發揮養老三支柱作用

文/卜振興 編輯/白琳

當前我國人口結構正面臨重大變革，老齡化趨勢愈加明顯，社會撫養壓力增大，如何構建完整的養老體系是保障老有所養的重要基礎。通過構建養老三支柱體系應對老齡化危機已成為各國普遍共識。我國養老體系處于第一支柱占主導，第二、三支柱起步晚、潛力大的發展時期。養老體系的建設和完善需要社會各方合力，充分發揮政策的支持作用，發揮專業機構的力量，引導個人的廣泛參與。

發展養老三支柱的全球共識

按照聯合國1956年發布的《人口老齡化及其社會經濟后果》中對于人口老齡化的定義，2002年全球開始進入老齡化社會，全球人口老齡化呈現加速的趨勢。截至2021年底，全球65歲以上人口占比已經達到9.54%，主要發達經濟體都已進入老齡化社會。面對老齡化帶來的人口撫養壓力，全球主要國家開始采取措施應對老齡化帶來的挑戰。世界銀行1994年就提出了三支柱養老模式，按照資金的來源將養老體系劃分為三個層面：政府層面的基本社會養老保險、企業和個人共同繳納的養老保險或者企業年金計劃、個人儲蓄養老計劃。

從全球發達國家的實踐來看，通過構建養老三支柱來建立養老體系已經被各國普遍接受并付諸實踐（見附表）。以美國為例，第二、三支柱在居民養老資金來源中已經占有絕對的比例。美國勞工部統計數據顯示，截至2021年末，美國養老金的總規模39.4萬億美元，其中第一支柱8萬億美元，占比20%；第二支柱14.8萬億美元，占比38%；第三支柱16.5萬億美元，占比42%，第三支柱占比最高。對于新興市場經濟體而言，隨著老齡人口的不斷增加，作為第一支柱的基本養老保險逐漸出現資金兌付的壓力，迫切需要大力發展以企業年金、職業年金為代表的第二支柱和以個人養老金為代表的第三支柱，尤其是第三支柱的建設處于重要的發展機遇期。

我國養老三支柱的發展現狀

進入新世紀以來，我國人口老齡化的趨勢愈加明顯。一是按照國際通行標準，我國已經進入老齡化，并且是深度老齡化社會。截至2021年底，我國60歲以上的老齡人口占總人口的比重已經達到18.9%，65歲以上人口占比14.2%。二是我國出現少子化傾向，截至2021年底，我國人口自然增長率下降到0.34%，進一步加劇了未來養老的壓力。三是我國老齡人口的健康狀況不容樂觀，根據國家衛生健康委發布的數據，我國目前近1.9億老齡人口患有各類慢性疾病，占比接近80%，其中近4000萬老齡人口是失能人員。在此背景下，大力發展養老三支柱體系建設具有重要的意義。

從政策導向上，我國通過各項措施積極推動養老體系建設。2021年人力資源和社會保障部發布的《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》中明確提出，“發展多層次、多支柱養老保險體系，大力發展企業年金、職業年金，提高企業年金覆蓋率，規范發展養老保險第三支柱，推動個人養老金發展”。2022年4月21日，國務院辦公廳印發了《關于推動個人養老金發展的意見》，提出“推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，實現養老保險補充功能”。2022年5月10日，銀保監會發布《關于規范和促進商業養老金融業務發展的通知》，提及“支持和鼓勵銀行保險機構依法合規發展商業養老儲蓄、商業養老理財、商業養老保險、商業養老金等養老金融業務”。

目前，我國已經形成以基本養老保險為代表的第一支柱，以企業年金和職業年金為代表的第二支柱和以個人養老儲蓄計劃為代表的第三支柱。

第一支柱：以基本社會養老保險為基礎的養老制度

1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始逐步建立基本養老保險制度。第一支柱具有一定的政策強制性，財政給予相應的補貼。目前我國已經建立了較為完善的基本養老保險制度，為保障居民基本的養老需求奠定了基礎。人力資源和社會保障部數據顯示，截至2021年我國基本養老保險參保人數已經達到10.3億人，覆蓋73%的人群，實現了較高的覆蓋面，有利于發揮養老保險的基本保障作用。

