城鄉融合發展要從縣域起跑

胥愛貴

推動城鄉融合發展是扎實推動共同富裕、加快實現鄉村振興的關鍵舉措。那么這項工作該從何處入手？筆者認為，應將縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。縣城建設對鄉村發展的輻射帶動作用是直接的、高效的，它不同于大城市包括設區市那樣有地理距離上的遞減效應。城鄉融合發展必須從縣域起跑，跑向更廣闊的領域，跑上更高的平臺，更好地發揮縣城對域內鄉村發展的引領帶動、服務供給、承載銜接等作用，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化。

一、城鄉融合發展是經濟社會發展的必然趨勢

習近平總書記在2013年參加十二屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時指出，要推動城鎮化向質量提升轉變，做到工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。習近平總書記的重要講話為城鄉融合發展指明了方向，對于統籌推進新型城鎮化和鄉村振興，既有長遠的歷史意義，又有重要的現實意義。

城鄉融合發展是建設社會主義現代化強國的必然選擇。中國共產黨第一個百年奮斗目標實現了全面小康，第二個百年奮斗目標就是要建設社會主義現代化強國。在工業化、城鎮化進程中，農業還是“四化同步”的短腿，沒有農業現代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業，國家現代化就不完整、不全面、不牢固。當前“三農”工作重心發生歷史性轉移，從脫貧攻堅轉移到鄉村振興。到2035年基本實現社會主義現代化，大頭重頭在“三農”，必須向農村全面發展聚焦發力，建立更加完善的城鄉融合發展體制機制，確保農業農村優先發展。到本世紀中葉，實現富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國建設目標時，確保農業農村與國家同步實現現代化。

城鄉融合發展是以人民為中心發展思想的具體體現。以人民為中心，是中國共產黨執政的基礎、執政的初心。人民對美好生活的向往，就是黨的奮斗目標。我們黨100多年的歷史，就是一部踐行黨的初心使命的歷史，就是一部黨與廣大農民群眾心連心、同呼吸、共命運的歷史。推動城鄉融合發展，就是為了實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益。堅持人民主體地位，尤其是要體現農民在鄉村振興中的建設主體、治理主體、受益主體地位，激活鄉村振興的內生動力。要聚焦解決城鄉發展不平衡問題，努力滿足城鄉居民對美好生活共同而有區別的需要，尊重廣大農民意愿，切實保護農民權益，增進農民福祉，促進人的全面發展。

城鄉融合發展是推動共同富裕的現實需求。我國歷史性地解決了絕對貧困問題，全面建成小康社會，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，促進全體人民共同富裕已經成為一項十分重要而緊迫的任務。促進共同富裕，當前最艱巨、最繁重的任務仍然是促進農民持續增收。雖然近年來城鄉差距呈現不斷縮小的趨勢，但農民收入低且不穩定的問題還是最大制約因素，必須通過城鄉融合發展，拓寬農民增收渠道，健全農民工資性收入、經營性收入、財產性收入、轉移性收入增長機制，不斷提高農村居民收入水平，持續縮小城鄉居民收入差距，讓廣大農民共享改革發展成果。

城鄉融合發展是實現農業農村現代化的必由之路。黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展方面取得了顯著進展，黨的十九大作出了建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系的重大決策部署。城鄉統籌是指導思想的重大轉變，要求把城鄉作為一盤棋、一個整體，一體化考慮、一體化規劃。城鄉融合發展則是在這個指導思想的指引下，更加注重實踐，更加強調效果。必須牢牢把握城鄉融合發展的正確方向，加快構建城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協調發展的體制機制，以工促農、以城帶鄉，實現城鄉之間要素雙向流動，建設城鄉統一的大市場，實現農業高質量發展，開創農業農村現代化新局面。

二、縣域是城鄉融合發展的起步區域

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重大作用。縣域是城鄉融合發展的最基本單元，應從縣域入手，發揮縣城連接城市、服務鄉村功能，增強對鄉村的輻射帶動能力，協同推進新型城鎮化和農業農村現代化。

縣域具有相對穩定的地理空間。縣級是我國國家治理體系的重要層級。作為地方行政區域的縣，最早出現于春秋時期，具有悠久的歷史。縣域具有相對穩定的地理邊界，有的縣域范圍傳承至今，并無多大變化。就江蘇來說，改革開放前有64個以農業為主的縣，經過40多年的發展變化和區劃調整，現在大致分為三類，分別是仍保留下來的19個縣、城市功能較強的21個縣級市以及22個農業縣改的區。除一些區的地理空間略有調整外，縣和縣級市的幅員、邊界基本穩定，這為各類發展規劃的制定和各項基礎設施的建設，提供了堅實可靠的條件。

縣域經濟是功能完備的綜合性經濟體系。縣域經濟活動涉及生產、流通、消費、分配等各環節和一、二、三產業各部門，既具有一定的相對獨立性，又具有一定的主觀能動性，對人、地、錢等資源都可以實現自主配置，而鄉鎮和設區市則較難做到這一點。縣級可以依據區域特點和資源優勢，組織生產和分配產品，管理調度財政安排，改變縣域內公共產品供給城鄉不平衡狀況。縣級還可以對外在更大區域范圍內吸引集聚資源要素，比如通過招商引資引入項目和創新創業增強市場競爭優勢，促進縣域經濟高質量發展。

