農村集體經濟組織成員身份認定問題探析

宋建輝，秦 靜

（1.天津市農業科學院農村經濟與區劃研究所，天津 300192；2.天津農學院人文學院，天津 300384）

1 農村集體經濟組織成員身份認定的現實背景

據統計，截至2015年底，全國農村集體經濟組織賬面資產（不含資源性資產）總額2.86萬億元，村均493.9萬元，其中75.5%集中在東部地區；集體土地資源4.46億hm2，其中耕地面積1.21億hm2［1］。隨著集體資產規模擴大，集體成員對明晰資產份額的愿望越來越大，亟須通過產權制度改革保障集體成員的合法權益。相應集體成員身份被賦予了更多經濟內涵，而集體資產究竟歸誰所有、如何分配也成為集體成員普遍關注的熱點問題。由于傳統產權制度多存在“人人所有、人人無份”的弊端，更加迫切需要在摸清集體資產存量、種類基礎上規范認定集體成員資格，明晰集體資產產權歸屬及份額，使集體成員在集體經濟發展中獲得更多實惠［2］。然而，如何科學合理認定集體成員資格與有效保障集體成員的合法權益，已成為中國當前統籌推進城鄉協調發展進程中的難點。如何探尋合理可行的集體成員身份認定標準與方法，成為當前深化農村集體產權制度改革進程中迫切需要探討和研究解決的關鍵課題。本研究從相關概念內涵界定和既有標準梳理總結、綜合評析3個方面對農村集體經濟組織成員身份認定問題進行較為深入系統的探討，力求探尋當前更為合理可行的集體成員身份認定標準與方法，且促進實踐中農村集體經濟組織成員身份認定標準的健全與完善。

2 農村集體經濟組織成員身份認定相關概念內涵

2.1 農村集體經濟組織概念界定

農村集體經濟組織概念最早出現于1982年版《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中，不過《憲法》及之后各類法律并未對該概念內涵、組織設立、機構設置和管理辦法等作出具體規定。基于法律規定的模糊性，學術界對該概念的理解也不太一致。就傳統意義上農村集體經濟組織概念而言，孫佳奇［3］基于既有理論成果梳理總結，將其界定為一定范圍內的村民根據自愿原則，將土地、牲畜和大型農具等生產資料歸入集體所有，在集體支配下共同勞動、按勞分配的農業經濟組織。但隨著農村體制機制改革深化和經濟社會發展，其概念內涵也在不斷發生變化。董紅等［4］認為農村集體經濟組織是建立在公有制基礎之上，將其所擁有的土地作為主要生產資料，一種具有社會主義性質的經濟組織，而且他們認為，現行農村集體經濟組織包括鄉（鎮）、村、組三級。韋少雄［5］提出農村集體經濟組織作為集體所有權代表者，是以集體所有制為基礎，以土地為其核心的經濟組織。黃瑤等［6］則主張農村集體經濟組織是在農村統分結合經營體制下，某一范圍內的農民將集體財產作為基礎并進行生產，組成集體經濟組織，對集體事務進行民主管理并為成員提供服務的經濟組織。綜合已有觀點，本研究認為農村集體經濟組織是在原人民公社時期農業合作社基礎上，經家庭聯產承包責任制改革后形成的以某一行政村或村民小組地域范圍為界，涵蓋域內農民集體各類資產和經濟事務經營管理權的組織；其是同級別農民集體在經濟領域的權力代理人和意志執行人，負責經營管理集體資產，促進資產保值增值和成員收益最大化。而在當前家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制背景下，農村集體經濟組織更多體現為以土地等集體所有資產為根本，以從事現代農業生產經營活動為主，切實維護成員經濟利益的組織體。