第一支柱存在負擔較重、兌付壓力較大等問題。目前基本養老金總額占GDP的比重偏低，遠低于其他國家，加上我國基本養老實行現收現付制的管理模式，養老金兌付存在缺口。國家統計局數據顯示，截至2020年，我國基本養老保險的收入為4.92萬億元，支出為5.47萬億元，算上全國公共財政等對基本養老保險補貼的0.94萬億元，年度收支仍然有0.55萬億元的缺口。2020年，我國基本社會養老保險累積結余5.8萬億元，較2019年減少0.48萬億元，基本養老保險收支有較大壓力。2020年以來，受新冠肺炎疫情影響，我國基本養老金出現了“收不抵支”的情況。同時，各級財政補貼在基本養老保險收入中的占比逐年提升。很多靈活就業的人群并沒有納入基本養老保險的范疇。

第二支柱：以企業年金和職業年金為代表的補充養老保險制度

第二支柱是由政策推動、企業和單位自主建立、政府監管的補充養老制度，發展較為規范，整體運行基礎良好。

企業年金是指企業職工在基本養老保險之外，與企業通過協商自主建立的補充養老保險制度。2004年原勞動和社會保障部發布了《企業年金試行辦法》，并出臺了相關的配套措施，推動企業年金的建立。2017年人力資源和社會保障部《企業年金辦法》正式發布，標志著企業年金管理的進一步規范。基金業協會數據顯示，截至2021年底，我國建立企業年金的企業有11.75萬家，參加職工2875.24萬人，積累金額2.64萬億元，為補充養老金的發展和建設奠定了基礎。但是目前我國企業年金的覆蓋率仍較低，占基本養老金覆蓋職工的比例不到8%。

職業年金是指機關事業單位工作人員在參加基本養老保險的基礎上建立的一種補充養老保險制度。2015年，國務院辦公廳印發了《機關事業單位職業年金管理辦法》，標志著職業年金制度的正式建立。職業年金按照管理模式分為兩種即DB（待遇確定）模式和DC（繳費確定）模式，屬于自愿性質，由企事業單位和繳費個人協商決定。根據人力資源與社會保障部網站披露的數據，截至2021年底，我國職業年金累計規模已經達到1.79萬億元。截至2021年8月，職業年金覆蓋人數已經超過4300萬人，其中包括3700萬在職人員和600萬離退休人員，覆蓋現有機關事業單位在職員工的99%以上。

第三支柱：個人養老儲蓄計劃，即通過個人投資理財等增加養老保障的形式

第三支柱的內容和形式廣泛，主要包括商業養老保險、養老理財產品投資、養老住房產品投資等。

商業養老保險主要指專屬商業養老保險和個稅稅延型養老保險。2018年4月，銀保監會、財政部等發布了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》并于同年在上海、福建、江蘇蘇州工業園區等地開展試點工作，但由于免稅額度等因素，稅延型養老保險的發展較為滯后，規模小，覆蓋面有限。銀保監會數據顯示，截至2021年底，全國共有23家保險公司參與個人稅收遞延型養老保險業務，累計保費6億元，參保人數剛超過5萬人。專屬商業養老保險是以養老保障為目的，領取年齡在60周歲及以上的個人養老年金保險產品。2021年5月銀保監會發布《關于開展專屬商業養老保險試點的通知》，規定人保壽險、中國人壽、太平人壽、太保壽險、泰康人壽和新華保險6家養老保險公司，自2021年6月在浙江、重慶兩地開展專屬商業養老保險試點。截至2021年底，專屬養老保險的管理規模為4億元。2022年2月，銀保監會發布《關于擴大專屬商業養老保險試點范圍的通知》，將試點范圍擴展到全國，并將試點公司擴展至全部養老保險公司。

投資養老主要是指通過商業銀行、基金公司、信托公司等各類資產管理機構參與養老產品的投資。商業銀行主要通過發行養老理財產品為客戶提供養老投資。2021年9月，銀保監會正式發布《關于開展養老理財產品試點的通知》，選擇工銀理財、建信理財、招銀理財和光大理財，分別在武漢、成都、深圳和青島開展養老理財產品試點。根據中國理財網的數據，截至2021年底，商業銀行發行的養老理財規模為172億元。2022年2月，銀保監會又發布《關于擴大養老理財產品試點范圍的通知》，養老理財產品試點地區擴大至十地，試點機構擴大至十家理財公司。公募基金主要是通過發行養老目標基金提供養老投資渠道。2018年2月，證監會發布《養老目標證券投資基金指引（試行）》，規定養老目標基金采用FOF（基金中基金）形式進行運作；2018年8月選擇華夏、南方、易方達、富國等14家基金公司開展首批目標養老基金管理試點工作。截至2021年底，共有養老目標基金172只，基金總規模1143億元。信托公司主要是通過發行養老理財信托和養老消費信托等方式提供養老產品。目前兩類信托發展的規模都不大，主要原因在于信托產品的門檻較高，一般客戶難以參與其中。

