回應型應急預算制度的邏輯生成與實現路徑

王文君

一、引言

黨的十九大報告提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。十九屆四中全會決定明確指出要完善“標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”。2021年4月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)，要求“增強財政透明度，提高預算管理信息化水平”，提出“改進預決算公開，發揮多種監督方式的協同效應”。財政預算公開成為不可回避的問題。

進入21世紀以來，自然災害和事故災難有增無減，人類社會遭遇全球性傳染病蔓延、大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義、環境污染等突發性公共危機，與災害相關聯的安全、風險、危機、緊急狀態、突發事件等詞語，頻繁出現于公眾的話語中。在某種程度上，突發性公共危機已經成為影響國家安全的重要因素，各國對于突發性事件應急管理所表現的行為和效能，已凸顯為評價政府治理能力的一個重要標志。應急管理能力的高低直接影響公眾對政府的支持度和信任度。應急預算作為應急財政的核心內容，是各級政府為應對重特大突發事件，介入市場調節資源配置、供需關系，以校正市場失靈的替代性物質保障；應急財政預算管理致力于從“失靈”“替代”轉向“有效”“合作”的現代化治理體系，主要包括“收、支、用、管”四個方面，整個過程涵蓋事前、事中、事后以及監督救濟四個階段。回應型預算的財政法研究是從傳統的“國家分配”到“國家治理”的理論升華，是從過去的“消極控權”到“積極民主”的現代國家治理理念轉化，在此演進過程中，昭顯了財政預算作為公共物品應依法向社會公眾公開，并在公眾監督下籌集、使用、管理。

回溯以往研究應急財政預算的文獻發現，應急財政預算研究具有很強的“事件粘合性”和“分散性”。2008年汶川地震、金融危機和2020年新冠肺炎疫情發生后，國內的研究成果呈爆發式增長，但很少有學者或者團隊圍繞與應急財政相關的問題進行連續性的系統研究。研究主要集中在以下兩個方面：一是應急財政預算機制的建設。馮俏彬(2009)[1]提出中央及地方政府構成全方位的CMSS體系，綜合地、全過程地實施災害管理。孫開(2013)[2]建議對預備費采取基金式管理辦法，適當提高預備費的提取比例，構建應急財政資金的長效保障機制。李建人(2018)[3]認為應當修改《預算法》，完善抗災預備費管理制度，明確規定提取比例下限，實行滾動預算、基金式管理，設置財政專戶，建立統籌調度制度。苗慶紅(2021)[4]認為應當在遵循及時性、有效性原則的前提下，從應急預算決策、執行、績效評價、監督四個方面構建應急預算制度。二是應急財政預算的籌集與支出。滕宏慶(2011)[5]認為預備費的法定額度設置偏低，運作流程淤塞不暢，應編制平時預算和補正預算。楊志安等(2020)[6]認為，新冠肺炎疫情應對中暴露了政府預算管理短板，需要增加公共衛生財政投入，拓寬籌資渠道。熊偉(2019)[7]認為，解決地方財政問題應當從夯實財權入手，而非僅僅通過轉移支付調整財力，應塑造地方政府的財政主體地位。馮俏彬和韓博(2020)[8]認為，新冠肺炎疫情對我國財政經濟的巨大沖擊需要調整支出結構，提高赤字率和債務規模。岳紅舉(2019)[9]認為，現代財稅體制應當使市場起決定性作用，更好發揮政府作用。

總體而言，以政府為主體的應急管理是近年來隨著重大突發事件增多應運而生的一個新領域，目前仍處于研究初期。

基于以上考慮，本文通過厘清回應型預算制度的內涵與理論基礎，反思應對新冠肺炎疫情暴露出的財政預算在回應內容、程序、成效等方面問題的深層原因，提出構建回應型應急預算制度的體系構造和具體制度安排。本文試圖在以下兩個方面有所創新：一是從研究視角上，首次提出“回應型應急預算制度”的現代治理路徑，論證其符合國家治理現代化的時代要求，是預算民主的應有之義，也是現代財政制度的客觀要求。二是從研究結論上，提出從應急預算事前(決策)、事中(執行)、事后(績效評價)、救濟(監督)四個環節，將回應型應急預算的制度安排具象化到法律、行政規章、地方性法規三個層級架設，并提出具體政策建議。