農村集體經濟組織不同于村民委員會，從理論角度審視，二者應是平行的、相互獨立運行的行為主體。就主體性質而言，農村集體經濟組織重在經濟事務執行，對集體經濟開展經營管理活動，實現集體資產保值增值和保證成員收益；而村民委員會是經村民民主選舉產生、對全體村民利益負責，且為依法設立的群眾性自治組織，主要在于處理村內公共事務和公益事業。就成員加入與否而言，農民個體是否加入集體經濟組織具有選擇性，若其申請加入則由集體經濟組織對成員身份進行認定；而村民委員會則是依法設立，該地域范圍內村民加入與否則具有強制性。就工作目標而言，農村集體經濟組織主要任務在于做好集體資產經營管理工作，促進資產保值增值和成員收益增加；而村民委員會主旨在于為全體村民提供公共服務［7］，推動農村經濟社會發展。然而，二者并非毫不相干，現實中更存在千絲萬縷的聯系。事實上，多數農村地區的集體經濟組織和村民委員會在組織機構選擇、人員組成、任務分工和資金使用等方面存在交叉重疊的情況，甚至相當部分地區集體經濟組織根本就不存在，這也為村民委員會依法代行村集體經濟組織職能提供了現實可能性。

2.2 農村集體經濟組織成員與成員身份內涵界定

農村集體經濟組織成員概念首次出現在《中華人民共和國農村土地承包法》中，該法規定農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。法律更多強調了成員相對于集體經濟組織享有的權利，對其內涵、成員身份認定標準和人員組成邊界并未作出明確規定。而對于其內涵的理解，黎昕等［8］提出“區域集體經濟組織成員”概念，并將其界定為在集體經濟組織所在村組生產生活，依法登記常住戶籍，以集體土地為基本生活保障，并與區域集體經濟組織形成權利義務關系的人。黃瑤等［6］認為農村集體經濟組織成員指在農村集體經濟組織中，享受組織提供的生產生活便利，進行農業生產，以生產所得為基本生活保障，并且在實際上與農村集體經濟組織有權利義務關系的具有農村戶口的人員。張蕾［9］將農村集體經濟組織成員理解為生活在本村且具有該村村民資格，其基本生活來源和保障是集體經濟組織所擁有的土地，該村為其依法登記的常住戶籍地，同時與集體經濟組織形成權利義務的當事人。綜上可知，成為某一農村集體經濟組織成員需具備3個條件：一是具有集體經濟組織所在地常住戶籍；二是以集體經濟組織土地或其他資源資產為基本生活保障；三是與集體經濟組織形成權利義務關系。本研究認為，目前仍以權利義務關系作為衡量成員身份的標準有失妥當，因為成員身份作為自然人的一種民事權利能力，因出生而當然取得；若因義務未履行或未全部履行而剝奪某些人的成員身份，顯然有失公平。故而，農村集體經濟組織成員可簡要理解為具有集體經濟組織所在村組戶籍并在該村組內生產生活，且以集體所有土地或其他資源資產為基本生活保障的自然人。

農村集體經濟組織成員內涵界定清晰后，其成員身份度量相應有了依據和參照。身份通常指人的出身、地位和資格，此處農村集體經濟組織成員身份則是相對于不具備本集體成員身份的農民個體和享受社會保障待遇城鎮居民而言的一種資格條件和社會地位。農村集體經濟組織成員身份具有惟一性，任何人不能同時擁有2個或2個以上集體經濟組織的成員身份，也不能同時具有農村集體經濟組織成員身份和城鎮居民身份［10］。農村集體經濟組織成員身份也不同于村民身份，成員身份更著重于成員對集體經濟組織內土地占有、使用、收益等財產性權利，而村民身份集中在村民對本行政村內部各事項的民主管理權利［11］。此外，農村集體經濟組織成員身份更是個體享有成員權的基礎和前提，只有具備成員身份，才能享有成員權利。最終，農村集體經濟組織成員身份認定可理解為認定主體依據一定標準和程序判斷某個體是否為集體經濟組織成員的系列工作環節與步驟。成員身份認定作為集體經濟組織進行利益分配的依據，是保障集體經濟組織及其成員合法權益的有效手段。

