從公共政策分析的視角理解《貨殖列傳序》：兼議公共政策系統的改進及功能限度

黃靜遠

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

0 引言

《貨殖列傳》出自《史記》卷一百二十九、列傳第六十九，是專門記述從事“貨殖”活動的杰出人物類傳。何為“貨殖”？意指經商營利。司馬遷在《貨殖列傳》的序言中論述了“貨殖”在社會經濟發展中的重要意義，文中不單單展現了作者關于經濟自由的獨到見解，也蘊含了不少與公共政策相關的思想主張，對認識公共政策及其功能限度、改進與優化公共政策系統具有一定的啟發意義，值得研究和探討。

1 公共政策相關概念

1.1 公共政策

廈門大學陳振明教授認為，公共政策就是國家、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會、政治、經濟和文化目標所采取的整治行動或所規定的行為準則，是一系列法令、措施、條例的總稱。由此可知，公共政策活動是由政府及其公共部門主導的，以公共權力為依托，通過制定一系列行為準則或行動方案實現一定目標的活動過程。

1.2 公共政策系統

根據目前學術界的普遍觀點，公共政策系統是政策制定與執行過程中所包含的一整套相互聯系的因素，包括政策主體、政策客體、政策環境等。其中，政策主體可以簡單定義為直接或間接參與政策制定過程的個人、團體或組織，政策主體主要分為官方決策者和非官方參與者。政策客體則指公共政策發生作用的對象，包括社會問題和目標群體。而公共政策的制定、執行等每個環節無不受到政策環境的影響，所謂政策環境，指的是對公共政策制定、運行和最終結果產生影響的一切因素的總和。

1.3 公共政策功能限度

公共政策功能限度即公共政策功能相較于實現目標的其他路徑具有優越效果的邊界。從某種意義上講，公共政策功能限度就是指政府及其公共部門為實現社會的最大效益，在職能范圍內所選擇的提供公共產品和社會服務的程度。

2 《貨殖列傳序》中蘊含的政策思想

2.1 經濟自由主義與公共選擇理論

在《貨殖列傳序》（以下簡稱“序文”）開篇，司馬遷反駁了老子“小國寡民”的觀點，主張追求聲色之美，認為享受安逸之樂是人之本性，即使用再美妙的言論挨家挨戶說教宣傳終不能使其改變，由此引出“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”的政策觀點。該主張與后來西方經濟自由主義思想以及詹姆斯·布坎南提出的政府失敗理論具有一定相似性。經濟自由主義認為解決公共利益沖突的訣竅是建立市場的理念，由市場這只“看不見的手”來促進公共利益的發展，主張政府應當做好一個“守夜人”。在詹姆斯·布坎南看來，政府的立場代表了公共利益，其主要目的是彌補市場經濟的缺陷，使得市場中各成員所作決定的社會效應比政府干預前更高。

因此，序文中司馬遷對于如何選擇公共政策路徑以實現治理目標（一定意義上可理解為政策功能的限度）這一問題給出的解決方案是“順應自然”（采取不干預政策）—“因勢利導”—教育（觀念的引導）—“制度干預”，最壞的做法是與民爭利。聯系到政府與市場之間的關系，雖然政府在市場經濟中的地位無可替代，但是其行為也不是萬能的，并且應受到相應的限制。我國在經濟體制改革中堅持市場在資源配置中起決定性作用的原則，由政府建立一系列配套的調控措施來彌補“市場失靈”，以推動市場經濟正常運行和均衡發展。該政策行為也能體現出上述主張。

2.2 政策制定主體與政策目標群體

序文中列舉的姜太公呂望和管仲如何使齊國從貧弱到富強的典型史例體現了精英理論模型。該理論認為，社會存在統治與被統治兩個階級，為實現社會高效運作和持續發展，少數精英必然占據社會的統治地位并成為政策主體，制定和發布一系列公共政策。姜太公和管仲都是其所處時代的杰出人物，他們根據自己的價值判斷，分別做出了“勸其女功”和“設輕重九府”的決策，這由上至下的政策過程體現出少數的精英掌握了統治權，他們制定公共政策并由其所代表的政府負責落地實施。這向我們揭示公共政策主要反映的是精英們的利益和價值觀，政策形成過程有賴于領導人物發揮的作用。