二、追本溯源：回應型預算制度要義與發生機理

(一)回應型預算制度的內涵與理論基礎

所謂“回應”(responsiveness)，指的是互動關系中主體能夠提供實時服務的速度和意愿。《轉型中的法律與社會：邁向回應型法》[10]一書中，將法律演進過程歸納為壓制型、自治型、回應型。現代社會治理語境中，“回應型社會”“回應型政府”等詞匯頻頻出現，反映公眾需要參與社會治理決策討論的渠道以表達意愿的正當性(Chiu,2021[11])，以及政府、社會對公眾的需求、疑問及時回應，并將回答、反饋轉化為實踐的過程。“回應”行為的外在表現包括政府就有關事件對民眾的要求作出解釋、聲明并采取應對措施(季燕霞，2015[12])。

基于國家治理體系和治理能力現代化的要求，回應性已成為公共事務治理能力強的政府特征。澳大利亞、巴西、加拿大、愛爾蘭、新西蘭、英國、美國等國家和地區已經實施了新的政策，公開并鼓勵人們訪問、直接使用、二次利用政府數據。許多學者認為，政府財政預算數據應該主動公開并且讓民眾在互聯網免費獲取，及時提供包括原始數據在內的高價值信息(許光建等，2014[13])。政府主動回應民眾的知情權、監督權對國家治理的透明度和民主性至關重要，預算作為政府介入財富分配和資源配置的宏觀調控手段，是否具有正當的回應性更為重要。從根本上來說民眾對公共物品的需求和偏好是政府財政支出政策的前提和基礎，財政部門應審慎對待財政權力，遵從民眾的意愿來使用預算資金并及時反饋使用情況。這種“回應型預算制度”要求政府基于與人民的民主協商作出預算決策，相關責任部門應當及時反應并積極回復人民的質疑和訴求，以公共價值為核心(中國財政科學研究院“企業成本和地方財政運行”調研綜合評估組，2021[14])。依此邏輯，回應型預算制度的內涵至少包含兩個層面：一是預算決策必須與社會公眾的意見和需求深度連接并及時調整；二是政府應主動積極作為，使預算決策過程與民眾期待、意愿相匹配。其理論基礎源于三個方面：(1)民主政治理論。按照社會契約論，社會公眾向公共權力機構讓渡本屬于自己的那部分權利是有條件的，社會公眾對公共決策擁有參與權、知情權、監督權，財政預算等公共政策執行結果應當公之于眾讓公眾知曉，以接受公眾的監督。(2)委托-代理理論。預算是一項委托代理行為(王婷婷，2017[15])，政府作為民眾的代理人，其施政目標理應順從民眾的最大利益，但信息不對稱產生了政府預決算信息不透明的問題，政府作為受托方，有責任和義務向作為委托方的社會公眾全面而準確地公開真實的預決算信息，讓社會公眾清晰地了解財政資金的來源、用途和每項財政支出的使用效果。(3)國家政治理論。一方面，作為管理者的政府，本身也是需要被管理的，而且首先要把自己管理好，這就要求政府的治理(包括國家預決算)更加透明公開；另一方面，轉變政府職能，為公眾提供優質的公共服務，因為行為結果既取決于行為者的特性，也取決于所處的環境(肯尼思·沃爾茲，2008[16])，這就要求社會公眾共同參與。

(二)回應型預算制度的正當性與必要性

1.國家治理現代化的要求。

轉變政府職能、打造服務型政府的要求關鍵在“治理”和“現代”(劉劍文，2015[17])，必然伴隨著提升公共治理能力，而影響財富分配和資源配置的財政決策更能集中體現政府的公共治理能力，由此，預算管理制度改革進入了適應國家治理現代化要求的新階段。 其一，2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，要求實施全面規范、公開透明的預算制度，因此，預算管理制度改革的總方向就定位在全面規范、公開透明之上。公開透明是現代預算制度的基本原則和理念，是建設責任政府、陽光政府的需要，預算公開本質上是政府行為的透明。《決定》要求“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，權責發生制的政府綜合財務報告制度能夠進一步提高財政透明度，改善財政決策的信息支持系統，照此，回應型預算與權責發生制高度契合。其二，新《預算法》特別注意加強人大監督，將權力裝在制度的籠子里，要求編制政府綜合財務報告，并向人大常委會備案。但這還不夠，最終編制的政府綜合財務報告應向社會公開。新《預算法》還規定了相關個人的責任，但這些責任該如何落實？發生問題如何追責？錢是誰花的？如何花的？要盯緊政府的“錢袋子”，就必須充分發揮各級人大代表會議對預算審批上的實質性作用。權力監督的目標是改變政府的管理方式，向社會公開最終編制的政府綜合財務報告旨在構建多功能的政治生態系統。其三，我國多地政府正在探索的參與式預算改革也證明了公民在社會生活中渴望積極參與社會管理，而不是對影響自身利益的政府管理問題漠不關心。作為參與式民主的一種形式，參與式預算為直接民主與間接民主的結合提供了一種可能，可以更靈活、更有針對性地反映人民群眾對公共服務的需求。預算管理制度改革應當在回應社會的同時，為國家治理現代化任務的實現提供基礎支撐。