2.3 農村集體經濟組織成員權界定

對于農村集體經濟組織成員權概念界定，理論界并未形成統一認識。王利明［12］指出農村集體經濟組織成員權是一種財產關系和人身依附關系相結合的權利，是成員依照法律、風俗習慣及組織章程對集體經濟組織財產權的行使和其他重大事務處理所享有的管理權及收益分配權等權利的總稱。程曙明等［13］認為農村集體經濟組織成員權是具有成員資格的村民對集體經濟組織內部事務自主管理及分享利益的權利，具體可劃分為自主管理權和經濟分配權兩大部分。張欽［14］主張農村集體經濟組織成員權是成員依據法律法規及其所在集體組織章程的規定，對該農村集體經濟組織享有權利和負擔義務的總稱，是一種特殊的社員權。顧華詳［15］則將農村集體經濟組織成員權界定為成員依照法律、政策規定或者有關章程及相關約定而享有的權利。總結上述觀點，結合當前農村集體產權制度改革現實，本研究認為農村集體經濟組織成員權指以擁有成員身份為前提，依照法律法規、組織章程和村規民約的規定，個體對該集體經濟組織資源資產、組織運行及事務管理等方面事項享有的一種概括性權利。農村集體經濟組織成員權并非單一權利，而是由一系列權利組成的權利束，通常涵蓋集體土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、集體資產管理與處置權和參與集體重大事務決策權等諸多權利。故而，成員權是農民個體在集體經濟組織中享有的一項重要基礎性權利，既是農民獲得生存保障的依據，又是其在集體內獲得生存與發展的前提［16］。

3 既有農村集體經濟組織成員身份認定標準

成員身份是集體成員享有成員權利的前提條件。對于農村集體經濟組織成員身份認定標準界定問題，國家立法機關尚未作出明確統一的法律規定，僅在相關地方性法規、部門規章和司法解釋中作出了部分規定和說明。然而，理論和實踐中基于該問題的重要性與復雜性，其成為大批專家、學者及司法實務者關注的焦點，他們紛紛提出一系列思想理論和觀點看法，形成了諸多有價值的研究成果。整體而言，理論與實踐中關于農村集體經濟組織成員身份認定主要有以下幾類標準。

3.1 戶籍標準

戶籍作為國家依法確認、登記公民身份、親屬關系及法定地址等基本信息的法律制度，同時也是對轄區公民進行有效管理的行政手段。由于受到傳統城鄉二元戶籍管理制度影響，戶籍信息被更多地用于作為確認城鄉人員身份的手段和方法。故而，戶籍標準即以是否具有本集體經濟組織的戶口作為具備成員身份的認定依據和參考。凡戶口在本集體經濟組織的人員均被認定為具備成員身份；反之，若戶口不在本集體經濟組織，即使在集體內實際生產生活也不被認定為集體成員。對此，孟勤國［17］認為，戶口的遷入和遷出是一種有章可循、有據可查的行政行為，超脫于成員的利益，用以確認集體成員身份具有最大可能的公正性和合理性，基本上可以覆蓋目前農村集體的成員資格糾紛。戶籍標準具有一定的合理性，因為農村社會在改革開放以前相對封閉，人口流動性不大，成員戶籍所在地通常均是所屬集體經濟組織，成員與戶籍二者具有極大的重合性，很少出現分離的狀況，因此以戶籍作為識別集體成員身份的最佳外在形式被一直保留下來。事實上，從經濟學角度來看，戶籍標準基于其操作簡單、易于識別、有據可查、確定性強等優點一度為實務界廣泛采用，成為司法、行政機關和農村集體組織確認成員身份的參考依據。同時，戶籍登記具有法定性、公示性和較強的穩定性，形式外觀具有簡潔明了、易于判斷的特點，容易查詢核實確認，能夠有效防止農村集體經濟組織濫用權力而隨意調整成員身份確認標準的情況發生，具有較強的權威性和公信力［18］。然而，隨著城鄉經濟社會發展和戶籍制度改革深化，以單一戶籍作為確認成員身份的標準也暴露出很多不足。一方面，戶籍只是對自然人基本情況進行登記管理的手段，起到公示和證明作用，屬于行政管理范疇；而農村集體經濟組織成員與集體經濟組織之間更多屬于經濟關系，以行政管理關系來確認經濟關系，無法體現成員與集體民法上的關系［19］。另一方面，單純以戶籍確認成員身份容易誘發某些人員基于利益考慮通過非法或不正當手段將戶籍掛靠富裕地區農村集體經濟組織情況出現，造成這些地區人口畸形膨脹，加大集體經濟組織內人口資源的非均衡發展。這樣顯然侵害了當地成員的合法正當權益，有失法律公平正義，不利于農村社會穩定。此外，伴隨區域人口流動頻率加大，農村地區經常出現人戶分離情況，如因婚嫁、子女上學、城鎮購房選擇城鎮居住而實際未獲得城鎮社會保障待遇人員、參軍服役人員、在讀大中專學生、服刑人員等因各種原因戶口雖已遷出，但仍依靠農村家庭經營收入或農地作為最終生活保障。對于上述特殊人群，僅依靠戶籍標準確認成員身份而將其排除于集體經濟組織之外，顯然有失公允、不夠科學。

