中原城市群協同發展路徑選擇

□文/翟沐陽

（蘭州交通大學建筑與城市規劃學院 甘肅·蘭州）

［提要］城市群建設是區域規劃中一個十分重要的領域，而中原城市群占據得天獨厚的地理區位優勢，卻由于種種原因在近現代發展中逐漸落后。本文基于協同視角對中原城市群建立的合作機制、經濟現狀、協同發展現狀、城鎮化水平、農業發展現狀等方面做出分析，并提出中原城市群未來發展目標導向與路徑選擇，對中原城市群發展有著重要的意義。

一、問題的提出

（一）中原城市群簡介。2016年，國家發展和改革委員會發布《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，批準鄭州成為第9個國家中心城市，強調在未來應著重發展。還提出區域內洛陽、開封等區域中心發展要緊隨其后，《中原城市群發展規劃》經由國務院批準實施，這也意味著中原城市群的概念被正式提出。

在我國的城市群中，中原城市群是人口體量最大、各類要素融合程度最高和人口密度最大的城市群，占據了極具交通優勢的區位，位于我國的中部地區。中原城市群可以說是最年輕的城市群，雖然號稱涵蓋了5個省、30個地級市，實際上核心區主要在河南省內，其外圍區域只有安徽亳州與山西晉城被納入其中，簡單來說，中原城市群就是以鄭州為中心、主要由河南省境內各地級市所組成的城市群。

從燈光圖上來看，作為中原城市群的經濟中心，鄭州市與周邊各地區聯系密切，和省內的開封、洛陽等區域有連為一體的趨勢，然而與省外的山西晉城和安徽亳州聯系并不緊密。以鄭州市為中心，其周邊還有多個核心，由此可見，中原城市群的實際輻射能力目前還是僅僅局限于一省之地。（圖1）

近年來，鄭州發展勢頭強勁，先是獲批國家級交通樞紐，緊接著與武漢雙雙成為國家中心城市，在國家政策支持下，鄭州在中國中部地區領先地位已經確立，肩負著推動中原城市集聚發展的艱巨任務。

（二）中原城市群發展問題的提出。鑒于成立時間較短，中原城市群蘊含的巨大潛力尚未被完全挖掘，發展還不夠充分。作為主要核心都在一省之內的城市群，中原城市群行政主體較少，不存在過多的跨省合作，這就給城市之間協同發展降低了難度。但是，由于省內各城市之間相互割裂的狀態，經濟、產業、社會等方面要素結構復雜且聯系不夠緊密，省內存在著較為嚴重的發展不平衡現象，因此如何協調各城市之間的關系，加快中原城市群的協同發展，是目前亟須解決的問題。

圖1中原城市群夜間燈光衛星圖

二、中原城市群協同發展現狀

中原城市群區域較為廣闊，總面積共計28.7萬平方公里，在七大城市群中位居第二，僅次于長江中游城市群，總GDP產值位于第四位。地域面積與人口基數如此龐大的城市群人均GDP卻位于七大城市群的倒數第一。這說明在一定的地理與人口優勢之下，城市間協同發展仍存在一定問題。（圖2～圖5）

（一）合作基礎已經初步確立。在各個城市主體的共同努力下，中原城市群合作基礎已經初步確立。

第一，區域內部已經具備初步的發展實力。根據2018年數據統計，鄭州市總GDP達到了10，143.32億元，人均GDP為10.265萬元，在河南省中位列第一，是區域內經濟發展的主導力量，同時區域人口不斷壯大，已經發展成為人口超千萬的特大城市。近年來，鄭州市不斷積累協同發展的經驗，在《河南省建設中原城市群實施方案》的政策背景下，城市群的發展有了一個良好的基礎與開端。

