新常態下環境監察執法的難點和重點研究

金 磊

（遵義市生態環境局桐梓分局，貴州 遵義 563200）

1 新常態背景分析

經濟新常態環境中，經濟發展形成了新的特點與新變化，環境資源、市場競爭、生產要素的相對優勢、產業組織方式與生產能力、投資需求、消費需求都給經濟發展帶來約束，經濟系統中的分工活動呈現出復雜化的趨勢，經濟結構將更加合理化。經濟新常態的主要特點為發展動力轉向、經濟結構得到深度調整、發展方式得到轉變，經濟呈現中高速增長。新常態給環境保護工作也帶來了重大影響。首先環境質量改善工作得到了人們的普遍關注，既要“金山銀山”，也要“綠水青山”；過去的經濟發展工作需要消耗大量的資源能源，污染排放量大，而當前經濟發展更多地依靠創新技術，第三產業對于經濟增長的貢獻逐漸加大，環境保護水平得以提升，能源需求呈現出低碳化、低增量以及低增速的發展特點；環保融資、投資機制創新工作順利實施，環保產業獲得了更好的生存發展條件，綠色經濟不斷繁榮發展。但是相對地，由于一些企業在當下的環保政策下，經濟效益受到影響，污染治理決心有所動搖，導致環境監察工作難度加大。

2 新常態下環境監察執法的創新舉措

2.1 工作方法上的創新

通過推行新的督政機制來促進環境監察執法工作水平有效提升，監察執法部門在國務院的授權下，可對地方政府的相關責任人進行約談，以此來督促地方政府加大對環保工作方案的重視程度。通過建設新的區域協調工作機制來強化監察執法力度，實現交叉執法與聯合執法目標，形成區域合力，更好地應對整體性的生態破壞與環境污染問題。通過構建聯動式執法機制，使司法機關、檢察機關與公安機關形成在處理環境違規事件時形成合力，做好刑事處罰與行政處罰的銜接，強化懲治效果。環境監察部門對生產單位以及個人進行執法檢查時，可能會面對一些暴力抗法的狀況，公安機關參與執法活動后，可對這種不良情況形成抑制作用；公安機關在開展偵查工作時，環境監察部門也可參與其中，進行現場取證，對污染現象進行監測，分析污染造成的損失；檢察機關則可及時起訴以及批捕環境違法事件嫌疑人，法院可借助行政訴訟或者公益訴訟在追究排污單位的責任時發揮作用。

2.2 工作制度上的創新

環境保護法等法規制度給環境監察部門的執法行為提供了依據，真正實現有法可依，同時賦予監察部門現場檢查權，保障其執法的權威性與獨立性；法規制度明確了環境監察部門的執法方向，同時也賦予其必要的執法工具，包括強制公開信息、停產整治、限制生產、扣押與查封等手段，以此使環境監察執法的行政處罰體系更加完整；法規制度對地方政府也提出了要求，政府需要對屬地責任進行承擔，督促政府主動采取措施提升行政區域范圍的環境質量水平，以此解決當前的政府責任缺位問題，同時實施黨政同責以及一崗雙責的責任分配機制，促使地方政府在環保工作中更加科學地進行決策；法規制度針對當前的環保監察部門以及地方政府存在執法問題，增加了問責方式，進一步確定問責實施條件以及具體的處罰方式，增強了問責的實際操作性與執行性。環境監察執法管理制度見圖1。

圖1 環境監察執法管理制度

3 新常態下環境監察執法面對的工作難點

3.1 工作體制的問題

環境監察執法首先要正確認識與其他部門分工負責、統一管理監督兩項機制的關系，從而解決當前執法中存在的職能交疊、權責不明晰的工作難點。環保監督管理體系涵蓋橫向與縱向兩個層級，但是工作核心較為模糊，在協調、管理以及監督中搖擺。在縱向監管體系中，環保機關對于下級單位的監督能力有待增強，同時缺乏監督意識，主要是因為地方政府掌握人事權與財權，導致環保機關很難有效在監督管理工作中發揮出監督與業務指導的作用；在橫向監管體系中，環境檢查等環保工作部門和其他主管工作部門在職能上存在相互交疊的情況，在沒有高效的溝通機制的前提下，很難開展統一監管工作，監督管理體系的應用效果達不到預期。