2.預算民主的重要內容。

隨著共建、共治、共享社會治理體系的理念日益深入人心，社會公眾逐漸期望能夠參與政治，而政府出于提升公共治理能力的需要也越來越強調公共部門與私人部門、政府與民間的互動(陳治，2019[18])，把公眾的合理意愿和法律的宏大敘事結合起來，而持續地回應民眾的需求即是民主的一個重要特征。有學者認為，“社會化”是我國預算法的三種實施路徑之一(蔣悟真，2014[19])。實際上，不管是“用腳投票”的參與式民主還是“用手投票”的代議制民主，政府要在競爭中贏得選票都必須提高財政的回應性。 因此，服務與需求、政府與民眾之間重要的連接渠道無外乎回應性，民眾參與預算活動的縱向程度與行政機關回應民眾意愿的橫向覆蓋面成正比，同時，也與預算的合法性成正比。不過，參與式民主決策的實施也動輒羈絆，“談判式”的預算決策過程盡管可以讓多方利益主體介入，卻依然無法確保各方利益受到一致對待并產生同等作用。所以，要促進預算民主，提高財政預算的可接受性、可理解性，政府必須合理界定行政機關與社會公眾之間的預算權(蔣悟真，2018[20])，建立規范的回應機制，制定明確的標準和法定的程序保障民主參與預算決策，并及時、有效地對預算行為、結果做出回應。

3.現代財政制度的客觀要求。

2014年中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)提出，2020年基本建立現代財政制度。《決定》和《方案》中指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱” ，財政這一新定位要求建立現代財政制度，而“改進預算管理”就是建立現代財政制度的重要內容之一。財政分布于社會運行的全過程及各個社會細胞、各個領域，應該是整體性、全方位的，作為整個社會和國家運轉不可分離的“血液”，它的存在不僅僅體現在某個政府部門，也不只是在經濟上配置資源。無論從滿足人民美好生活需要的角度，還是從改善社會經濟發展不平衡不充分的角度看，財政的作用都至關重要。概括地說，財政要更好地發揮作用，必須要加快建立現代財政制度，進一步健全財政體制、預算制度和稅收制度，真正把財政在國家治理中的基礎和支柱作用充分發揮出來。當前，雖然財政制度改革的“四梁八柱”已經完成，但站在“十四五”時期國家治理體系和治理能力現代化的全局視野下，按照人民主權原則和“依法治國”的要求，通過制度明確政府權力邊界，提高公民對國家治理的參與程度，才能確保公共權力不錯位、越位、缺位。要建立現代財政制度就必須有效解決多元社會主體參與的廣度、深度和有效性問題。財政預算信息的獲得是民眾參與社會治理的重要一步，民眾獲取信息后，就要有制度去保障其有效利用這些信息去提高公共事務治理程序和政府權力運行的公正性和責任性，提高財政預算的透明度才能使社會公眾的聲音能夠順利地發出來。因此，強調社會公眾監督的“回應型預算制度”與現代財政制度的要求高度契合。

三、事件反思：從應對新冠肺炎疫情的財政預算回應看回應型預算制度缺失

新冠肺炎疫情發生以來，財政部門通過轉移支付、財政補貼、政府采購等多種應急財政政策，保障應急救援經費和災后經濟復蘇，其中很大部分應急財政資金來自中央及各級地方政府的應急預算。在抗疫過程中，應急預算管理的透明度究竟應達到何種程度？實際情況如何？如果透明度不夠，體現在哪些方面？這些都是社會普遍關注的問題。但從目前政府應急預算回應的意愿和速度來看，國家的回應型預算制度還存在一定程度的缺失。