第二，鄭州作為中原城市群核心，在政策的大力支持下與周邊城市存在良好的合作關系。鄭開同城一體化的建立，對中原城市群經濟與社會又好又快發展是一個積極良好的促進。鄭州和開封兩城之間距離僅有70公里，共同位于中原城市群中心區位，在這一基礎上，開封發展方向主要向西推進，鄭汴一體格局已經基本定型。目前，兩城市之間交通、產業、生態、金融、電信五大要素之間的同城化已經實現，資源共享也初有成效，正在向更深層次的融合方向發展，力求在目前輻射能力最強、人口聚集程度最高的基礎上建成中原地區的超大都市區，在未來成為中原乃至國家的一道獨特靚麗的國家腹地風景線。同時，鄭汴洛三位一體日益突出，鄭州、開封、洛陽建立了密切的全域內旅游協作的良好關系，在未來，旅游業將成為優先發展的行業，以實現資源在示范區的有機融合，并呼吁旅游相關產業和所有社會締約方聯合參與，共同探索旅游驅動區域經濟發展的新模式，以便全面促進城市群的經濟和社會發展。

第三，中原城市群內以鄭州、洛陽、開封、安陽、商丘、南陽等為代表的歷史文化名城之間有相近相親的文化氛圍。縱觀中原城市群歷史，其歷經了幾千年的演變，最遠可追溯到石器時期，早在那時中原城市群便已初見雛形。經歷了數千年發展后，在唐宋時期，東都洛陽，北宋汴梁開封、西京洛陽城發展達到頂峰，文化昌盛，經濟繁榮，是中原城市群在中國古代最輝煌的時期。作為地域相近、先后建都的城市，開封、洛陽與周邊其他地區建筑風格相同，飲食文化與生活習慣相似，城市之間文化差異小，有著相近的方言，這就促進了區域內各要素之間的相互流動。最重要的是，中原人民有著共同的歷史，尤其是唐宋鼎盛期的文化，是現在中原人民共同推動中原城市群產生、建設、發展的一筆極其寶貴的精神財富，在相近的文化氛圍之下，中原各地人民親如一家，在精神上鼓舞了中原人民為家鄉的建設做出貢獻。

第四，中原境內呈現出對區域一體化日益增強的需求，同時也是達到發展目標的必要趨勢。隨著中原各地區利益日益重疊，公共事務日益增多，已經超出了單個城市所能處理事務的能力范疇，大量的公共問題迫使地區間產生越來越多的合作。近年來，中原城市群各地區正在積極尋求國家政策上的支持，同時探索何種路徑能夠促進各城市間更強有力的合作，加強城市間的經濟文化交流。

圖2城市群人口占全國比例統計圖

圖3城市群地域面積占全國比例統計圖

圖4城市群人均GDP統計圖

圖5城市群地域面積統計圖

（二）合作機制基本形成。政府的合作不僅僅是各級政府之間的縱向合作，還有橫向合作。當前區域內不同層次、不同地區的政府已達成合作和協商，并加強了雙方在互補領域的合作，以及涉及共同利益領域的談判和交流，實現互幫互助。橫向的合作對各地政府意義重大，可以使各地區之間交流協商更加密切，實現各類資源的整理與合并，達成資源配置的優化，讓地區之間更好更快地發展。

政府機制指在一定目的性的前提下，通過建立制度，形成一個政府內部與外部主體間相互聯系、互相作用的模式。中原城市群9個城市的市政府是平等的伙伴關系，它們雖然都在追求自身的利益最大化，但同時它們深知靠單個城市的力量很難實現發展壯大的目標，因此在共同的追求下，各地方政府形成了在中央政策指導下達成共識，運用統一的制度資源、組織載體以及行為準則指導合作，完成預期發展目標的合作機制。合作中雖然會出現保護自身的地方保護主義、產業難以統一、結構復雜多變等難以協調的局面，但這一局面可以通過借鑒府際管理模式得以解決，同時隨著制度日益完善，區域合作程度隨之不斷深入，彼此依賴性不斷增強，又反過來不斷地促進制度的完整性與合理性。