3.2 工作機制的問題

環境監察執法部門面對的工作機制難題主要是根據當前的社會轉型需求，探求強化執法意識與增強執法能力的方法。盡管環境監察執法制度法規內容在不斷調整下，形成了更強的科學性，但是基層監察執法單位在實際執法環節中還存在一些問題。基層監察執法隊伍業務水平參差不齊，年齡結構不合理，執法人員對于新法規的學習不到位，缺乏充足的經費，技術水平低下。

3.3 工作模式的問題

環境監察執法工作面對的主要模式難題為增強社會組織、公眾、企業與政府等不同主體之間的協作關系。環境保護是一項社會性的工作，不能只依靠政府進行管控與約束，無論是公眾、社會組織，還是企業，所有的社會成員都應當參與其中，貢獻力量。我國當前的環境保護工作主體為政府，監察執法部門通過調查、檢查等工作找出生產單位的違規情況，按照規定進行處理，企業在環境保護工作中處于相對被動的位置，在環境保護方面欠缺規劃與自主管理能力。

3.4 工作方法的問題

環境監察執法部門面對的工作方法上的難題是既要確保執法行為得到約束與規范，同時還要有效懲治各種環境違規行為。尤其是制度內容更新后，監察執法人員擁有了更多新的權力，在現場檢查權的基礎上，還可針對違規企業實施停產整治、扣押設備、查封等措施，權力范圍擴大后，容易出現濫用權力的不良情況。因此環境監察執法部門既要強化執法力度，同時還必須要對人員實際的執法行為進行約束。

4 新常態下環境監察執法的重點內容

4.1 健全制度體系

針對法規制度中的問題，需要對制度要求與法規內容進行細化與補充，以此給監察執法人員提供科學具體的參考依據，應從外延與內涵兩個角度對制度中的重點概念進行補充說明，如“保護優先”“按日計罰”“統一監督管理”等概念，減輕制度規定的模糊性，對執法人員、環保職能機構以及政府在環保工作中的職責進行規定，同時形成標準化程序，為環境監察執法等工作指明實施方向。以環境保護法為基準，制定并實施環境監測、排污許可、環境評價、防治污染、保護土壤等方面的法規制度。

4.2 完善執法系統

針對監察執法系統中的不足，應提供公眾、社會組織、生產單位以及政府進行協作的平臺，轉變監察執法系統，構建網格化的執法管理體系。上級與下級環保監察部門，環保監察部門與政府，上級政府與下級政府等具有垂直關系的各個主體要保持明確的指導與領導關系，充分借助地方政府的力量來落實環境監察執法工作，消除執法過程中的阻力因素。從水平關系的角度切入，應當明確各個行政部門職責權限，理論部門間的關系，以此形成合力來支持環境保護工作。對于企業則要采用契約模式、經濟激勵等措施，激發企業在環保工作中的能動性，主動地更新改造設備，轉變為環境友好型企業。公眾與社會組織等第三方力量可以行使監督檢舉權或者進行公益訴訟，揭發違規企業，以此實現對全社會的動員，強化環境治理能力。

4.3 建立溝通機制

通過建立暢通的溝通機制可以加強環境司法與行政執法之間的聯系，同時還要在法院、檢察機關、公安機關以及環保部門等主體之間建立共同機制，針對重大環保違法案件采取會商督辦模式，生態環境部門可協助公安機關采集證據，各個機關與部門之間還可開設聯席會議。在溝通機制的基礎上，可對聯合調查以及移送案件的工程程序進行調整，簡化中間環節，提升工作效率，滿足部門之間的信息共享需求。

