評價體系。

2 研究模型與假設

基于PPRR理論，采用危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復構建第一師三團農業災害應急管理能力評估的影響因素理論模型（圖3）。

圖3 研究的理論模型

2.1 危機預防

著名的危機管理學家邁克爾·里杰斯特在《危機管理》一書中提到“預防是危機解決的最好辦法”。張小明［15］認為有效的應急管理必須是先發式的，提前防范能夠將危機造成的危害化解或降低，通過分析評估、管理團隊、管理計劃等5個方面對危機預防進行研究。劉延［16］在借鑒日本自然災害應對措施上認為，如果災前預防能夠做到綜合考慮各種突發狀況，做到防患于未然，則能夠降低災害風險，提高整體應急水平。由此提出如下假設：H1a，危機預防能力對應急管理能力存在正向影響。

2.2 危機準備

準備階段是危機發生前的重要鋪墊，貫穿應急管理的全過程，曲國勝［17］通過構建地震應急準備的3級指標體系，探究其對危機應急救援能力的積極作用。江田漢等［18］以法案和“一案三制”為基本框架，構建應急準備能力的評估指標，以此來檢驗應急管理能力存在的缺陷及脆弱性，識別二者間對危機風險的符合程度。王清遠等［19］指出危機前的預測與有效防范，有利于做好充分的準備去應對危機挑戰。程樣國等［20］提出預防與準備是危機潛伏期的主要任務，預防主要通過提高公民意識、完善信息發布與公開制度、科學預測以及處理經驗實現；而準備工作則包括了法律、機制、物資、人才的準備，二者相互有序配合能夠及時將危機扼殺在萌芽期。由此提出如下假設：H1b，危機準備能力對應急管理能力存在正向影響；H2a，危機預防能力對危機準備能力存在正向影響。

2.3 危機響應

危機響應是應急管理周期的核心環節，馬永弛等［21］從戰略層面指出，應急管理能力受資源分配的影響，在做好風險識別和做充分準備后，響應措施才能夠充分其發揮功效，這有助于資源在風險消減上保持一致性。盧文剛等［22］提出利用大數據的技術和思維來展開災害應急管理響應的協同模式，能夠提高防災減災效率，創新應急模式，是提高應急管理能力的有效途徑。Mcentire［23］指出在應急預案編制的過程中，應急準備是應急響應的前置任務，是應急管理能力的重要部分。由此提出如下假設：H1c，危機響應能力對應急管理能力存在正向影響；H2b，危機準備能力對危機響應能力存在正向影響。

2.4 危機恢復

恢復階段是危機生命周期的的最終階段，Willian［24］指出在應急管理中，各個階段職能依據情況的不同，可能會出現交叉，但總體上依照災害生命周期應對步驟進行，反應是災難發生過程中的行為，恢復是災難發生后的行為。曾越［25］以洪水災害為例，通過構建洪水危機的恢復策略與恢復計劃，描述了應急后期工作對應急管理的重要性。張正濤等［26］以武漢市自然災害對各個行業造成的損失為基礎，構建動態評估模型以此驗證災后恢復速度與災害救助力度密切相關。由此提出如下假設：H1d，危機恢復能力對應急管理能力存在正向影響；H2c，危機響應能力對危機恢復能力存在正向影響。

3 實證研究

3.1 研究區域應急管理現狀

第一師三團按照客觀實際狀況實施農、林、牧、副業全面發展，農業種植居于首位。全團總規劃面積為5.1萬hm2，擁有耕地面積1.7萬hm2，其中，棉花種植面積0.8萬hm2，林果種植面積0.5萬hm2，其他作物種植面積0.4萬hm2。第一師三團所在地災害類型多樣，農業自然災害頻發，常見的災害有旱災、風災、暴雨、冰雹以及病蟲害，截至2020年5月，自然災害造成的農業損失面積已經達到了1.0萬hm2，損失金額達6 000萬元。