3.2 權利義務標準

權利義務標準是戶籍標準的延伸與發展，該標準以成員個體是否于戶籍所在地與所居住集體經濟組織形成實質上的權利義務關系和管理關系之事實狀態來界定成員身份。即個人除了擁有現居住地戶籍外，在集體內是否享有權利，是否履行集體給予的義務，是否接受集體的管理是認定成員身份的事實要件［10］，但更多是考慮個體是否履行了相應義務。該標準的出發點是基于權利義務關系的一致性，若想享有權利，也應履行相應義務，二者不可分離。個體只有履行了作為農村集體經濟組織成員的義務才能享有相應的權利。這方面，劉建章等［20］指出農民在享有土地承包經營權、收益分配權的同時，應覆行參加農村集體組織公益事業等義務。依據該標準，個體過去或現在對集體經濟組織盡了規定義務的，便具備成員身份、享有相關權利；反之，若其未曾盡到相應義務或所盡義務未達要求，則不具備成員身份、不能享有權利。權利義務標準從理論上符合雙方協調統一的要求，個體只有履行了相應義務，才能確認其成員身份，具有合理性的一面。該標準實施重在判斷個人是否履行了相應義務，在既往鄉統籌、村提留、農村義務工、勞動積累工和農業稅等各類稅費負擔名目繁多的情況下，運用該標準認定成員身份具有可行性。此外，在戶籍登記基礎上新增加了“權利義務對等一致”的考量因素，使成員身份認定更加靈活，一定程度上彌補了單一戶籍標準過于僵化的缺陷，有助于減少不公正現象的發生。然而，實務中該標準過于抽象、難以具體操作，也存在明顯缺陷。首先，現行法律法規和制度規章并沒有對集體成員權利義務作出明確具體規定，造成實踐中成員與集體是否形成權利義務關系沒有具體參照依據。同時，以權利義務尤其是義務履行作為評判標準，而評判主體尚不明確，導致標準執行回旋空間很大。其次，現實中個體與集體間權利義務關系呈現錯綜復雜的局面，既包括籌資籌勞修路、植樹造林等社會公益性質關系，又包括投資入股、補償費用分配等經濟性質關系。這些關系性質不同、標準模糊，導致實踐中執行困難，也為“投機行為”提供了操作空間。再次，現實中依據此標準確認成員身份，追溯實質權利義務關系的形成過程舉證艱難，很可能陷入主觀臆斷的怪圈，進而難以作出準確合理的判斷。最后，隨著國家整體經濟實力的增強和支農惠農政策力度的加大，過往要求農民個體承擔的義務已基本消除，目前農村集體成員身份更多是一種權利和保障，仍以是否履行義務來判定成員身份顯然失去了現實意義。