4.4 創新執法手段

環境監察執法部門應當堅持嚴格執法的工作原則，通過實際行動來捍衛環境執法威嚴性，更新執法思想，創新執法方式，改變執法手段單一化的現狀。部門在開展監察執法工作時，應通過現場調查等方法，及時發現生產單位存在的超標排放、漏排以及偷排行為，督促企業升級生產設施，更新生產系統，增加污染物處理環節，確保廢水等污染物達到排放標準，以免加重水污染與土壤污染。采取經濟處罰措施能夠提高生產單位的違規成本，監察執法部門可綜合運用“責令關閉、停業”“停產整頓”“限制生產”等多種措施，應對不同的違規情況，強化違規懲治效果。環境監察部門的執法目的并未只是處罰，而是約束、規范企業生產行為，傳播環保理念，解決環境污染問題，提高環境質量；所以在處罰的基礎上，環境監察執法部門還可靈活運用資源稅、碳匯交易、激勵措施、有償運用排污權等新型措施，強化企業的環保意識，督促企業提高環保效益，避免出現違反環保相關法規的情況，同時也可借助上述措施，行使事前監察的職能，強化環保風險防控能力。

4.5 建設執法隊伍

環境監察執法部門應結合當前的新常態背景，加大執法隊伍的建設力度，基層監察執法單位更要重視執法人員培養工作，通過向社會招收專業化人才來解決隊伍當前存在的年齡結構不合理、執法專業性過差等問題，根據監察執法需求配備足夠的人員。為了提升工作人員的執法水平，應定期展開培訓工作，現代企業的技術力量不斷加強，引入更多高新設備，提高生產效益，若執法人員不及時更新知識儲備，對于新的設備與生產體系了解不到位，很難在現場檢查中發現問題。所以執法人員應樹立學習意識，在監察執法實踐過程中，積累執法經驗，保障執法行為的專業性；監察執法單位還應定期開展思想教育工作，提高執法人員的思想覺悟，預防濫用職權、以權謀私等不良執法現象。

4.6 提高群眾參與度

環境監察執法單位可建設與完善網格化監察模式，依靠群眾的力量來彌補監察執法工作的漏洞，實現對生產單位的全方位監察。部門可借助包括新媒體在內的多種平臺對環保理念進行宣傳，使群眾認識到自身在環保事業中的重要性，自覺主動地參與環境保護工作，具體可利用短視頻軟件或者微信公眾號推送與環境保護相關的內容，如科普知識、法律規定、政策制度等，動員群眾形成綠色消費理念，采用低碳生活方式。在此基礎上，鼓勵群眾在發現環境污染現象后，積極舉報與投訴，監察部門可為群眾開設環保網絡信箱、環保專線，使群眾隨時隨地對當地企業進行監督。

4.7 引導企業樹立綠色生產理念

環境監察執法要全面落實事前、事中以及事后監察工作，尤其是事前監察，通過事前監察來為企業傳遞預警信息，杜絕環境違規行為的發生，切實實現保護環境的工作目標。監察執法部門應加強與當地企業之間的聯系，首先可為企業提供環保政策或者法規信息咨詢服務，聯合行業協會向企業傳播先進的生產理念與技術手段，促使企業減少污染物的排放量。面對在環保事業中做出重大貢獻的環境友好型企業，政府可對其進行表彰與獎勵，樹立行業典型，以此發揮出榜樣的作用，激勵其他企業強化環保意識，積極轉變生產經營理念，增強科技創新能力，實現自我監察與自我規范。

4.8 更新環境監察技術手段

環境監察執法部門應增加技術性投入，引入更多先進的監察技術手段，無人機在環境監察執法的前期調查工作中有良好的使用效果，有的企業在沿河、沿江與高空等區域進行違法排污，很難進行現場取證，在這種情況下，可啟動無人機，利用這一設備的航拍功能來輔助監察執法工作，相比傳統的執法手段，無人機具有更好的時效性，可根據執法需求，隨時進行使用，不會受到人為因素的干擾，可拍攝到分辨率極高的照片，為執法工作提供精準可靠的證據，相比衛星遙感技術，更具有優勢。監察執法部門應更新執法人員使用的執法工具，以此為執法工作提供技術保障，同時還要及時對執法人員進行培訓，使其能夠快速掌握新執法技術的使用方法，將其應用到監察執法工作中。

5 結論

環境監察執法部門應與時俱進地調整工作理念與工作方法，面對新常態下的環境保護工作形勢，應當精準把握執法中的難點問題，通過完善法規制度、創新執法手段、提高執法人員的業務水平等有效措施，進一步優化監察執法流程，保障執法實效性，以此來切實監督企業降低污染物的排放量，促進綠色經濟健康發展。