綜上，目前我國養老三支柱的發展呈現以下特點：一是三支柱的發展不平衡，第一支柱“一柱獨大”，第二、三支柱處于起步和快速發展階段，尤其是第三支柱剛建立，產品類型和業務規模與發達國家相比存在較大差距，發揮的作用有限：二是第一支柱承受的壓力不斷增加，存在收支平衡的問題，獨木難支，未來第二、三支柱的占比會逐步提升，第三支柱作為構建養老體系的重要突破口，發展潛力巨大。

發展建議

我國養老體系處于第二支柱優化制度和擴大覆蓋面、第三支柱頂層設計的關鍵期、機遇期，建設和完善養老體系刻不容緩。構建多層次、多支柱的養老體系是應對人口老齡化及實現養老保險制度可持續發展的重要基礎和保障，三大體系只有相互支撐才能發揮養老保障的作用。當然，養老體系的建設是一項系統工程，需要社會各方的共同努力。

第一，發揮政策的促進作用。一是鼓勵更多商業機構參與養老第三支柱的發展，在規范發展的基礎上，通過試點方式逐步擴大參與機構的數量和類型，同時在考核、稅收等方面政策給予相應的支持。當然，養老產品具有其特殊性，鼓勵參與的同時要加強監管，以保障養老資金的安全。二是鼓勵更多個人參與養老三支柱體系建設，在稅延型養老保險業務等安排中，提高免稅額度，擴大業務覆蓋面，吸引和鼓勵更多符合條件的人員參與進來，引導客戶長期參與、長期領取。三是建立養老金個人賬戶。《關于推動個人養老金發展的意見》提出要建立個人養老賬戶制度，實現由產品制向賬戶制的轉變。建立賬戶制可以避免產品制下稅收優惠政策的重復計算，提升政策執行效率，降低產品轉換成本，也有利于提升對不同投資品種的統籌監管，實現與第一、二支柱的相互銜接、互聯互通。

第二，發揮專業機構力量。一是發揮保險公司的基礎作用。保險公司在管理長期限資金方面積累了豐富的經驗，要進一步發揮其在基本養老保險、企業年金和職業年金以及商業養老保險業務中的作用。二是發揮商業銀行的渠道和客戶優勢，提高三支柱體系覆蓋面。根據《中國養老金融調查報告（2021）》的調查數據顯示，被調查對象中有36%的投資者會選擇商業銀行作為養老金融產品的主要管理機構。三是發揮公募基金資產管理的優勢。公募基金作為國內最早實行凈值化管理的機構，具有先發優勢，但也要適當控制產品的波動和回撤，給客戶帶來更好的體驗。四是降低信托養老產品的參與門檻，讓更多的個人投資者參與產品投資中，真正實現養老產品普惠性的特點。五是鼓勵各類型金融機構開發更加適合投資者養老需求的產品，滿足不同客戶的差異性需求，為居民養老需求提供更加優質的金融產品和金融服務。鼓勵券商資管、期貨資管等各類資產管理機構參與養老產品的研發設計和管理。

第三，積極引導個人的廣泛參與。養老體系建設除了政府支持、企業投入，個人的參與至關重要。一是分類管理，尊重意愿。在企業年金和個人養老儲蓄計劃方面要充分尊重個人意愿，個人自愿參與、自愿繳費、自主開戶、自主投資，讓個人客戶享受充分的自主權。二是自主參與，市場運作。企業年金和職業年金的管理主要是由單位統一委托專業的投資機構進行管理，單位負責對投資過程進行監督。個人養老儲蓄計劃則完全由個人自主選擇，投資者可以在儲蓄存款、商業保險、銀行理財、公募基金、信托產品等產品中選擇適合自己的產品，然后由投資機構遵循市場化準則進行管理和運營，投資風險投資者收益自擔、風險自負，充分體現市場化原則。三是養老產品的設計要降低門檻，讓更多具有養老需求的群體參與投資，體現養老產品普惠性的特點，真正發揮第三支柱的保障作用。