（三）合作領域逐漸拓展。中原城市群的合作不局限于往常模式中的經濟領域，而是涉及到更多層面，文化交流、醫療、教育、區域交通、旅游商業、生態建設等都有涉獵。從省經濟發展的整體情況出發，河南省委員會提出要建立中原發展的聯動機制，消除城市間障礙，促進建筑市場的整合，實現產業結構元素的整合和市場布局的一體化。此號召在省內獲得了一定的響應，如鄭州、開封同城化綜合發展思想；焦作提出與鄭州的人力資源、資本、工業產品進行對接，功能上實現城市互補，等等。但是與中原城市集聚地發展相比，各城市在理解與運作方面還存在一定差距。中原城市群目前的形態仍然是一個離散的分布，要真正形成一個有一定產業集群競爭力的城市群，不僅需要省政府為城市發展創造條件，更需要各級人員以發展的眼光來審視中原城市群帶來的利益，具備“在考慮自身發展的同時更考慮城市之間的合作”的意識。

（四）合作框架多維構建。中原城市群的形成需要在九個城市大跨度合作中消除關鍵性差異，尋求共同立場，以泛區域的利益為目標，加強制度創新，通過合約或整合有形的超區域管理政府組織和微觀主體的方式，形成中原城市群集聚的內源性機制。合作框架體系的內容主要有六項：（1）建立九座城市跨行政區域的經濟和社會發展的協調機構；（2）改善九個城市的合作機制；（3）進一步強調鄭州核心城市地位；（4）建造九城的快速交通運輸系統；（5）實現信息資源共享；（6）促進統一市場的建設。此外，有必要不斷促進金融和通信服務的整合，促進資源合理流動，促進產業一體化，在城市與城市的合作中把中原城市群打造成一個有機的整體。

三、中原城市群協同發展主要困境

（一）外部條件不利。區域一體化是國家層面的重大戰略，國家的政策支持是對城市群發展的重要支撐?？梢哉f，經濟效益領先的城市群都有國家的統一規劃和政策支持做背景。雖然中原城市群的建設已經成為國家層面的戰略，但是多年來，相較于中部其他地區，河南省的發展在政策層面的重視較為欠缺。《中原城市群發展規劃》雖已公布，其中明確了發展目標和整體框架，但具體實施細則有待深化，各城市間權責界定模糊，合作容易流于表面而無法深入交流達成協議，而協調城市之間的矛盾所需要的成本又極高，導致城市間協同困難重重。并且，國家對鄭州市的重點發展容易對周邊地區造成虹吸效應，很可能導致一家獨大，其他地區資源流失、發展更加乏力的局面。

（二）內在動力不足

1、歷史原因。河南靠近黃河，水土肥沃，這樣的自然環境造就了今天的農業大省。在古代以農立國的觀念下，河南的地理位置有著得天獨厚的優勢，眾多王朝都城在此建立，各方勢力在中原交匯，這也使得歷史上河南成為戰爭最頻繁的地區。每一次戰爭之后生產力被破壞，經濟覆滅。

2、地理位置原因。河南的輝煌，是大陸時代的產物。新航線的開通讓人類告別大陸時代，進入海洋時代。沿海地區海上交通發達，有著方便快捷的交通條件，能夠吸引新興產業落戶。從世界角度看，經濟最發達、人口最密集的城市帶基本上都位于沿海地區，包括美國的東西海岸，南美的東西海岸，中國的東、東南海岸。河南地處中國內陸，不適應海洋文明的發展。

3、產業結構原因。進入21世紀后，兩次工業革命已經成為歷史，信息革命進入尾聲，屬于人工智能的時代來臨，而河南仍以農業立省，產業結構沒有及時更新轉型，無法與時俱進，進而被其他省份甩在后面。