3.3 基本生活保障標準

基本生活保障標準自提出以來受到理論界與實務界的廣泛關注，其內涵在于個體是否以集體土地或其他集體資產作為基本來源提供生活支持為標準，現實中更多地考察個體是否具有土地承包經營權或實際承包經營集體土地。凡個體以集體土地或其他集體資產為基本生活保障來源的，均應被認定為集體經濟組織成員；反之，若以集體土地或其他集體資產進行商業性經營活動，不作為基本生活保障的，則不能確認其集體成員身份。中國農村土地和其他公共資源資產實行集體所有制，根本目的即切實保證每位農村居民平等地獲得生存保障。如農村土地在分配時帶有強烈的均分色彩和福利性質，可見集體土地上承載更多的生存保障功能，而非商業產出收益。在這里，以農村集體土地為生存保障，就是說以土地為其基本的生活來源和穩定的生活保障。即使農民進城務工，可能長期居住于城市中，但由于其在城市的工作不穩定，尚沒有納入穩定的城市社會保障體系，故仍依賴于在村集體經濟組織中的土地為其生存保障［19］。此外，當需要在2個相互關聯的集體經濟組織間確認特定個體成員身份時，應考慮其過去、當前和今后生活的主要依靠地，即該個體以何處作為其活動的基本生活事實發生地和生存權支撐利益來源地［21］。對于基本生活保障標準，贊同者認為集體土地及其他集體資產承擔著發展現代農業生產的任務，同時也是成員的基本生存保障，尤其以集體土地為主的集體資產生存保障功能具有特殊重要性。對此，韓松［19］特別強調集體土地是農民集體成員的基本生存保障，某個自然人能否成為集體組織的成員，看他是否依賴集體土地為其基本的生存保障。盡管國家加快推進新型農村合作醫療和養老保險事業改革，但其仍處于起步發展階段，相對于城鎮居民保險覆蓋面窄、保障層次低。在社會保障全面有效覆蓋農村之前，土地對集體成員所承載的托底保障功能仍將存續很長一段時間。反對者認為，隨著社會經濟的發展，多數農民處于兼業化狀態，收入來源多元化，且相當部分家庭副業收入遠高于農業收入，土地對農民的保障功能逐漸減弱，故仍以土地是否為基本生活保障來源作為成員身份確認標準顯然已不合時宜。這方面，程小菲［22］指出目前農村中許多人已經不再以耕種土地收益作為主要收入來源，工資收益甚至取代了耕種土地收益成為家庭收入主要來源，農民對土地的依賴性降低。如果過分強調以土地作為生活保障標準，剝奪不以耕種土地收益為主要收入的農民的成員權資格，無異于將農民強行捆綁到土地上，限制其進行從業選擇。但在實踐中，多地在農民未獲得其他社會保障之前，均未簡單認定其喪失原成員資格，從而避免既未納入城鎮社會保障體系又喪失原農村土地托底保障的“兩頭空”現象出現。

