城市社區基本公共衛生服務均等化研究

□文/郝翔宇 耿晨皓

（華北理工大學管理學院 河北·唐山）

［提要］當前，人民群眾對醫療資源的迫切需求與衛生資源分布不均的矛盾突出，需求與分布之間的反差在城市社區衛生服務機構中的表現十分明顯。鑒于此，本文以研究我國城市社區基本公共衛生服務均等化為前提，研究泰安市新城街道社區基本公共衛生服務均等化存在的問題，并提出可行建議。

一、導語

（一）問題提出與研究意義

1、問題提出背景。2020年，基本公共衛生服務項目的服務內容由原來的10項增加到了31項。政府對基本公共衛生服務的經費補助逐年增加，2020年人均74元，其中新增5元用于新冠肺炎疫情防控。隨著國民經濟發展水平的提高，不良的生活習慣、自身的心理壓力和遺傳因素，都在悄悄危害著人們的健康，新的傳染病不斷涌現，傳染病的防控形勢十分嚴峻。目前，醫療衛生資源的分布不均勻，基本醫療服務的效率低下，醫療技術和服務質量普遍存在問題，導致基本公共衛生服務供給不足。基本公共衛生是守護人民健康的第一道保護線，關系到千萬家庭，應予以高度重視。

2、理論意義。針對泰安市新城街道社區基本公共衛生服務的發展現狀，通過對影響因素的分析，找出存在問題的根本原因，從源頭上提出措施和解決問題的途徑，對推進醫療衛生體制的改革、建設更加完善的基本公共衛生服務體系、不斷提高人民身體健康水平和滿意度等方面都具有重要作用。

3、實踐意義。基本公共衛生服務是一項真正的、以政府為主的民生工程。基本公共衛生服務均等化的實施包括兩個方面，一方面是跟蹤重點人群的身體健康狀況；另一方面針對泰安市新城街道社區，保障好基本公共衛生服務實施的均等化的落實，同時也可以營造出泰安市新城街道社區健康向上的氛圍感；通過政府的作用，調動全社會的參與度和責任感。與此同時，它可以幫助政府轉型，從“管理政府”向“服務型政府”轉變，這對政府行政管理體制改革具有推動作用，有利于社會和諧穩定，促進經濟快速增長。

（二）研究現狀綜述

1、國內研究現狀。國內學者通常從資金籌集、實施效果、資源分配狀況三個方面，針對不同區域、城鄉之間公共衛生服務的公平性和合理性進行研究。還有學者通過實地調研收集資料，用以研究基本公共衛生服務均等化的效果。如賈鵬（2020）認為，目前我國不同地區的基本醫療公共衛生服務機構在服務水平和設施資源方面存在較大差異，加之機構運行機制的不完善、資金的流動管理方式不科學、公共衛生服務機構之間缺乏合作互贏的觀念，導致機構中逐漸出現以自我為中心的思想，對我國基本公共衛生服務均等化的發展形成巨大的阻力；按照指標體系框架詳細分析了目前的現狀以及存在的問題，包括資源分布方面的資源配置不達標、醫療隊伍結構不合理問題，項目執行方面的公共衛生供給低效率、網絡配置不均問題，實施效果方面的服務質量不高、醫患信任危機問題等。在東港地區分析基本公共衛生服務的均等化發現，服務人員素質普遍不高，信息化建設不完善，服務對象有不同的級別，信息不對稱。最后，結合國內外經驗，提出了促進嵐山區城鄉基本公共衛生服務均等化的對策。朱琳、王筱婧（2019）針對寧夏流動人口衛生和公共衛生服務現狀和存在問題進行研究，發現在居民健康水平、醫療保障、康復保健等方面仍有較大的提高空間，要通過調整公共衛生服務體系、加大政府對特定項目的財政投入、革新舊式服務模式等手段，提高基本衛生與衛生服務均等化水平，以彌補基本公共服務的不足，促進精準扶貧目標的飛躍性發展。另一部分學者則側重于從資源獲取的可及性、資金供給等角度出發，來研究基本公共衛生服務均等化水平。如吳建、張亮等（2011）側重于從基本公共衛生服務體系出發，研究衛生服務所需成本、提供服務流程、現階段實施情況等方面，提出具有層次性的評估理論框架，完善了評估體系指標，為日后當地的實踐調研工作奠定較為完善的基礎。