4、教育資源匱乏，區域協同創新能力缺乏。河南作為人口大省，高考報名人數也是全國人數之最，在2020年再創新高，達到了115.8萬人，穩居全國第一，而本科錄取率僅有35.39%，位于全國倒數第二，且省內僅有兩所“雙一流”高校，教育資源極度匱乏，致使河南省受高等教育人口太少，人才缺乏，而考出去的河南考生多數并不考慮返回河南發展，年輕人口流失，嚴重制約了省內經濟發展，直接導致經濟、科技、創新等各個領域缺少人才與技術支撐，區域協同創新能力薄弱，發展動力不足。

5、城鎮化水平低，中心城市輻射帶動效應較弱。2020年數據統計顯示，河南省城鎮化率55.43%，位于全國第25位。河南省人口基數大，受教育程度低，城市發展水平低，且省內產業類型大多相似，各地優勢不突出，城市間缺乏互補。鄭州與武漢同為國家中心城市，而鄭州的總GDP僅僅是武漢的70%，經濟能力較弱，帶動能力有限。整個區域呈現核心-邊緣的局面，邊緣地區活力正在逐漸喪失。從地理分布上看，經濟綜合能力呈現出“中間強、南北弱”的局面。全省僅有鄭州、濟源、鶴壁、焦作四座城市的城鎮化率高于全國平均水平的60.60%。（表1、表2）

表1 2015～2017年中原城市群城市規模數量一覽表

表2 2017年中原城市群核心發展區和輻射區基本情況一覽表

6、城市間協同動力不足。不同的城市應有不同優勢的主導產業，才能良好促進城市間協同發展，即城市間要分工明確，但目前中原城市群的各城市之間在產業上沒有明確的互補性分工，不具備協調發展的基礎。

四、協同視角下中原城市群發展路徑選擇

（一）利用自身優勢，重塑農業強省形象。在當前新冠肺炎疫情形勢下，河南省應抓住自身優勢，大力發展現代農業。在全省域內劃定耕地紅線，壓實各市縣政府保護耕地責任，開展一場沒有硝煙的耕地保衛戰，牢牢守住10，223.21萬畝耕地保護紅線。2020年，河南省人民政府辦公廳依次審批頒布《關于加快推進農業信息化和數字鄉村建設的實施意見》《關于加強高標準農田建設打造全國重要糧食生產核心區的實施意見》《關于加快推進農業高質量發展建設現代農業強省的意見》，推進全省數字化新動能引領農業農村發展的進程，加快現代信息技術和農村生產管理融合的發展模式，促進農業高質量發展，大力建設中原城市群現代化農業。（表3）

表3 2019年河南省永久基本農田保護情況一覽表（單位：公頃）

（二）加強與周邊城市群交流與合作。中原城市群應發揮地處中部的區位優勢，對接京津冀城市群，加強互動，形成跨區域合作關系，增強京津冀對南部的輻射作用。此外，應不斷吸取國內外有關城市群發展的先進經驗，在結合自身實際的基礎上，探索適合跨區域城市群合作的發展模式。城市群之間的合作與城市群內部城市間合作有相似之處，這是更大的區域內更龐大體系間的合作，協調難度也更大。

（三）明確城市分工，加快產業協同。健全產業協作機制，以求同存異觀念，尋找合作城市之間利益共同點，以此為切入點，探尋不同地區的不同優勢予以重點發展，在明確不同城市的城市性質與職能分工后，逐漸深化合作的深度與廣度，達成城市間互補型合作。根據河南省2014～2019年GDP生產總值數據以及各產業增加值統計可以得出結論，近5年來河南省內農業生產形勢平穩，糧食生產再獲豐收。工業生產平穩增長，其中裝備制造業增長的速度較快，全省固定資產投資增長平穩，基礎設施投資較快增長；消費市場運行平穩，農村消費增長快于城鎮，居民消費價格漲幅持續擴大，工業品價格漲勢平穩。未來，全省應繼續深化供給側結構性改革，大力發展新興服務業，加快經濟轉型，持續優化經濟結構，為區域內產業協同發展打下堅實基礎。