縣域治理具有全面的社會治理功能。一個縣就是一個基本完整的社會。縣域治理的特點是既“接天線”又“接地氣”，對上貫徹黨的路線方針政策和各級工作部署，對下服務廣大人民群眾，縣級工作做好了，黨和國家全局工作就有了堅實基礎。縣級不僅僅具有發展經濟功能，政治、文化、社會、生態等各個方面功能也都齊備，擔負著承上啟下、基層治理、政策落地、反映民意等多重任務，是推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。

縣城具有輻射帶動鄉村發展的強勁動能。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對增強縣城綜合承載能力、提高縣城發展質量、推動城鄉融合發展等方面，提出了明確的指導思想、目標定位和工作要求。貫徹落實好文件精神，加快推動縣城建設，有利于帶動鄉村產業發展和農業農村現代化，有利于促進縣城基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋，有利于滿足農民日益增長的到縣城就業安家的需求，有利于強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。必須尊重縣城發展規律，堅持以人為核心推進新型城鎮化和鄉村振興，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。

三、因地制宜選擇城鄉融合發展的可行路徑

城鄉發展比較協調是江蘇工作的一個鮮明特色，特別是蘇南地區，城鄉融合發展已具有較好基礎。從縣域入手，更富成效推進城鄉融合發展，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持遵循規律、把握方向，堅持整體規劃、重點突破，堅持因地制宜、循序漸進，堅持守住底線、防范風險，堅持農民主體、共享發展，根據不同縣域城鄉融合發展階段和鄉村差異性，分類指導、各有側重，選擇符合實際、各具特色的城鄉融合發展路徑。

城鄉規劃一體化。在統籌城鄉發展思想指導下，制定一套可實施、可操作、可考核的規劃，是推動城鄉融合發展的前提和基礎。要堅持縣域規劃建設一盤棋，描繪好“縣域一張圖”，按照“三區三線”規劃要求，合理劃定各類空間管控邊界，優化布局城鄉生活空間、生產空間和生態空間，將城鄉基礎設施、城鄉基本公共服務、城鄉產業發展等，通過規劃和實施“上圖落地”，充分發揮規劃的指導約束作用，確保各項建設依規有序開展。

城鄉產業鏈條化。產業鏈是產品生產制造過程的集合，農業產業鏈則是農業研發、生產、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務等環節相互之間緊密銜接、耦合配套、協同發展的有機整體。要以完善利益聯結機制為紐帶，推動從抓生產到抓鏈條、從抓產品到抓產業、從抓環節到抓體系轉變，拓展產業增值增效空間。產業必須上鏈、農民也要上鏈，孤立的經營主體、孤立的產品是發展不起來的。要通過若干產業鏈條串起城鄉，把城鄉產業有機融合在一起，推動一產往后延、二產兩頭連、三產走高端，補齊產業鏈短板、鍛造產業鏈長板，促進全環節提升、全鏈條增值。

城鄉基礎設施連通化。統籌布局城鄉道路、供水、供電、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施，暢通城鄉交通運輸連接，加快實現縣鄉村（戶）道路通達，健全城鄉污染物收運處置體系，切實完善城鄉生態環境保護和美麗鄉村建設長效機制。把公共基礎設施建設重點放在鄉村，明確鄉村基礎設施的公共產品定位，健全事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉基礎設施一體化建設機制。加強城鄉基礎設施統一管護，將公益性設施的管護和運行投入納入一般公共預算，引入政府購買服務等方式，提高管護的市場化程度。

城鄉公共服務均等化。加強基本公共服務縣域統籌，推動基本公共服務供給由注重機構行政區域覆蓋向注重常住人口覆蓋轉變。加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉均等的基本公共服務體系，推進城鄉服務標準統一、制度并軌。建立城鄉教育資源均衡配置機制，實行義務教育學校教師“縣管校聘”，多渠道加快農村普惠性學前教育資源建設。深入推進縣域醫療衛生共同體建設，落實對特殊困難群體參加城鄉居民基本醫保的分類資助政策。統籌城鄉公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，健全城鄉公共文化服務體系。完善城鄉統一的居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度，提升對農村留守兒童和婦女、老年人的關愛服務水平。

城鄉環境宜人化。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力推進城鄉綠色發展。城鄉環境治理要以舒適宜人為目標，在“宜”上下功夫，營造適合人生存發展的生態空間。完善綠地生態系統，科學推進國土綠化。加強河道、湖泊、濱海地帶等濕地生態和水環境修復，推進黑臭水體治理，提升農村生活污水治理能力。接續實施農村人居環境整治提升行動，推進城鄉生活垃圾分類及源頭減量和綜合處置利用。加強農業面源污染綜合治理，深入推進農業投入品減量化。推廣應用減碳增匯型農業技術，建立健全碳匯產品價值實現機制。