(一)事前：應急預算缺乏公開釋明制度

應急預算缺乏公開釋明制度，具體表現在：第一，未將應急預算的基礎信息納入公開范疇。新《預算法》《預算法實施條例》(2020年修訂)、《關于進一步推進預算公開工作的意見》(中辦發〔2016〕13號)均沒有規定應急預算的基礎要素應當公開，因此現行的預算公開制度難以回應社會對重大突發事件應急預算決策的關切。以預算草案為例，截至2022年3月，從中央層面來看，財政部公布的預算草案中提及新冠肺炎疫情的有 3份，分別為中央和地方2020年、2021年、2022年預算草案。2020年預算草案僅在財政政策提及“抗疫特別國債”，2021年預算草案也僅在財政政策中提及“不再發行抗疫特別國債”，2022年預算草案則在主要收支部分陳述“繼續支持做好常態化疫情防控、疫苗接種、藥物研發等工作，延續醫務人員和防疫工作者個人所得稅有關優惠政策”，對抗疫防疫的預算基礎信息公開還不夠。第二，“應當說明”的重要事項定量不合理。雖然新《預算法》第十四條規定，財政轉移支付安排、執行情況、舉借債務、機關經費運行安排、適用情況、政府采購等屬于必須說明的重要事項，《關于進一步推進預算公開工作的意見》(中辦發〔2016〕13號)規定，對其中涉及財稅政策、規章制度的一些專業名詞作出解釋說明。但還是有許多信息并沒有強制要求公開。比如，調整預算的理由和依據、債務的違約風險、公共資源的支出和收益比例等等。其中，預算調整是常常引起公眾熱議的事項，由于《政府信息公開條例》沒有規定政府必須主動公開預算調整的理由和依據，即便將預算調整報告規定為應當說明的重要事項，哪怕是應對新冠肺炎疫情如此重大、緊急的突發事件，民眾也只能待政府部門公布預算調整報告之后才會獲知預算方案已經被調整的事實，無法通過獲知的預算調整方案及時向政府反饋需求或意見，而且其理由和依據也難以知曉，這就在很大程度上降低了預算調整的正當性。第三，預算公開的內容不夠詳盡。新《預算法》第二十七條、《預算法實施條例》(2020年修訂)第六條、《關于進一步推進預算公開工作的意見》(中辦發〔2016〕13號)第二(三)點都只是按照“功能”“經濟性質”對一般公共預算支出分類，未再往下作出進一步的科目、項目規定，導致預算方案的報告僅僅公開支出總額和各大類的支出數額，沒有披露各分類項下支出的詳細去向，因此新冠肺炎疫情的各種防疫物資預計分別花費多少、具體流向都不會涉及，處于一種“來源”和“去向”不明的狀態(黃文正和李宏，2015[21])。由此看來，疫情防控過程中應急預算公開的內容不夠清晰、具體、明確的問題，反映了我國的預算制度缺乏重大突發事件的應急預算公開釋明相關規定。

(二)事中：應急預算缺乏協商調整制度

回應型預算制度要求政府在預算方案執行前和執行過程中及時根據公眾的利益訴求作出預算調整，但我國應急預算方案的執行過程，包括及時根據公眾的需求調整預算方案，沒有反映與民眾的互動協商，究其原因：第一，存在制度性障礙。新《預算法》第八十五條、《預算法實施條例》(2020年修訂)第八十九條規定，詢問、質詢、獲得答復的主體是各級人大及縣級以上人大及其常委會，社會公眾如果對預算方案、執行情況存有疑問，必須經由法律規定的程序反映給其所在地人大代表，再按照人民代表大會的議事流程對預算方案和執行情況啟動質詢、調查，甚至撤銷，因此，重大突發事件發生后，民眾及時啟動預算質詢進而協商預算調整的制度并不順暢。第二，預算執行過程的民意反饋機制過于原則。雖然新《預算法》第三十二條、第四十五條規定了“征求各方意見”“聽取選民和社會各界的意見”，但是卻沒有明確征求意見和聽取意見的渠道、途徑、方式，也沒有規定預算方案或執行措施應根據民眾的意見進行調整。實踐中，新聞發布會是政府通常采用的直接面向公共媒體、社會公眾的回應方式，中國政府網顯示，在高級檢索中設置檢索關鍵詞包含“聯防聯控”和“新聞發布會”，不包含“預告”，欄目選擇“全部”，時間設置為“2019年12月”至“2021年12月”，搜索詞位置選擇“網頁的任意位置”，共找到1 690 條搜索結果，足見中央政府對疫情防控工作信息公開的重視程度。但是，沒有形成制度性的溝通機制，涉及疫情防控投入資金財政安排的多為方向性信息。如2020年3月14日的新聞發布會公布的“截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經達到1 169億元”，但沒有抗疫支出費用具體明細的有關內容。各地的疫情防控新聞發布會主要以公布醫療方面的數據為主，涉及應急預算時一般僅簡單提及生活物資保障是否充足。