相較于精英階層，普通大眾在政策過程中主要作為政策目標群體的角色而存在。雖然按照精英理論的觀點，公眾是被動的、麻木和信息閉塞的，但無法否認公眾的價值觀念會影響公共政策的發展。正如序文所述，“人各任其能，竭其力，以得所欲”在當時是社會普遍共識，“皆為利來”“皆為利往”可謂是“若水之趨下”，是再自然不過的事。倘若姜太公和管仲施行的政策不符合當時的社會價值觀念，甚至與百姓的利益相違背，那么政策執行勢必受到阻礙，政策目標最終也難以實現。由此可以認識到，精英理論的缺陷在于它過于關注民主政治中的不民主之處，盡管看似精英者做出了英明決策，但不該忽略的是“無權的大多數”賦予了他們進行決策的權力，這點在民主法治進程不斷推進的過程中會體現得更深刻。

2.3 公共政策與政策環境

序文提到，姜太公呂望所封的營丘本是一片寸草不生的鹽堿地，由于他充分發揮當地的資源優勢，大力發展漁業和鹽業，鼓勵人們養蠶紡織，提高生產技術，故而“齊冠帶衣履天下”。說明公共政策需要“因地制宜”，這里的“地”不僅指地理位置、生態環境，還包括政治、經濟、歷史、人文等，是影響公共政策產生及發展的所有內外部因素相互交錯的結果。如果公共政策嚴重脫離政策環境，那么政策執行將難以持續。

文中管仲通過“設輕重九府”的政策改變了“齊中衰”的局面，造就齊國“九合諸侯，一匡天下”的同時，也使自己“富于列國之君”。這恰恰說明了政策根據環境變化適時調整的重要性。在我國生育政策變化發展的歷程中，也不難發現政策與環境二者相互影響、相互制約。從20世紀50年代中期至今，隨著經濟發展、社會變遷，我國人口形勢不斷變化，生育政策逐步由限制到放開，從最初的“一對夫婦只生育一個孩子”到后面逐步放開“兩孩”政策，再到近幾年國家開始實施“三孩”政策及配套支持措施，著力改善我國人口結構，以積極應對人口老齡化問題，提升人力資源稟賦優勢。可見，環境固然對政策產生主導性影響，但在很多時候需要通過政策的調整去作用于環境，主動化解環境中的問題風險，使之朝著更好的方向發展。

3 當代中國公共政策系統的改進

3.1 政策過程制度化

隨著經濟的迅速發展，社會利益在近幾年間出現了分化現象，一些代表特定利益的集團開始通過游說、尋租等手段試圖影響政策過程。面對利益分配不均衡、政策規范不全面、利益博弈和互動紛繁的復雜局面，為保障政策過程的民主性，確保科學決策，首先是要加快推進政策過程的制度建設和相關機制的健全完善，通過制度設計對政策的前期研究、信息收集與公開、行為主體間的互動方式、執行過程、效果評估等加以規范，降低政策過程的主觀隨意性。此外，還要注重加強對制度執行的監督，避免政策過程的參與者為謀取個人私利而違背公共利益，造成制度執行不給力、不到位乃至走樣變形的問題。

3.2 政策主體多元化

當代政策主體主要是國家政府部門及其他非政府組織，他們都會對政策過程產生一定影響。為了有效降低該影響，需要完善相應政策主體的內部構成，逐步朝著主體多元化的方向發展。因此，政府在制定政策的過程中應盡可能擴大政策主體的范圍，多鼓勵民眾參與社會事務和表達意見，建立和完善利益訴求渠道，與民眾保持良好的互動關系。同時，促進非政府組織、大眾傳播媒介、思想庫的規范發展，發揮其專業優勢，有效整合社會不同主體的利益和意見，形成以國家政府為主，以多元化利益訴求為輔的新型政策主體體系，從而最大限度確保政策系統的公共性、科學性和民主性。

