河南省高速公路投融資模式研究

秦亞曉，李建康，李 禛

（河南省交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司，鄭州 450000）

1 相關(guān)概述

高速公路屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共產(chǎn)品屬性；因其采用全封閉式收費方式，所以又具有私人產(chǎn)品屬性。因此，高速公路屬于準公共產(chǎn)品，經(jīng)濟屬性介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間。高速公路工程復雜，建設(shè)投資集中，屬于典型的資金密集型產(chǎn)業(yè)。因其投資規(guī)模大，投資回收慢，以及服務(wù)水平受技術(shù)標準、交通量、通行能力等因素的影響，高速公路建設(shè)投資具有一定的超前性和不可預見性。高速公路能夠提供快速便捷的車輛通行服務(wù)，能實現(xiàn)人便于行、貨暢其流，實現(xiàn)旅客和貨物的空間位移效用和及時、迅速到達出行目的地的時間效用，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有先導性和基礎(chǔ)性作用。

近年來，河南省（以下簡稱“我省”）高速公路建設(shè)得到長足發(fā)展。截至2021 年底，我省高速公路通車里程達7 191 km，內(nèi)聯(lián)外通的高速公路網(wǎng)絡(luò)基本形成，人民群眾的出行和物資流通條件得到有效改善，交通區(qū)位優(yōu)勢已經(jīng)成為我省第一優(yōu)勢，有力促進了我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，有效帶動了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但對于滿足建設(shè)交通強國試點、區(qū)位優(yōu)勢向樞紐經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化河南的需求，我省高速公路發(fā)展仍面臨巨大的壓力。《河南省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2021—2035年）》在2016 年規(guī)劃總里程10 050 km 的基礎(chǔ)上，新增3 750 km，總里程達到13 800 km。在商品貨幣經(jīng)濟時代，資金是社會生產(chǎn)與社會發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，在項目建設(shè)前期及建設(shè)過程中，資金籌措（含資金來源、籌措方案等）和資金投入使用的過程即構(gòu)成特定的投融資模式。面對高速公路艱巨的高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)，投融資瓶頸亟待破解。

2 河南省高速公路投融資市場發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 河南省高速公路投融資市場發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 河南省高速公路投融資發(fā)展歷程

縱觀我省高速公路發(fā)展歷程，高速公路建設(shè)投融資模式先后經(jīng)歷了收費還貸、特許經(jīng)營（BOT）、政府和社會資本合作（PPP）以及政府債券等模式。1984年，經(jīng)國務(wù)院批準，國內(nèi)實施“貸款修路、收費還貸”政策，我省采用收費還貸模式建設(shè)高速公路1 418 km；2003 年，省政府出臺《關(guān)于深化交通建設(shè)管理體制改革的通知》（豫政〔2003〕10 號），全面放開交通投融資市場，先后吸引40 多家社會資本進入我省高速公路建設(shè)，形成投資、建設(shè)、運營多元化格局；2014年底，國務(wù)院大力推廣PPP 模式，我省采用PPP 模式實施多條高速公路建設(shè)，形成“省屬企業(yè)+大型央企+地方政府”三方合作建設(shè)新模式；至財政部出臺文件，完善地方政府債務(wù)管理，開展收費公路專項債券管理試點工作，借此機會，我省使用地方政府專項債券建成多條高速公路。

2.1.2 河南省高速公路投融資模式

河南省高速公路投融資模式主要有收費還貸、特許經(jīng)營、政府和社會資本合作及地方政府收費公路專項債券等模式，下面進行詳細的介紹。

收費還貸模式是指由縣級以上人民政府作為投資主體，向商業(yè)銀行等金融機構(gòu)申請貸款，采用政府收取車輛通行費的方式向銀行償還債務(wù)建設(shè)公路。采用收費還貸模式建成的公路屬于政府收費公路。政府收費公路主要包括高速公路和收費一級公路。根據(jù)《收費公路管理條例》要求，政府收費還貸公路應(yīng)當執(zhí)行“政事分開”原則，由合法合規(guī)成立的非營利法人組織建設(shè)和管理。同一省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的政府還貸公路可以由交通主管部門采用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式統(tǒng)一管理。收費期限一般根據(jù)用項目通行費收入償還債務(wù)的期限確定，最長不超15 年，中西部地區(qū)最長不超20年；收費標準由省交通運輸廳或直轄市交通委員會、物價管理部門、財政部門審核通過后，報本級人民政府批準后實施。