(三)事后：應急預算缺乏績效評測制度

回應型預算制度要求政府接受社會公眾對預算績效的評價，但現行預算制度沒有把民眾作為直接評價主體，還缺乏事后預算績效評測制度的規定，導致應急財政資金事后監管不夠(孫開，2013[2])。具體表現在：第一，僅提及支出預算績效評價結果的參考價值。新《預算法》第三十二條、《預算法實施條例》(2020年修訂)第二十條規定，預算編制應參照上一年預算績效評價結果，但是并沒有明確預算分配中多少權重來自績效的評價結果，也沒有涉及績效評價結果“不合格”“不達標”等偏離績效目標的相關責任主體應承擔何種責任，客觀上，財政責任和支出績效就被割裂開來。分稅制下，地方財政事實上形成的自主空間也會帶來一定的監管風險(楊志安等，2020[6])。新冠肺炎疫情發生后，中央及地方應急預算支出績效評價的透明度要提高，就必須把社會公眾納入評價主體。第二，法律監管存在空白(苗慶紅，2021[4])，社會公眾監督預算的渠道單一。根據新《預算法》第九十一條，社會公眾如果要對預算決策和執行情況提出質疑，只能依法通過“檢舉、控告”的方式向有關國家機關反映，再通過接受檢舉、控告的“有關國家機關”對預算決策和執行主體追糾行政責任，整個過程既迂回曲折又耗時較長，無法及時體現追責效果。重大突發事件發生，應急預算主體更應該對社會公眾的質疑和困惑及時說明情況、解釋原因、公開必要的信息，單一的“檢舉、控告”渠道明顯無法滿足緊急事態控制的需要。

(四)救濟：應急預算缺乏質詢問責制度

回應型預算制度還要求政府的預算決策和執行具備“可問責性”，但是，現行預算制度仍然不能保障預算回應的效果以及責任的可追究性。具體表現在：第一，預算回應的責任制度較為片面。新《預算法》第九十二條主要圍繞降級、撤職、開除等行政責任，沒有觸及引咎辭職、罷免等政治責任，也沒有涉及行政訴訟等司法責任，使得新《預算法》難以對回應不合法的行為產生威懾力。與此同時，該條款僅僅對“應公開而未公開”的行為規定責令改正，卻沒有要求“應聽取意見而未反饋”“因受質詢而未解釋、說明”的行為承擔責任，使得預算回應不作為的行為很難被追究法律責任。《關于進一步推進預算公開工作的意見》(中辦發〔2016〕13號)第三(四)點也僅對“行政責任”作出規定。一般重大公共危機爆發初期，整個社會會處于恐慌的狀態，預算回應應該由“被動”轉向“主動”，但目前法律對回應不作為的約束極為有限。第二，預算質詢問責的效果無法保證。新《預算法》第八十五條、《預算法實施條例》(2020年修訂)第八十九條規定的提出詢問或質詢的主體只能是各級人大和縣級以上人大及其常委會，但是，各級人大與同級政府在財政、人事上往往具有千絲萬縷的聯系，不得不謹慎行使預算監督權。即便提出詢問或質詢，該條款也僅僅要求“及時答復”，并沒有規定答復的程序、內容，無法保證質詢問責的效果。

