“軟柿子”啃不了“硬骨頭”

│文 本刊全媒體記者曾那迦

之所以有“牽頭”的產生，本就是因為突然產生的專項工作僅靠一個部門單打獨斗難以完成，需多個部門通力合作。但在實踐中，牽頭部門往往自嘲是“頭疼”部門，在配合單位面前像“軟柿子”，協調起來“吃力不討好”，還面臨上級的督導問責。于是一些部門和公職人員變得不愿“牽”、不敢“牽”、不會“牽”。

如何理解牽頭體系，牽頭機制還需要哪些制度保障，個體和單位在面對牽頭任務時怎樣發揮好牽頭作用？廉政瞭望·官察室記者就此采訪了四川省廣安市廣安區人大常委會主任尹才宏、中央黨校（國家行政學院）教授竹立家、武漢大學政治與公共管理學院教授呂普生。

廉政瞭望·官察室：主要領導在安排牽頭部門時有哪些權衡和考量？

尹才宏：黨委政府通常依據部門法定職責，明確主責主業部門為牽頭部門。當某項牽頭工作從職責看，幾個部門都可以明確為牽頭部門時，領導通常將職責更強大的部門，或者是一把手能力更強的部門明確為牽頭部門。不過，也有可能將近期相對工作不繁忙的部門明確為牽頭部門。

竹立家：牽頭部門是在專項工作中負主要責任的部門。一般而言，主要領導安排專項工作負責人，應該是一個比牽頭部門級別更高的分管領導。比如一個市里就是分管副書記或副市長來負責牽頭，如果是更急難險重的任務，則需要市長甚至市委書記來做總牽頭人，這樣在規劃工作和協調部門之間關系時，更具有權威性。

呂普生：黨政主要領導在安排任務的牽頭部門時一般會考慮幾個因素：首先是任務屬性，包括擬安排任務的輕重緩急，該項任務的完成對于治理大局的影響。其次是職責對口，即牽頭部門的職責范圍與擬安排任務是否對口，主責主業部門常常是牽頭部門的首選。最后是完成預期，即牽頭部門特別是其負責人是否有能力完成擬安排任務，是否會不折不扣加以落實。

廉政瞭望·官察室：牽頭工作中部門間為什么會存在“博弈”？

尹才宏：從是否牽頭的意愿上講，可能會有幾種情況：部門若覺得牽頭工作會帶來資金項目，維護本系統權威和影響力，那么部門會主動爭取某項工作的牽頭權；部門若感覺某項工作牽頭力度不夠，任務完成不好追責風險大，就會盡量推脫牽頭權。特別是近年來，因為層層追責的壓力持續加強，多數部門即便能牽頭、該牽頭，也不愿意主動牽頭某項工作。

在牽頭部門與協作部門的關系上，通常各部門按照各自法定職責和明確的牽頭協辦任務，有序開展工作。但是當牽頭或協辦的工作，不屬于部門法定職責，且部門不想參與時，該部門通常會搬出三定方案中的法定職責，來“軟拒”領導的安排，或者表面堅決答應但不實際支持配合工作。當部門某項重要職能被黨委政府明確為由其他部門牽頭或統籌開展時，通常該部門會有大權旁落或部門利益被侵犯的心態產生，可能出現推諉扯皮不作為、慢作為等問題。

此外，黨委政府在明確某牽頭工作時，通常會拋開黨委政府領導班子成員的常規分工，臨時明確一名領導牽頭負責，但此工作涉及的牽頭或協辦部門，又可能分由多個領導分管。這就造成牽頭部門或協辦部門的常規工作是一名領導分管，臨時牽頭（或協辦）的重要工作又是另一名領導分管。接受多個領導的直接分管，十分考驗部門領導的大局意識、政治水平和協調溝通能力。

呂普生：部門爭取或推托牽頭是存在的。通常情況下，部門爭取牽頭是由于擬安排任務會帶來大量資源和權力，或擬安排任務的完成質量對于本部門的治理業績和領導干部自己的政治晉升有顯著影響，或者兼而有之。個別部門之所以推托牽頭責任，很重要的原因在于擬安排任務完成難度大、風險高、責任重；也可能是擬安排任務不屬于本部門職責范疇；另外，部門負責人對于安排牽頭任務的領導人的認同狀況也會影響到部門決策。

牽頭工作中往往出現以下常見問題：一種情況是責重權輕，缺乏配套資源，導致職能部門不想牽頭、不愿牽頭、不敢牽頭、無力牽頭。另一種情況是，一些專項工作推進過程中，缺乏常態化牽頭機制，牽頭與配合部門的職責不清，致使配合部門協同乏力。此外，個別牽頭工作附帶的資源密集，尋租空間大，也可能產生爭相牽頭、以超常規手段牽頭的現象。

竹立家：需要綜合性、協調性、配合性的這種專項工作，往往在問題比較多、反映比較強烈的一些領域。然而，一些部門盡管好像表面上很重視上級交代的牽頭工作，但是由于牽頭的往往是非常設機構或單位內的普通處室，結果工作協調、執行不到位，流于形式主義，在權威性、執行力、協調力方面都需要加強。