3.4 復合標準

復合標準不同于單一標準，強調集體經濟組織成員身份認定需考慮多種因素。該標準主張集體經濟組織成員身份認定不應僅考慮一種因素，而應綜合考慮戶籍、權利義務關系、基本生活保障、是否享有土地承包經營權、是否在集體組織內有固定住宅且實際居住、是否與集體形成長期固定的生產生活關系等各方面因素后加以確認。該標準對于成員身份認定重在系統整體考慮各種因素后進行綜合評判。對此，管洪彥［23］指出認定成員身份應采取復合標準，即將戶籍、長期固定的生產和生活關系、生活保障基礎3個方面因素作為一般標準，共同作為個體是否具備集體成員身份必不可少的考慮因素。復合標準在保證公平基礎之上又能兼顧效率，較為全面考慮了農村生產生活實踐中需要面對的各種可能性，為成員身份認定提供了更為廣闊的思路，也能較為客觀地解決生產生活中的實際問題，因此在實務中得到了廣泛應用。該標準以考慮因素綜合全面為出發點，遵循了普遍與特殊相結合的理念，進而標準的多元化有利于其避免陷入僵化死板的怪圈，還有助于保證成員身份認定的公正性。但就現實應用而言，該標準同樣存在不足之處。其一，盡管該標準橫向上已綜合考慮多種因素，但各因素縱向上未確定優先次序和效力層次，很有可能導致成員身份確認時各因素間的先后等級和效力沖突。其二，該標準某些因素考量存在主觀臆斷可能性，例如何為長期固定的生產生活關系、在農村居住多長時間可認定為長期居住、以何種方式居住可視為固定居住，至今理論界與實務界尚未形成統一認識，更缺乏對此認定的可行參考借鑒。若過分強調長期固定居住于農村，顯然不利于農業人口向城市二三產業轉移，影響城市化進程，阻礙城鄉統籌協調發展。同樣對于權利義務關系的確認也存在主觀臆斷的可能性而難以作出科學評判。其三，依此標準判斷，對于因外出務工、經商、求學、服兵役、服刑等原因而導致戶口不在本集體、不在本集體居住或未實際承包經營集體土地人員，其成員身份若喪失，顯然不符合農村經濟社會發展實際，對這部分人有失公平，容易引起社會矛盾。因此，復合標準也應在綜合考慮多種因素基礎上依據農村人群類型劃分多樣化、個體身份多元化、人口區域交流頻繁化的趨勢而不斷調整優化完善。

4 綜合評析

整體而言，上述4類標準各具特色、各有優勢和不足，也各自產生和適應于相應時代，但均未能徹底有效解決復雜的農村集體經濟組織成員身份認定問題。同時，成員身份的確認也逐漸從單一標準轉向多元標準，從只考慮行政管理的便利性逐漸轉向農民主體地位的關注，從把握一般通用性原則轉向特殊情況的統籌考慮，這些均體現了對該領域研究的深化［24］。其中，戶籍標準因操作簡單、易識別而具有效率高和經濟性的優點，同時在農民群體中具有較高的民意認可度，但單一戶籍標準無法反映個人真實的權利狀態、難以適應農村復雜多變的人員變動情況，容易導致不公平結果出現。權利義務標準要求個體只有在履行了相關義務之后才可以享有成員身份，體現了權利義務對等一致的原則，在特定時代有其合理性，但由于其現實中權利義務評判主體不明、關系性質模糊、舉證困難導致實踐中操作性差。基本生活保障標準將個體是否依賴集體土地或其他集體資產作為生活來源用以判斷是否具備成員身份，切實抓住了成員身份認定的實質核心內涵，但仍需是否具有土地承包經營權、本地戶籍、固定住所、參加城鎮社保等配套輔助標準而加以綜合評判。復合標準考慮因素更加全面，能夠較為系統地把握成員身份認定的各關鍵節點，有助于準確認定個體是否具備成員身份，然而該標準仍未全面準確掌握農村人員身份、人口流動等各方面變動的實際情況，仍需依實踐發展而不斷調整優化。但經綜合比較，本研究依然認同復合標準。未來，對于農村集體經濟組織成員身份認定，建議對復合標準各考量因素進行先后等級和效力層次科學排序，注重強化諸如長期固定的生產生活關系、長期居住、固定居住等因素考量的規范性和客觀性，還應關注外出務工、經商、求學、服兵役、服刑等特殊人群的成員權益保障問題，進而提升標準的適用性和可行性。