四、路徑方案：回應型應急預算制度體系安排

本文提出的回應型應急預算制度，是國家治理現代化的時代要求，也應是預算民主的重要內容，應該在現代財政制度中有所體現。

(一)回應型應急預算制度體系構造

1.事前：完善應急預算公開釋明制度以提高可理解性。

預算本身就是一項既需要專業知識又要求綜合判斷能力的活動，普通民眾對于應急管理具有很大的知識局限性，要消除社會公眾可能因信息不對稱造成的誤解和疑惑，政府部門應當主動對預算決策進行必要的解釋說明。這就要求：第一，預算信息要清晰、詳實。一份普通民眾能理解的應急預算表，至少應該包含充分的細節和數據，內容編排和歸類合理、不繁瑣，最重要的是，不能有歧義，以讓不具備相關專業知識的普通社會公眾能夠看懂應對重大突發事件預算的主要安排。第二，應當公開預算行為。預算是一個具有公共性的議題，應急預算方案的編制、審批、執行、決算的全過程都應該按照法律規定的程序、形式向全社會公開，不能重形式輕實質，只有真正“透明”才能有效監督。第三，應主動作出必要的釋明。無論是應急管理還是預算本身，都具有很強的專業性，哪怕是政府公開全部詳細的預算信息，不具備專業知識的普通民眾也不一定能理解主要內容，因此，政府應主動對重大突發事件中公共服務的支出安排進行必要的解釋和說明。

2.事中：規范應急預算協商形式與程序以提高可回答性。

預算與社會公眾的切身利益相關，普通民眾不僅高度關注預算的合法性和規范性，更期望有暢通的渠道和機制可以論證并確保預算決策和執行過程的公平性和合理性。正如弗里德里克森說的，“公民的介入應被未來政府回應模式所包含，公民能夠充分影響行政機構改革。”實際上，應急預算決策過程就是社會公眾期待更多、更好的公共服務的過程，但囿于財政資金有限，政府只能努力使財政收支平衡。要舒緩兩者之間的矛盾，就一定要讓社會公眾參與民主協商，通過及時聽取、反饋民眾的聲音來平衡矛盾，這就是回應型預算制度之義理。例如美國的預算制度，議會批準預算方案前必須向民眾公開以聽取意見，如有必要，還需要在聽證會上解釋說明。西雅圖就曾經發生政府和公民在第三方的組織下，共同討論社區發展的核心問題、分析社區指數，從而為預算提供參考意見。上海閔行區連續12年的實踐證明，預算聽證會上對收到的意見和建議在5個工作日內作出書面回應是可以做到的。新《預算法》第三十二條、第四十五條也對預算編制、審議過程聽取社會意見作出了規定。因此，應進一步完善新《預算法》，一方面，要求政府主動聽取民眾的聲音，根據重大事件發生前后民眾的需求變化及時調整應急預算方案，使得預算執行可以反映民眾的意志；另一方面，明確公眾享有“自由批評”應急預算的權利，并預留暢通的溝通反饋和意見表達機制。具體而言：第一，對于年初預算方案中的應急預算部分，將其提請人民代表大會審議前，應組織聽證會，能當場釋明的事項要在聽證會上解釋說明，不能當場釋明的事項，應當在五個工作日內作出書面回應。第二，在全年預算方案執行過程中，一旦發生重大突發事件，在應急財政實際支出前應立即組織線上或者線下聽證會，并組織相關領域的專家作為第三方列席聽證會，政府與社會民眾共同討論重大突發事件的核心問題、分析財政支出安排，專家應當在聽證會上提出專業意見。第三，對于特別緊急的重大突發事件，如果確實來不及或沒有條件組織聽證會，可以在未組織聽證會的情況下作出財政支出安排，但事后應當組織聽證會，對已經先行支出的資金使用情況作出解釋說明。第四，除當日即處理完畢的重大突發事件，在事件未結束前，應當至少再組織一次聽證會，聽取社會民眾對重大突發事件財政支出安排的反饋意見，能當場釋明的事項要在聽證會上解釋說明，不能當場釋明的事項，應當在5個工作日內作出書面回應，并根據合理的意見和建議調整應急財政預算支出方案。