（四）增強城市競爭力，加強創新協同，提供發展動力。創新的主體是人才，河南省人口流失嚴重是中原城市群缺乏創新動力的根本原因。因此，要重視人才培育與人才引進相關政策。目前，高校畢業生可在河南省直接落戶，并且政府還出臺了相應的購房與租房補貼政策。同時，構建中原城市群創新體系和產業協作體系，給人才能夠充分施展才能的空間。

（五）在中心城市帶動下，發展小城鎮，強化基礎設施建設。在做大做強中心城市——鄭州的基礎上，還應對節點城市予以政策與經濟上的扶持，實現做優做強節點城市的目標。2015～2019年，政府批準總用地面積每年基本穩定在2.6萬～3.2萬公頃之間，應利用可建設用地大力發展基礎設施建設，促進鄉村居民生活與生產方式向現代化轉型。同時，增強小城鎮的吸引力，大力推行美麗鄉村與特色小鎮建設，近年來提出的“康養小鎮”也是未來中原城市群小鄉鎮發展的一個良好思路。

（六）完善政策法規，健全制度機制，并且嚴格實行監督機制。取消不利于區域合作的地方性法規，統一城市群內各城市的行業標準，全面制定各領域合作相關的法律法規。加快相關機制制度化和協調方式規范化，用法律體系確定重點合作領域，提高對合作主體的約束力。要重視維護政策制度和法律法規的權威，對違法行為進行必要的處罰。

（七）實現生態環境聯防聯治。全力推進黃河流域生態保護，達成黃河干流（河南段）國土空間概念規劃階段性成果，綜合治理山水林田湖草體系，為黃河流域生態保護和空間規劃研究提供基礎支撐。嚴守生態紅線，嚴格按照三區三線劃定的主體功能區進行土地開發與資源利用。建立監督機制和責任追究機制。構建生態信息共享平臺，促進全域生態動態化信息共享，實現中原城市群生態聯防聯治。

（八）引導社會參與，重視精神文明建設。開放思路，鼓勵公眾與各界資本力量積極參與區域公共事務，培育各界行業相關組織并予以監管，實現行業自律與政府監管有機結合，促進區域市場良性競爭和中原城市群建設有序進行。政府出面引導搭臺，可通過博覽會、論壇等形式，讓各個區域的代表組織自愿參會，促進各區域龍頭企業、功能主體等之間的溝通與協作，構建具備良好風尚的合作機制與環境。同時，還應該重視公民的精神教育，讓普通公民有意識地成為中原城市群建設的一份子。

綜上，作為中原腹地、交通要塞，中原城市群有著極其關鍵的戰略地位。雖然它具備一定的區位優勢，但由于人口基數龐大、產業結構轉型動力不足等原因，導致經濟發展滯后、城鎮化率低下、綜合實力在城市群中排名居于末尾區的局面。在這樣的局面下，只靠單個城市的發達或是各城市單打獨斗是不現實的，可以說，城市協同發展是中原城市群發展破冰的必然選擇。

通過分析目前已經建立的合作機制以及現狀問題，進一步得出結論，中原城市群的發展必須全域協同大力發展現代化農業，明確城市分工，加快產業協同，加強創新協同，在中心城市帶動下，發展小城鎮，強化基礎設施建設，完善政策法規，健全制度機制，嚴格實行監督機制，實現生態環境聯防聯治，引導社會參與，加強精神文明建設。

協同視角下，對中原城市群的發展問題進行分析，不僅豐富了城市群建設的實踐經驗，更有助于推動《中原城市群發展規劃》的實施，并且提供了在未來進一步改進與完善的依據。現在筆者能力限度內的分析存在一定的局限性，未來仍需在數據與理性統計分析的基礎上進一步提高分析問題的科學性。