城鄉社會治理精準化。不斷完善縣域內城鄉社會治理體系，是國家治理的根基。實現社會治理精準化就是要堅持問題導向，充分研究城鄉不同領域、不同群體的特點和需求，有針對性地采取個性化、精細化的社會治理措施，做到精準服務、精細管理，切實提高社會治理成效。推進數字技術與城鄉生產生活深度融合，建設社會治理大數據平臺，加速社會治理智慧化進程。創新城鄉精神文明建設有效平臺載體，弘揚和踐行社會主義核心價值觀，統籌推動城鄉精神文明融合發展。加強法治宣傳教育，切實維護城鄉社會平安穩定。加強黨的基層組織建設，強化縣級黨委統籌和鄉鎮、村黨組織引領，推行網格化管理和服務，促進縣域治理充滿活力、和諧有序。

四、注重把握城鄉融合發展的關鍵要素

推動城鄉融合發展，要深化體制機制改革創新，徹底破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多地向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入強大活力。影響城鄉融合發展的要素很多，但最關鍵的是“人、地、錢”三要素，要在這些方面下功夫、求突破。

善待“三群人”。聚焦留在農村的這一群人怎么發展，離開農村的這一群人怎么市民化，將要下鄉和返鄉的這一群人怎么安排，為他們提供施展才能的舞臺。要深入實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化建設步伐，加強鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，拓寬農民增收渠道，促進留在農村的這群人收入持續增長、生活富裕安康。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，全面落實支持農業轉移人口市民化的各項政策，維護進城落戶農民的合法權益。建立城鄉均等的公共就業創業服務制度，消除就業歧視，提高新生代農民工就業技能培訓的針對性和有效性，促進農民工與城鎮職工平等就業。實行財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉實現夢想。鼓勵原籍高校畢業生、外出農民工及經商人員回鄉創業興業，推進返鄉入鄉創業園建設，落實各項扶持措施。建立城鄉人才合作交流機制，推動城市科教文衛體等工作人員到農村去，為農民服務、為農業服務、為農村發展服務。

搞活“三塊地”。有效盤活農村承包地、農民宅基地和鄉村建設用地。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，搞好第二輪土地承包到期后再延長30年政策實施試點。完善農村承包地“三權分置”制度，規范土地流轉行為，強化規模經營管理服務。落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，穩慎推進國家農村宅基地制度改革試點。深化農村集體經營性建設用地入市改革，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，推動就地入市或異地調整入市。依法有序推進鄉村公共空間治理，開展縣域土地綜合整治試點。

用好“三塊錢”。合理利用一塊財政的錢、一塊銀行的錢、一塊社會上的錢。要繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，確保各級財政支持城鄉融合發展的力度不斷增強、總量持續增加，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，撬動更多社會資金投入農業農村領域。提高土地出讓收入投入農業農村的比例，支持地方政府發行政府債券用于城鄉融合公益性項目。完善鄉村金融服務體系，加強鄉村信用環境建設，加大開發性和政策性金融支持力度。鼓勵金融機構加大農業農村專屬金融產品創新力度，建立健全農業信貸擔保體系，通過市場化方式設立城鄉融合發展基金，完善農業保險制度，加強金融知識普及和金融消費權益保護。引導工商資本為城鄉融合發展提供資金、產業、技術等支持，建立工商資本入鄉促進機制。扎實開展“萬企聯萬村”行動，引導和鼓勵社會力量投入城鄉建設發展。

五、更富成效推進縣域內城鄉融合發展

把城鄉統籌發展的規劃藍圖變為現實模樣，不是一朝一夕的事，還有很長的路要走。要統一思想、把握規律，持續發力、久久為功，推動城鄉全面融合、鄉村全面振興。

加強組織領導。確保黨在城鄉融合發展中始終總攬全局、協調各方，做到“兩個維護”。各地各部門要結合實際，實化細化推動城鄉融合發展的政策舉措，發揚釘釘子精神，一錘接著一錘敲，一任接著一任干，推動各項措施落實到位。尊重基層首創精神，調動廣大農民的積極性、主動性、創造性，形成推動城鄉融合發展的強大合力。

增強實際效果。城鄉融合發展的效果要實實在在，看得見、摸得著，感受得到、享受得到。就外在效果而言，將經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的要求，展現在城鄉面貌的新變化上。比如到鄉村旅游，滿眼青山綠水，人居環境獲得實質性提升。再比如，城鄉居民收入差距逐步縮小，農民和市民沒有身份上的明顯界限、沒有生活品質上的明顯落差，城里有的東西農村也有，市民能享受的農民也能享受。就內在效果而言，則是農民的獲得感、幸福感、安全感不斷提升，真正實現生活富裕富足，從內心感到幸福滿意。

強化考核激勵。將城鄉融合發展情況納入城鎮化建設和鄉村振興督查考核的重要內容，加強跟蹤督導和評估考核，查找存在的問題和短板弱項，總結成功經驗和創新做法。科學設計指標體系，靈活運用第三方評估、交叉考核、群眾滿意度調查等方式，確保考核結果真實有效。強化考核結果運用，充分發揮評估考核的激勵導向作用。