特許經(jīng)營模式是指政府通過競爭性方式采購境內(nèi)外法人或其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。特許經(jīng)營模式的精神是公平、公開、公正，保證不損害各方權(quán)益；充分發(fā)揮社會投資者投融資能力強、專業(yè)水平高、技術(shù)先進以及管理高效的優(yōu)勢，提供高品質(zhì)的公共服務(wù)；轉(zhuǎn)換政府工作職能，加強政府與投資者的平等合作；保護投資者正當權(quán)益，確保特許經(jīng)營持續(xù)和穩(wěn)定；平衡特許經(jīng)營項目的公益性和營利性，確保公共利益不受損害。該模式通常采取BOT（新建或改擴建-運營-移交）、BOOT（新建或改擴建-擁有-運營-移交）、BTO（新建或改擴建-移交-運營）等方式運作。收費公路的特許經(jīng)營期限一般根據(jù)收費期限和建設(shè)期確定。

政府和社會資本合作模式是指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系，通常是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。政府采用PPP 模式吸引社會投資者提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)形成持續(xù)的、多元化的資金體系；有利于激活資金市場，為企業(yè)提供多極化發(fā)展空間，助力經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效。社會資本一般趨于有一定收益的項目，實現(xiàn)資金向更優(yōu)資源方向流動，同時政府也可將更多精力和資源投向財務(wù)效益差，但社會效益好的公益性項目。政府和社會資本通過建立合同明確權(quán)利和義務(wù)，有利于政府轉(zhuǎn)變工作職能，更利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。PPP 模式的特點是項目合作期較長，建設(shè)運營過程中的風險較多，投資回報波動比較大，政府和社會資本在PPP 項目的談判階段會就投資回報的內(nèi)容進行約定，雙方參與項目能否獲得合理利益決定了項目開展的順利程度。

地方政府收費公路專項債券（簡稱“收費公路專項債券”）是地方政府專項債券的一種，是指地方政府為發(fā)展政府收費公路舉借，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的地方政府專項債券。收費公路專項債券具有以下特點：發(fā)行主體是省級政府；年度發(fā)行額度統(tǒng)一由財政部在國務(wù)院批準的地方政府專項債券年度額度內(nèi)根據(jù)融資需求、車輛通行費收入及專項收入情況確定；使用債券的高速公路項目應(yīng)具有穩(wěn)定且充足的專項收入用于預期利息及本金的償還，且應(yīng)符合《收費公路管理條例》的相關(guān)要求。

2.2 河南省高速公路投融資模式存在的問題

2.2.1 投融資體系不完善

縱觀我省高速公路投融資歷程，一定時期內(nèi)投融資渠道和模式相對單一，缺乏多渠道并行的投融資體系。例如，2003 年之前，我省高速公路項目管理主體是省人民政府，實施主體為省交通運輸廳，委托收費還貸中心、高速公路發(fā)展有限公司等政府融資平臺對政府還貸模式進行建設(shè)實施，隨著兩大投資平臺債務(wù)規(guī)模擴大，負債率不斷攀升，項目推進難度加大。新《預算法》實施后，嚴控政府債務(wù)，政府貸款修路模式受限，為促進我省高速公路快速發(fā)展，拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)向BOT 模式，但由于缺乏完善的投融資指導體系，部分項目爛尾。

2.2.2 地方政府專項債券增長空間小、PPP 財承受限

受債務(wù)限額管理因素影響，我省省級專項債務(wù)率已接近債務(wù)“天花板”，新增專項債券發(fā)行空間十分有限，保障在建項目已捉襟見肘，保證新建項目壓力更大；自財政部推廣PPP 模式后，大量項目上馬，使得各市縣PPP 項目財政支出飽和。

2.2.3 待建高速公路項目財務(wù)效益差，融資難

我省高速公路仍處于集中建設(shè)、加密補缺的關(guān)鍵時期，建設(shè)成本提高，項目收益下降，融資難度加大，按現(xiàn)行收費標準和收費期限難以獲得投資回報，導致社會資本投資意愿不強。例如，“十三五”期間實施的高速公路項目主要位于“三山一灘”等貧困地區(qū)，投入大、財務(wù)效益差，依據(jù)《安陽至羅山高速公路上蔡至羅山段工程可行性研究報告》和《欒川至盧氏高速公路工程可行性研究報告》，在30 年收費期情況下，效益相對較好的安羅高速上蔡至羅山段項目資金缺口現(xiàn)值約46.2 億元，約占總投資的33.8%；相對較差的欒盧高速項目資金缺口約93.2 億元，約占總投資的60.8%。