廉政瞭望·官察室：如何讓牽頭這種工作形式免于無作為、倦作為或亂作為？

尹才宏：我們注意到，近幾年，在實踐中的確大多數部門都不愿意去當牽頭部門，因為牽頭部門意味著工作更多，責任更大，特別是協調其他工作部門費力不討好。牽頭還意味著承擔主要責任，工作進展要面臨黨委政府的督查考核，出現問題要面臨紀委監委的監督問責，以及審計等監督部門的事后檢查等等。

事實上，牽頭的出現，通常就是為了解決兩大問題：一是該工作較新，部門職能不明確，需要明確給某部門；二是該工作涉及單位多，職能有交叉重復，大家都該抓但卻無人抓，或者是大家都在抓，但抓得亂了套，需要一個部門牽頭和多部門合成作戰。

牽頭工作開展不力，可以從主觀和客觀分別分析。有時是黨委政府“亂點鴛鴦譜”。比如領導對某部門一把手不認可，把本該該部門牽頭的工作，交給另一個缺乏相關職能的部門，結果造成牽頭部門“牽”不起，該牽頭的部門干瞪眼。有的部門主觀上不想、不愿牽頭，推諉扯皮。個別協辦部門則經常以工作忙為由不參與，或者在審批審核時，故意以部門法律法規或上級對口部門要求為借口推諉。

呂普生：首先，領導在確定牽頭部門時要考慮到職責對口，牽頭部門的職能范圍與牽頭任務的工作內容必須密切相關；同時權、責、能匹配，牽頭部門應具有完成牽頭任務所需的權力、資源和能力。明權定責很關鍵，要通過明確發文的形式確定牽頭部門和配合部門的權力、義務與責任。此外要精準考核，根據實際情況，就牽頭工作的完成質量制定合理精準的驗收與考核辦法，制定相應的獎懲機制。

廉政瞭望·官察室：缺乏行政能力或相對弱勢的單位在牽頭時，有哪些途徑來推動相關部門配合？

呂普生：對于相對弱勢的單位，要推動相關部門配合本部門牽頭的工作，一種有效的辦法是推動牽頭任務列入政府中心工作，特別是在部門考核中列入該項任務的完成情況。同時，爭取同級黨委和政府主要領導特別是同級黨委常委擔任牽頭任務的負責人，以便調動相關部門的力量。從制度層面看，要推動相關部門配合本部門牽頭的工作，需要爭取同級黨委和政府正式發文，明文確定相關部門的配合責任與義務。當然，在實踐當中，牽頭單位負責人也不乏通過私人感情爭取相關部門的配合。

尹才宏：領導開會明確牽頭和協辦部門，要以會議紀要或黨委政府（辦公室）文件，明確領導小組、工作組、工作專班等，把有關部門納入。然后要細化牽頭、協辦部門的工作清單，以文件或表格方式固化明確，再把此工作任務清單納入黨委政府督辦項目，借黨委政府威力推動牽頭或協辦部門落實牽頭協辦任務，檢查通報問題，提出整改要求。

同時，分管領導要對此工作經常開展調研檢查，發現問題及時解決。牽頭部門可以定期不定期召開工作會、碰頭會、階段會議，通過匯報工作提出問題推動落實。最后是把牽頭和協辦工作納入年終考核和績效發放，以及干部晉升考核。

廉政瞭望·官察室：“牽頭”需要哪些保障和創新？

竹立家：目前有的牽頭工作搞得很籠統，大而化之，讓具體經辦的部門和人員無從下手。其實應該在合法合規的情況下盡可能地強化牽頭部門的權威性。對于成立的領導小組等臨時性機構，要充分明確工作內容、規范、標準、章程，同時有必要時給牽頭部門或機構引入崗位績效制度。監督也很重要，牽頭處理的一般是群眾反映強烈的工作。這種情況下，群眾監督、社會監督、輿論監督到位了，牽頭工作才有壓力。最后就是公開透明，尤其對于已經成立的臨時性機構，在沒涉密的情況下，應該對工作流程、工作進度、工作效果公開透明。

廉政瞭望·官察室：對正在因“牽頭”而困擾的部門和個人有哪些建議？

呂普生：對正在牽頭的部門和經辦人，一是要站在同級黨委和政府工作全局看待牽頭工作，避免把牽頭工作“部門化”和“個人化”。二是抓住牽頭工作的機遇推進部門班子建設，檢驗和鍛煉部門隊伍。三是及時向同級黨委和政府主要領導人匯報工作進展及遇到的難題，爭取主要領導人對本部門牽頭工作的理解和支持。四是以制度建設和情感溝通雙重并重方式爭取相關部門的協同與配合。

尹才宏：無論部門或個人，均應重視牽頭工作。因為需要牽頭的工作，肯定是當前黨委政府推動，上級領導機關安排，人民群眾關注的急難險重臨時工作、重大項目等。這些工作通常都受到黨委政府的高度重視。而且上級黨委政府還會通過牽頭工作看干部、識干部、檢驗干部，發現優秀干部和庸碌干部。所以，無論部門還是干部個人，應該認識到牽頭工作比部門的常規職能工作更重要，必須帶著負責任的態度和行動來完成。