2、國外研究現狀。早在20世紀70年代，西方很多發達國家就逐步提倡并努力進行公共服務均等化的實踐。為了應對自由主義的弊端，歐美國家加強了政府在某些重要的公用事業領域的壟斷地位，推動和完善公共財政體系的構建，推動了國有化的進程。經過長期的改革實踐，現階段基本公共衛生服務的實施有很強的效果，均等化帶來的好處得到了世界各國人民的認可。其特點是，一部分東歐國家運用法律的手段，強制性將提供基本醫療衛生服務納入公民基本健康保險體系之中；一部分發展中國家以公平為基準，為居民建立基本的公共衛生服務體系，建立起了完善的服務流程，所需的費用主要由國家財政負擔。

綜上所述，近百年來，各國為公共衛生服務均等化目標的實現不斷努力前進，積累了豐富的實踐經驗，政府的引領作用成為均等化實現的關鍵因素，其基本職能和感召力在公共衛生服務方面發揮著不可或缺的作用。國外同我國目前所實施的基本公共衛生服務均等化項目有很大的相似度，其目的都是為了滿足人民需求，保障社會氛圍和諧穩定。經實踐表明，各地區在實踐過程中不斷發現問題，總結經驗，實施的均等化項目都獲得了很大的成效。

二、泰安市新城街社區基本公共衛生服務情況

（一）社區基本情況。新城街道社區位于泰安市中心地段，社區有36棟樓，總戶數2，235戶，總人數6，507人，社區整體環境優美，氛圍和諧。社區設有黨員群眾服務中心、學習雷鋒志愿者服務站、醫療衛生服務機構、健康休閑場所、便利服務中心、公共圖書館、老人活動中心等。

社區居民對于社區衛生服務中心的需求還是比較大的，因為隨著社會不斷的發展，各種環境問題以及疾病都越來越多，社區居民對于社區醫療機構的需求逐日增多。而且很多社區居民，尤其是一部分老年人，他們的經濟實力無法支撐他們去一些大的醫院進行治療，所以只能通過社區衛生公共服務中心去幫助他們解決日常醫療所需。社區衛生服務中心對于各種疾病的治療以及預防控制起到了重要作用。

（二）社區衛生服務中心現狀

1、醫療隊伍、醫療設施現狀。泰安市新城街道社區的衛生服務中心達到國家基本標準。社區衛生服務中心具有健康普及、預防衛生、計劃生育指導、醫療、保健、康復治療六大基本功能。在基礎設施方面，社區衛生服務站設有總醫務室、預防室、衛生室、康復理療室、藥房、化驗室、衛生信息管理室等標準科室設置。在人員配置方面，各類衛生技術人員均具有法定職業資格，擁有醫生10名、護士17名，所有上崗人員均經過相應的崗位培訓，合格上崗。

2、資金來源現狀。社區衛生服務中心主要的資金來源于國家財政，還有一部分是社區內募捐以及籌集資金的方式來維持整個社區的基本公共衛生服務，通過在社區內募捐以及籌集的形式來調動社區人們的參與程度，使他們繳納相應的金額，這樣也可以為他們進行服務，還能夠保證整個衛生服務中心的運營。

3、實施服務項目現狀。通過實地調查、詢問社區衛生服務中心相關管理人員了解到，全社區所有常住居民，尤其是老年人、嬰幼兒、殘障人士等，為重點服務對象，基本的公共衛生服務項目均可免費享受。社區衛生服務中心主要開展社區居民健康檔案構建、嬰幼兒保健、老年人康復治療、孕產婦關懷、傳染病防控、預防接種、日常健康知識宣傳教育、常見疾病管理等基本公共衛生服務項目。現階段，泰安市新城街道社區衛生服務中心通過開展社區衛生狀況調查，對社區居民進行疾病診斷與治療，并負責轄區內疫苗接種和傳染病預防和防控項目的工作。