3.事后：應急預算績效評測常態化以提高可知情性。

社會公眾的參政意識越來越高，已經不再是被動的接受者，而是批評者，甚至是挑選者。從比較研究的視角來看，世界各國財政績效測評制度均將預算報告公開作為占比較重的“公眾衡量政府績效的主要依據”，其中很多國家在預算法中明確規定。例如，美國的《政府績效與成果法》和新西蘭的《公共財政法》均規定預算編制要以績效作為基礎。事實上，美國愛荷華州公民已經參與績效評估過程，通過“回應卡”的方式來對政府公共服務作出評價。應急預算關乎公共利益和民生福祉，其實施效果是否達到公眾的預期目標和設想，需要有合理、科學的評測機制加以回應。因此，依回應之維，應構建常態化的應急預算績效評測制度，實施全面績效預算(熊偉，2019[7])，讓社會民眾參與績效評測過程，分析重大突發事件發生前、中、后預算決策和執行情況符合公眾需求偏好的程度，評價財政效益的產出結果。社會各方的反應和評價是主要的分析對象(劉尚希和陳少強，2003[22])，為確保應急預算資金使用科學合理，在此過程中，績效評測應具有回應性、可知情性的功能。績效目標和指標的設置對于構建常態化應急預算績效評測制度至關重要，建議對應事前、事中、事后和救濟四個回應環節，設置相對固定的應急預算績效評測目標和指標，要求有一定比例的社會公眾參與績效評測，并將結果公開。具體而言：第一，對應事前決策環節，設置具有通用性的應急預算績效評測目標。鑒于應急財政資金撥付和使用速度較快，臨時設置績效目標操作性不強，在重大突發事件預防和準備階段，設立能夠體現應急預算特殊性及使用目的的目標，包括社會效益、經濟效益、生態效益、服務對象滿意度、可持續影響等。第二，對應事中執行環節，基于應急預算績效評測目標，在4E框架下設置評測指標。同時涵蓋效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)、經濟性(Economy)、公平性(Equity)的4E標準，是應用“第三代”評估技術的新近實踐(盧揚帆，2021[23])，符合應急預算績效評測需要綜合考慮不同利益主體在特定事件的訴求的本質。由于重大突發事件差異較大，可以將上述4個標準作為通用的一級指標，結合突發事件應急管理分類分級規定，制定不同的二級指標，并通過配套的權重設置體現關鍵的評價節點。以公共衛生事件為例(如表1所示)，首先，效率性事關應急資金在事件爆發初期的重要使用方向，反映重要設備、物資的采購和醫療救助的資金是否按時足額到位并得到妥善使用，是需要評測的重要方面；其次，有效性則體現資金的產出，具體體現疾病救治和防控效果，需要綜合考慮患者治愈數量、醫療物資和防控物資的采購數量等多個定性和定量方面；再次，經濟性考核，主要強調的是在不影響救助效果的前提下，盡可能減少應急資金的使用量；最后，公平性主要考察的是醫療救助、工作人員補助是否合理分配，確保應急資金公平地使用到每一個地區和每一個個體。在權重設置上，效率性、有效性要高于經濟性和公平性。第三，對應事后和救濟環節，以指標體系為基礎，對回應工作本身設置一個固定的評測指標，考察社會公眾對應急預算決策、執行、救濟監督全過程回應的滿意度。

表1 公共衛生事件應急預算績效評測指標(部分)

4.救濟：完善應急預算回應責任制度以提高可問責性。

政府“受民之托，代民理財”，回應型預算制度要求政府主動承擔提供賬目、解釋說明、述職等義務，把程序亂象和違法預算行為納入歸責范疇。這種行為表現為兩種形式：其一，部分預算方案編制者未依照法定程序即調整預算；其二，部分預算執行者濫用職權、弄虛作假，以致財政超支、浪費。南非的市政財政管理法案規定，政府公職人員決策失誤、提供錯誤信息、未履行職責，導致支出浪費的，啟動懲戒程序追究行政責任；如果因故意或者嚴重疏忽，導致嚴重損失、腐敗等后果，將會課以5年以下有期徒刑或罰金。新《預算法》第九十一條規定了公民“檢舉、控告”的權利，國家機關也應依法處理；第八十五條要求受到各級人大及其常委會“詢問、質詢”的受質詢人、被問詢人應當答復。這種“檢舉、控告—處理”“詢問、質詢—答復”的模式，正是回應型預算的應有之義。因此，從公眾層面來看，應急預算回應制度應承載社會公眾的問責權利，危機意識越來越深入人心，不管是重大突發事件發生與否，一旦發現政府應急預算方案不合理、審議批準失范、調整不得當、執行偏離目標等情況，可以通過直接質詢、投訴、詢問等方式行使監督權；從政府層面來看，如果公眾質詢、投訴的情況查證屬實，應要求相關部門及個人承擔責任(武玲玲等，2015[24])，及時針對重大突發事件的形勢變化撤銷決策、糾正錯誤，必要時還要承擔賠償責任。