兵團已經形成了兵、師、團3級應急預案體系，在農業災害應急管理措施上堅持生命至上原則。在盡可能降低和減輕各類災害造成的損失的基礎上，政府各個部門相互配合進行大方向把控，堅持災前預防為主，災后自救為主。設有專門的領導小組進行災害狀況的專項處理，小組成員由經濟發展辦公室、黨建辦公室、農業發展服務中心等部門領導共同組建，共同承擔災害應急預案的制定與審核工作，并根據災害的類別和情況制定處置方案，安排和部署常規性工作，檢查、指導、督促單位和部門落實防災減災工作事務，收集、統計、匯總、上報各類資料等事務。團場機構體系整合后較為簡潔，其主要的救災隊伍清晰明確，其救災任務主要由基層組織和農戶承擔，基層組織成員同樣承擔種植任務，對種植狀況與災害現狀較為熟悉，與農戶都是危機發生的直接聯系人與首要利害關系承擔者。其主要職能一般包括組織和領導農戶進行日常的防風防沙、抗旱抗雹、病蟲害防治、預防霜凍、農渠等水利工程的修筑與堵漏措施和技術培訓；組織農戶進行農田基礎設施、泵房和滴灌水設施、溫室大棚的檢修和維護；增加防風林帶、防風草地的面積；組織專業人員與農戶相互配合對三團轄區內的生態環境進行檢測，在4個檢測地點對空氣質量、水質質量按照5日法進行檢測；組織專業的農技人員摸清種植區域小氣候，進行科學的品種選擇，并根據連隊網格化的管理特征在災害發生時機動地組成防疫隊、運輸隊等對災害進行及時防控，保證農業物資的供給、通信和交通等基礎設施的暢通無阻。政府與各級氣象、水利、農業等部門相互配合并與相關技術人員共同承擔防災減災的責任，對災情進行實時預報和監測，給出相關的預防和應對建議，及時進行救災資金的統籌，積極指導災中救援、災后生產。農戶作為災害救援的中堅力量，積極進行病蟲害的防治，以合作社或農渠為單位積極進行化肥、種子、地膜等農用物資的運輸，執行抗旱打井、飛機打藥等關鍵任務。所在地的武警官兵更是發揮著重要作用，要與當地氣象部門密切配合，積極進行人工影響天氣，對冰雹和積雨云有著強有力的控制與預防作用。

團場的農業應急管理中也暴露出許多問題：一是衛星監測等現代裝備老化，科技水平無法滿足如今防災減災多樣化的需求，對信息的綜合整合、判斷、分析能力有待提高，影響災情的上傳下達速度，延誤最佳救援時機。二是技術型的專業人才匱乏或難以留下，缺乏專業的技術人員指導，增加了農業災害的風險系數。三是農田林網不健全，基礎設施老化，抵御災害的能力低。四是當前的應急預案較為粗糙，具體職責不夠明晰，各個部門需要通力合作共同應對，但是相關的技術標準、災情信息會出現不一致，導致整體的協調指揮出現困難。五是團場采取分類管理制度，依據種植作物的不同，其管理部門和應對機構也不同，雖然管理職能會出現交叉，但相關信息數據無法實現有效及時地共享，對整體災害狀況難以實現聯防聯控。

3.2 問卷設計與變量測量

三團農業災害應急管理研究的問卷是在主體明確、通俗易懂、具有針對性和邏輯性的原則上進行設計的。該問卷主要包括3個部分，第一部分是調查對象及其家庭的基本信息，第二部分是農戶種植基本信息，第三部分是農業應急管理能力的評估變量（表1）。評估變量根據PPRR理論構建，并設置相應的潛變量和觀測變量，結合文獻研究以及實地調研選取變量，相關變量均采用李克特（Likert）5分法進行打分，從而保證將三團農業災害應急管理的真實狀況反映在最終問卷上。

表1 第一師三團農業災害應急管理測量情況

3.3 問卷發放與樣本描述

問卷于2019年12月至2020年1月在第一師三團17個連隊，對不同年齡段的團場職工進行隨機抽樣發放，這使抽樣結果具有一定的隨機性和代表性，問卷實際發放360份，最終收回問卷345份，其中有效問卷338份，有效回收率為93.9%。問卷的基本情況見表2。

表2 調研樣本的基本特征

從樣本統計數據中可以了解參與本次問卷調查的男女比例基本上各占50%，而從事農業種植的農戶，年齡層在37～50歲的居多，超過樣本數據的50%以上，說明三團從事農業種植活動的職工以中年人為主，而他們的文化水平普遍不高，初高中學歷占大多數，每家每戶主要勞動力是2口人，自團場進行綜合配套改革以后，給每個職工劃分2.7 hm2“身份地”，所以多數職工家庭的種植面積為2.7～5.3 hm2。通過問卷數據可以了解到，農戶近5年平均每年會遭遇1次及以上的農業災害，而從經歷的農業災害種類嚴重程度來看，冰雹以及風災造成的危害較大，其中對種植棉花的農戶影響最深。所以對第一師三團的農業應急管理能力的評估具有一定的現實意義。

4 結構方程模型的實證檢驗

4.1 信度分析與效度分析

采用SPSS 22.0軟件進行潛變量的信度和效度計算，在對數據進行信度檢驗時主要采取Alpha信度系數分析法，其檢驗結果如表3所示，各個潛變量的Cronbach’s Alpha大于0.700，Cronbach’s Alpha的平均值大于0.800，這表明問卷的一致性信度很好。此外，通過KMO和Bartlett球形檢驗法進行效度檢驗，其結果見表4。KMO統計值為0.920，該值大于0.700，Bartlett球形檢驗P為0.000，說明問卷整體效度較好，適合做因子分析。