三、泰安市新城街道社區基本公共衛生服務均等化存在的問題及具體表現

（一）社區衛生服務中心未能實現機會均等。根據實地調查了解到，泰安市新城街道社區衛生服務中心所提供的基本公共衛生服務項目存在機會非均等化的問題。比如，規定要求社區衛生服務中心需向居民提供健康教育咨詢服務，并且覆蓋率需達到70%以上，在真正實施該項目的過程中，社區內部分年輕人自愿接受相關培訓并且學習效果較強，而一部分老年人由于自身心理因素和身體因素的影響，大多不樂意接受此項服務項目或者培訓效果較低，所以此項目的開展效果并不樂觀，無法使不同年齡段的人群享有同樣的服務機會，無法達到目標覆蓋率，沒有實現機會均等化的目標。

為了更好地了解社區公共衛生服務中心對均等化原則的重視與落實情況，通過調查問卷的方式詢問社區居民對均等化概念的理解，從中更好地發現本社區基本公共衛生服務均等化所存在的問題。（表1）

從不同問題的知曉率可以看到，社區居民對于衛生服務均等化缺乏一定的認知，并且大部分居民對于基本公共衛生服務項目的了解都只是停留在表面，對其深層的認知是有限的，從側面反映出機會均等存在問題，所以社區衛生服務中心應強化健康教育宣傳工作，加強均等化方面的知識補給，從而讓社區居民更好地了解均等化服務，使社區衛生服務中心與居民形成和諧的互助互利氛圍，增強社區居民的獲得感，推進基本公共衛生服務項目的實施，促進均等化目標的實現。

（二）社區衛生服務中心的資金撥付情況非均等化。通過詢問社區衛生服務中心財務部工作人員了解到，上級部門定期向本機構撥付資金，其中包括基本公共衛生服務專項資金，專項資金采用專款專用的使用原則實行項目管理，不允許以任何形式截留、亂用基本公共衛生服務項目專項資金。但在基本公共衛生服務項目實施過程中，由于項目資金使用不規范、收入支出依據不充分等問題，導致均等化的目標難以實現，加之城鄉需求供給不平衡，本社區衛生服務中心資金撥付金額有限，資金分配給不同項目的比例存在差距，受益人群獲得感拉大，從而阻礙均等化目標的實現。

表1居民公共衛生服務均等化相關概念知曉率一覽表

一些基本公共衛生服務經費到位的流程十分復雜，且時間漫長，這種情況不利于一些衛生服務的競爭，因為充足的資金是改善基本設施的前提，而資金的到位不及時則阻礙了機構進步的步伐，很多項目為了等到資金的投入而無法動工。

（三）社區衛生服務中心未充分堅持預防為主的服務原則。堅持以預防為主的服務原則，就是為了最終使老百姓不得病、少得病、晚得病、不得大病。據實地調查了解到，本社區衛生服務中心存在疾病預防控制與救治體系發展不協調的問題，重治輕防問題嚴重。社區衛生服務中心醫務人員雖然掌握相應的醫療與預防的理論知識，但在實際應用方面缺乏靈活性，加之社區衛生服務中心醫療設備有限、人員配備不夠合理，社區衛生服務中心側重于居民日常疾病的診治工作，而忽略了疾病的預防，所以各種疾病的預防控制工作在社區現行的環境下難以發揮好的效果，無法實現各類疾病早發現早治療的愿景，與預防為主的醫療衛生服務原則相違背。