綜上所述，應急預算管理的回應型程序以重大突發事件為觸發器，民眾意志和政府回應全過程互動，政府作為服務性角色應主動了解社會公眾表達的需求偏好、意愿來回應社會需要(如圖1所示)。民眾層面，其要求政府回應的依據是作為納稅人的知情權、參與權、質詢權、監督保障權；政府層面，必須對應急預算決策充分釋明，合理吸納民眾意見，及時糾偏預算錯誤，民眾參與評價應急預算效益且有權問責，在此過程中，政府始終堅持及時溝通、協商平衡、快速回應、準確說明的公共治理原則，以最大限度地激發應急預算監督活力、協調各方應急預算利益格局、緩解應急預算緊張氛圍、增進應急預算決策的認同感。

圖1 回應型應急預算制度運行機理展示

(二)回應型應急預算制度的具體安排

回應型應急預算制度的體系構造，需要在政府層面明確事前充分釋明，事中吸納意見、及時糾偏，事后接受評價及必要問責的責任義務，在民眾層面確保事前、事中均有表達意愿、需求偏好的便捷、暢通渠道，事后能夠參與預算效益評價，并有權問責以實現權利救濟。結合新冠肺炎疫情應對暴露的財政預算回應問題，照應國家治理體系和治理能力現代化目標，提出具體建議如下：

首先，構建回應型應急預算決策制度。一是要求政府主動公開應急預算決策基礎信息，細化支出類別，清晰、準確地釋明預算內容，擴大“重大事項”范疇，嚴格實行預算問責制，包括財政收入狀況、重大突發事件可能致損的風險、人民群眾的需求信息等前提性資料，政府均應公開以方便群眾理解。二是細化“大類”項目，在應對重大突發事件過程中的一般公共預算支出項目、用途、金額、對象都應詳細列明。三是重大突發事件防范、控制、重建恢復所實際撥付的資金與績效情況，應急預算調整的依據和理由等重要事項均應充分說明以增強社會公眾的認同感(劉蓉等，2020[25])。四是重大突發事件發生的中期、后期，回應不作為、失職、錯誤，對相關責任部門及其主要領導課以罷免、彈劾等政治責任，在預算績效問責制度中采用“公眾評價法”。建議全國人大或其常委會通過修訂《預算法》(2018年修正)或《突發事件應對法》的方式構建回應型應急預算決策制度。

其次，構建回應型應急預算執行制度。一是賦予公眾監督應急財政的實權，建立“定期反饋”機制。可以借鑒上海閔行區的預算“聽證反饋”制度，要求政府在重大突發事件發生中期、后期定期舉行預算聽證會，在聽證會上對于民眾提出的疑問和要求盡量現場回應或在一定時間內書面回應，并通過公開的形式反饋意見采納情況。二是借各地正在推行的“參與式預算”為契機，擴大應急預算主體范圍至社會公眾、社會組織、媒體(包括新媒體、自媒體)。三是固化應急預算回應程序和主要事項。可以把詢問、質詢按照“事項”和“信息”進行分類，對于前者應側重準確、精準釋明預算方案和執行情況報告，對于后者則應關注其必要性、正當性、合理性；要求政府按照“解釋事項——說明信息——承諾決策”的步驟，作出“承諾性回應”以糾偏或“解釋性回應”以消除民眾對重大突發事件處置的疑慮，如果接收回復的民眾過半數不滿意，可以要求政府“再回復”。國務院可以頒布《應急預算管理條例》作為“財政應急專門法”，具象化上位法的實施規則。

再次，構建回應型應急預算評價監督制度。建議各地人大及其常委會制定應急預算管理法規，各地方政府制定應急預算管理規章。一是除向全國人大及其常委會備案外，還應向國務院備案。二是財政部參考各地備案情況，無重大突發事件時不定期審查，發生重大突發事件后定期評估，為將來修改應急預算上位法打下基礎。