3.3 政策適時調整性

公共政策并不是一蹴而就的，而是需要適時調整的。因此，政策制定者在政策制定前要對政策運行的現實條件進行充分的調研和認知，要把問題導向和目標導向相結合，作出合理的預判。在運行政策解決現實問題的過程中，政策制定者要及時歸納總結政策與諸多環境因素之間的關系，并注重把握和運用規律，實時根據環境條件的變化主動改進政策，充分發揮政策的整體功能和實際效能，做到相互協調與配合，促使政策與環境良性互動及長效有序發展。

4 當代中國公共政策功能限度的優化

4.1 建立“有效市場”和“有為政府”

改革開放40 多年來，我國社會主義市場經濟體制雖不斷完善，但依舊存在不少阻礙市場價值規律充分發揮作用的問題。比如，市場秩序不規范，出現以不正當手段謀取經濟利益的行為；市場規則不統一，存在部門和地方保護主義等，極大影響了市場在資源配置中起決定性作用。習近平總書記在“圍繞貫徹黨的十八屆五中全會精神做好當前經濟工作”的講話中提到：“更好發揮政府作用，不是要更多發揮政府作用，而是要在保證市場發揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。”因此，要充分發揮“看不見的手”和“看得見的手”的作用，最大限度發揮政府和市場的功能優勢，通過建立政府權責清單并明確企業負面清單，厘清政府職能邊界，規范市場行為秩序。針對市場能夠有效發揮作用的領域，政府應通過精簡機構、簡化審批、下放經營管理權，以支持市場自由發展；而對于依靠市場行為無法解決的問題，政府應主動發揮調控作用，最終形成“有效市場”和“有為政府”相互協調、互為補充的良性格局。

4.2 完善分配制度，促進社會公平正義

中國特色社會主義進入新時代，為解決我國社會主要矛盾，既要努力實現發展更平衡、更充分，也要不斷縮小收入分配差距。實踐證明，完善分配制度是解決“如何分好蛋糕”問題，維護社會穩定的固本之策，也是實現共同富裕目標的必然要求。面對新時期我國經濟發展中仍然存在收入差距大，以及分配機制不健全、不完善的問題，政府一方面要堅持實施就業優先政策，通過創新創業扶持、支持靈活就業等措施推動實現更高質量和更充分的就業；另一方面，要健全收入再分配制的度，進一步加大稅收、社保、轉移支付等調節力度，提升其精準性。此外，政府還要加強運用“民間捐贈”“志愿者行動”“慈善事業”等多種社會互助的形式，促進第三次分配的發展來彌補市場失靈和政府失靈，著力構建“初次分配”“再分配”“第三次分配”3 種分配方式協調聯動的配套基礎制度，促進社會公平正義。

4.3 構建最優公共政策功能限度

政策制定者通常通過研究政策功能限度來確定合適的政策功能范圍，這有利于最終實現公共政策制定的目標。因此，構建最優公共政策功能限度的框架尤為關鍵，政策制定者應當把握住社會發展趨勢，始終堅持把促進社會發展和增進民生福祉作為出發點和落腳點，正確認識不同時期公共政策功能限度的核心本質，并且隨著群體認識能力的提高和社會的發展而不斷改善。此外，政策制定者還需致力于尋找政策主體與市場經濟發展之間的平衡點，對不同時期、不同社會發展階段的不同主體所擁有的責任和義務進行準確清晰的界定，把握住政策功能的公平性和公正性，真正達到公共政策功能效果的最優邊界。

5 結語

如今，距司馬遷撰寫《貨殖列傳序》已經過去2 000多年，文章雖不足1 000 字，但其中蘊涵的思想不僅在當時遠見卓識，就算放至今日仍在政治、經濟、文化等方面給予我們原理性的啟迪。當前世界正處于百年未有之大變局，面對保護主義上升、世界經濟低迷的外部環境，要想掌握和遵循客觀規律，進一步轉變發展方式，優化經濟結構，政策制定過程的參與者有必要認真研讀《貨殖列傳序》，若能取其精華，便可幫助我們改進公共政策系統，優化政策系統功能限度，更好地應對各種風險和挑戰。