從現階段基本預防項目實施情況來看，社區的基本公共衛生服務預防項目處在上升期，因為原先的一些基礎設施以及裝備設施都沒有完善，沒有達到標準，所以未來要完善這一方面的缺陷，深入貫徹預防為主的原則，并不斷提高社區衛生中心的服務質量，進行全面的基礎設施改造，制定相應的工作人員培養方案。而且還需要大量的熟悉公共衛生預防的人才，改進公共衛生人才引進方案，選擇恰當的方式吸引并留住人才，招聘有知識、有能力的年輕人，讓其全心全意地為社區居民提供服務，最終保障社區衛生服務中心疾病預防與診治工作更好地結合。

四、完善泰安市新城街道社區基本公共衛生服務均等化的對策

（一）深化醫療衛生機構改革，保障機會均等。追求“公平>效率”的目標，正確認識和評價當前機構運行機制進展及存在的問題，明確衛生改革所處的發展階段及價值取向。政府應該加大對于社區衛生機構的建設和投入力度，緩解醫療資源供需矛盾，保障社區居民的基本醫療需求，確保機會均等、權利均等、人人平等。政府要監督機構內部的日常運行，調整層級結構，明確責任制度，著力加強基層衛生專業的人才培養，增加公共衛生人員的同時，也要提高他們的一些專業水平，實行有效的激勵與約束機制，這樣才能夠使人員結構更加穩定。建設更加專業的衛生服務隊伍，保障健康公平性、衛生資源配置公平性，以確保人人享有基本公共衛生服務，實現機會均等化，切實提高人民群眾的獲得感和滿意度。

（二）深化資金考核和撥付機制改革。政府作為基本公共衛生服務的總領導人，資金的利用一定要以履行政府的職責為前提，并且將政府的職責完全的投入到開展的工作里面，積極推進城鄉公共衛生服務體系建設，而且應該加大對于衛生服務機構資金投入比重，同時也要提高整個城鄉地區的資金撥付水平，各個環節的經費使用要做到公開透明，監督到位，并且要做到專款專用。政府在每年的資金撥付前要做好年初規劃，并根據具體情況靈活地進行階段性調整，及時了解和調整轉移支付的結構，對于資金在不同領域的使用情況也要掌握和調整。這樣能夠充分發揮政府角色的作用，幫助衛生服務機構合理高效地使用資金，同時還能夠對于撥付機制有很大的改進，提升資金的使用效率，使用結果讓人民受益。

（三）增強公共衛生干預能力，保障預防與診治工作相結合。政府要建立有效的公共衛生干預機制和相關醫療衛生服務機構的激勵、評價和促進機制，加快相關公共產品的提供，從而推動基本公共衛生服務的可持續發展。政府要鼓勵社區衛生服務機構將疾病預防與診治工作有機結合，提高社區基本公共衛生服務的整體水平，進一步監督和完善相關預防醫學人員的職業培訓機制，嚴格監控資格鑒定、職稱晉升等方面的工作。政府還要關心和落實衛生服務機構的人員配備工作，保障日常醫務人員掌握公共衛生和預防醫學相關知識，最終保障各社區衛生服務中心疾病預防與診治工作的更好結合。除此之外，政府可以出臺相應的公共衛生預防宣傳教育政策，并將政策落實到地方社區，通過宣講教育的方式，使人民加深對基本公共衛生服務均等化工作的理解，營造人人參與、人人共享的社會氛圍，從而使人民都能享受到基本的公共衛生服務，共享社會發展的成果。

綜上所述，基本公共衛生服務均等化的核心是促進機會均等，其重點是為保障人民群眾享有公平享受國家要求的基本公共服務的權利，助力全民健康的實現。國家基本公共衛生服務項目的實施，不僅可以促進居民健康意識的提高和不良生活方式的改變，逐步樹立起自我健康管理的理念，而且可以減少主要健康危險因素，預防和控制傳染病及慢性病的發生和流行，對于提高居民健康素質具有重要促進作用。相信在不久的未來，我國對于基本公共衛生服務機構體系的建設會逐步完善，向社區居民提供公益性公共衛生服務項目的同時，提升人民的身體健康水平，提高人們的滿足感，促進社會和諧穩定，激勵政府的行政體制改革，最大限度地讓人民共享發展成果。