表3 潛變量的信度分析

表4 潛變量的效度分析

4.2 模型的擬合檢驗

本研究對應急管理的4個主要影響因素構建了結構方程模型，并且利用AMOS 23.0軟件對調研數據進行驗證分析，其模型適配度的評價指標如表5所示，CMIN/DF=1.174，小于3，RMSEA=0.053，而擬合優度指標GFI=0.981，調整自由度的AGFI的指標AGFI=0.904，本特勒比較擬合指數CFI=0.987，以上決定模型適配度的主要指標均最佳適配范圍是越接近1越好，而GFIA、GFI、CFI的值均在0.900以上，綜合以上情況由此斷定模型適配度符合標準，此模型結果有效。

表5 整體模型的評價指標

在應急管理能力的模型評價中，模型的路徑參數與模型的適配度整體上合格，但是按照結構方程的程序要求需對結構方程進行修正檢驗，從而得到標準的模型。經過模型的修正，修正的指數建議e14、e22、e30、e38存在一定的共變關系，但是這與調查問卷以及實際狀況不符，所以不予界定，最后得到修正后的結構方程模型（圖4）。綜上，模型中的變量間均達到了顯著水平，所以影響團場應急管理能力的潛變量指標設置是合理的。

4.3 結構方程結果分析

基于PPRR模型并結合表6的路徑系數估計，對農業應急管理能力提出的假設的相關關系進行如下描述：經過數據的比較分析，通過表中的假設檢驗的概率P可以判斷各變量間的顯著性水平，P越小，表明變量間顯著性水平越高，而危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復對應急管理能力影響的標準化系數路徑分別為0.233、0.240、0.311、0.244，而與之相對應的P＜0.001，由此可以判斷危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復均對應急管理能力有顯著的正向影響，故H1a、H1b、H1c、H1d的假設能夠成立。危機預防對危機準備、危機準備對危機響應、危機響應對危機恢復能力的影響的標準化路徑系數為0.307、0.436、0.294，而與之相對應的P＜0.001，由此可以判斷3對變量均具有顯著的正向影響，故H2a、H2b、H2c的假設能夠成立。

通過圖4、表6可知，應急管理能力的直接影響力由高到低依次排列為危機響應（0.311）＞危機恢復（0.244）＞危機準備（0.240）＞危機預防（0.233），這表明在面對突發性農業危機時，危機響應能力與危機恢復能力對農業災害應急管理的影響較大。危機發生時的減災行動以及危機發生后的補救措施是降低團場農業災害損失的直接且有效的途徑。而在應急管理的間接影響力中，危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復兩兩之間存在相關關系，危機準備與危機響應之間存在最顯著的正向影響，非標準化路徑系數為0.431，這表明危機準備與危機響應之間的工作銜接與配合對總體的應急管理能力能產生較大影響。

表6 路徑系數估計

圖4 標準化路徑結構模型

5 結論

基于不同農作物的生長習性、生長周期存在差異等特征，農業災害的解決需要政府部門、社會力量、基層組織、農戶上下聯動，相互配合，共同高效地展開應急管理工作。本研究基于PPRR理論構建的三團農業應急管理指標，利用結構方程模型，系統分析了危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復對應急管理能力的影響因素及路徑關系，研究結果能夠幫助新疆生產建設兵團第一師三團政府在災害應對中節約時間與成本，及時把握災害應對的側重點，了解農戶的真實需求，提高災害應對的效率。

通過實證分析可以了解，應急管理的4個環節對農業災害的應急能力影響各有不同，其中危機響應與危機恢復能力對應急管理能力建設存在顯著影響；風險評估有效、減災主體上下聯動一體、人員物資配合調配安排合理相比較于其他指標對于危機響應能力存在直接的顯著影響更大；災情的持續跟蹤與監測、災害評估能力得到提升、規避風險能力得到提升，相比較于其他指標對危機恢復能力存在直接的顯著影響更大；危機預防、危機準備、危機響應、危機恢復各個應急環節之間均存在顯著影響，但危機預防與危機準備、危機準備與危機響應之間的顯著影響更高，在災害應對過程中加強兩兩要素之間的應急銜接工作，對整體應急管理能力的提升有重要意義。

6 展望

兵團正處于轉型升級階段，在倡導創新、協調、綠色、開放、共享發展的新經濟理念的引導下，兵團面臨著更多的機遇和挑戰，災害的應對是兵團農業健康發展的重要挑戰之一，得到政府與民眾的重視。隨著研究的深入，未來應急管理的發展會更加趨向包容性與全面性，災害應對會覆蓋全災種和復合型災害，災害的應急管理會更加重視合作與整體應急機制和應急效果的提升，應急管理方向也會更加重視現代科技的應用、專業技術人才的培養、風險評估能力的提升。但是如何將應急管理的相關理論有效地應用于實踐，將各個參與主體合理分工，機動迅速的整體性動員協作，還有待進一步的深入探究。