2.2.4 高速公路投資建設(shè)模式缺乏效率

作為準公共產(chǎn)品的高速公路具備盈利性和公益性的雙重特性。這就要求高速公路既具有合理收益，又能為人們提供滿意的公共運輸服務(wù)。要想滿足經(jīng)濟效益和社會效益，其標準應(yīng)是客觀的，是由其內(nèi)在規(guī)律確定的。但目前高速公路的資源配置即高速公路規(guī)劃、設(shè)計、通行費價格、經(jīng)營管理模式等是以計劃配置為主，而不是市場配置，人為因素的成分較濃，經(jīng)濟規(guī)律、市場法則沒有發(fā)揮應(yīng)有的配置作用，這種資源配置模式是缺乏效率的。

3 高速公路投融資模式建議

3.1 完善高速公路投融資體系

高速公路行業(yè)屬于大型資金密集型產(chǎn)業(yè)，資金短缺是制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素，單靠財政投入和傳統(tǒng)的融資方式難以滿足高速公路建設(shè)需求，必須從融資渠道、資源配置、融資管理和融資制度設(shè)計等方面進行制度創(chuàng)新，建立高速公路融資的長效機制，從根本上解決高速公路融資難的問題。建議有針對性地引入高速公路建設(shè)基金制度體系，由省級財政將以高速公路經(jīng)營所產(chǎn)生的稅收收入和中央專項補貼為基礎(chǔ)的公募基金專項用于補貼高速公路建管養(yǎng)。此外，可建立科學完善的項目投融資機制，緩解高速公路投融資壓力，解決投融資渠道單一、債務(wù)結(jié)構(gòu)單一問題；加強投融資理論和政策研究，完善地方標準，研究出臺交通投融資地方指導規(guī)范性文件，使現(xiàn)有投融資模式物盡其用，并適時創(chuàng)新投融資模式，拓寬投融資渠道。

3.2 將聯(lián)動效益以適當方式反哺高速公路建設(shè)

交通基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供交通運輸服務(wù)的工程設(shè)施，屬于社會公共產(chǎn)品。高速公路管理單位雖然對使用者收取一定的通行費，但收費收入已無法完全覆蓋日益增長的造價成本和運營維護費用，其更多體現(xiàn)的是社會效益，發(fā)揮的是基礎(chǔ)支撐作用。高速公路設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益有限，但便利的運輸條件大大提升了運輸可達性，降低了交通運輸成本，有效促進了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議沿線區(qū)域?qū)⒔?jīng)濟增長、稅收增收的一部分專項用于補貼高速公路建管養(yǎng)，或者通過多項稅收減免優(yōu)惠政策降低高速公路經(jīng)營成本，一定程度上吸引社會資金轉(zhuǎn)向高速公路發(fā)展，從而將聯(lián)動效應(yīng)通過適當?shù)拈_發(fā)方式反哺高速公路建設(shè)。

3.3 多渠道籌措資金

首先，調(diào)整高速公路債務(wù)融資結(jié)構(gòu)。目前，高速公路主要的債務(wù)融資方式是銀行貸款，占債務(wù)融資的90%以上，這種單一的債務(wù)融資結(jié)構(gòu)增大了項目金融風險，不利于高速公路企業(yè)的全面發(fā)展，應(yīng)嘗試提高企業(yè)債券融資和公司債券融資的比例，以適度降低高速公路建設(shè)管理企業(yè)的金融風險。

其次，可通過運用不動產(chǎn)投資信托基金、資產(chǎn)證券化等融資工具，盤活存量資產(chǎn)，提高項目融資能力。高速公路PPP 項目引入基金主要是在采購階段以社會資本方的身份引入，或者待項目公司成立后，通過股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式引入。

最后，整合資源資產(chǎn)，釋放融資活力，提升結(jié)構(gòu)化融資水平，從而增強高速公路建設(shè)項目投融資能力。例如，我省可通過“交通+”（如交旅融合、“交通+產(chǎn)業(yè)”等）途徑，將高速公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與沿線土地、資源、產(chǎn)業(yè)等開發(fā)相結(jié)合，吸引社會資本投入；通過“PPP+資產(chǎn)證券化”，將已建高速公路未來收入提前變現(xiàn)，增強高速公路建設(shè)企業(yè)資金的流動性，多途徑、多渠道籌集高速公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護資金，為我省新建高速公路尋求新的投融資模式。

4 結(jié)語

雖然河南省高速公路投融資發(fā)展還存在很多缺陷和不足，但隨著投融資理論的研究深入和投融資體系的建設(shè)，河南省高速公路投融資模式將更加科學、合理，更有效地服務(wù)于本省高速公路建設(shè)和發(fā)展。