從兜底保障到分配正義：面向共同富裕的社會救助改革研究

楊立雄

一、前言

社會救助是社會政策的核心內容，在保障困難群眾的基本生活、實現社會穩定中起到非常重要的作用。回顧我國社會救助的發展歷史，新中國成立之初，社會救助“上為政府解憂，下為百姓解愁”，為新政權的穩定做出了重要貢獻；20世紀80—90年代，社會救助發揮“最后社會安全網”的作用，為改革開放保駕護航；黨的十八大以來，社會救助發揮兜底保障作用，實現了農村貧困人口“一個也不能少”地邁入全面小康社會。

2020年，黨的十九屆五中全會提出了實現共同富裕的遠景目標。社會救助在保障低收入群體基本生活、提升低收入家庭收入、縮小低收入群體收入差距方面發揮至關重要的作用，是促進低收入群體共同富裕的重要措施。但是，這一問題尚未引起理論界的重視，僅有少數學者探討了社會救助在實現低收入群體共同富裕中的作用，①參見張浩淼：《共同富裕背景下社會救助體系創新—基于成都市的實踐經驗》，《蘭州學刊》2022年第6期；張浩淼：《共同富裕視角下的社會救助》，《中國社會保障》2021年第9期；楊立雄：《低收入群體共同富裕問題研究》，《社會保障評論》2021年第4期。而更多的學者則在研究面向共同富裕的社會保障改革時提及社會救助改革。①金紅磊：《高質量社會保障體系推進共同富裕：多維一致性與實現路徑》，《社會主義研究》2022年第1期；鄭功成：《共同富裕與社會保障的邏輯關系及福利中國建設實踐》，《社會保障評論》2022年第1期；何文炯：《建設適應共同富裕的社會保障制度》，《社會保障評論》2022年第1期；熊躍根：《大變革時代的社會政策范式與實踐:共同富裕的中國道路》，《江海學刊》2022年第1期；郁建興、任杰：《共同富裕的理論內涵與政策議程》，《政治學研究》2021年第3期。有鑒于此，本文基于實現共同富裕這一戰略目標，分析現行社會救助面臨的挑戰和未來改革方向。

二、兜底救助的發展與形成

受個體主義貧困觀的影響，中國社會救助制度呈現“救急不救窮”特征，即：偏重急難救助，國家成為急難救助的主體；家庭和民間社會承擔濟貧責任，國家只對特定弱勢群體實施兜底保障，重在彌補家庭功能。建立市場經濟體制之后，社會救助定位于經濟體制改革的“最后安全網”和脫貧攻堅的兜底保障，在保障困難群體基本生活、維護社會穩定發揮了重要作用。

（一）分類濟貧制度的形成

中國在幾千年前就形成了較為完整的社會救助思想，建立了基于社會救助的社會保障體系。②王君南：《基于救助的社會保障體系——中國古代社會保障體系研究論綱》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2003年第5期。在救災備荒方面，代表性的思想有《周禮》的“十二荒政”思想③“十二荒政”為：“一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊。”和《管子》的“德有六興”思想。④“德有六興”為： “辟田疇，制壇宅，修樹藝，勸士民，勉稼穡，修墻屋，此謂厚其生。”“發伏利，輸滯積，修道途，便關市，慎將宿，此謂輸之以財。”“導水潦，利陂溝，決潘渚，潰泥滯，通郁閉，慎津梁，此謂遺之以利。”“薄征斂，輕征賦，弛刑罰，赦罪戾，宥小過，此謂寬其政。”“養長老，慈幼孤，恤鰥寡，問疾病，吊禍喪，此謂匡其急。”“衣凍寒，食饑渴，匡貧窶，振罷露，資乏絕，此謂振其窮。”“十二荒政”思想包含了救災備荒的經濟政策、社會政策和人口政策，為歷代所繼承，并形成由“預弭”政策、“有備”政策和“賑濟”政策組成的救災備荒政策體系。“德有六興”思想要求在災害風險發生前“厚其生”“輸之以財”“遺之以利”，在災害風險發生后則“匡其急”“振其絕”。秦漢及以后，救災備荒思想得到進一步充實，賑濟、養恤、安輯、調粟、放貸等救災制度逐步完善，尤其是倉儲后備思想得到廣泛認同，先后出現常平倉、義倉、社倉等制度。

在濟貧方面，受大同思想和儒家“仁政”思想的影響，中國很早就提出了“寡孤獨廢疾者皆有所養”的分類濟貧思想。此后，這一思想不斷得到完善和充實。荀子《五制》開篇就指出，對啞、聾、瘸、斷手和發育不全特別矮小的“五疾”之人要“上收而養之，材而事之，官施而衣食之，兼復無疑”。《周禮·地官·大司徒》中說，“收孤寡，補貧窮”。《周禮》提出的“保息六政”（即慈幼、養老、振窮、恤貧、寬疾）以及《管子》提出的“行九惠之教”（即老老、慈幼、恤孤、養疾、合獨、問病、通窮、賑困、接絕），進一步完善了分類濟貧思想。對于一般貧民，《管子》提出了“通窮”之措施。分類救助為中國歷代所繼承。

在制度建設方面，由于救急體制在穩固政權統治、增強國家認同等方面發揮重要作用，再加上受到“家國一體”和“家國同構”的政治體制影響，政府對急難性救助持更加積極的態度，而中央集權的專制主義政治制度又為最大限度調集全國人力、物力，進行持續的、大規模的救災活動提供了制度保障。①唐傳成等：《我國古代政府救助思想探析》，《青島農業大學學報(社會科學版)》2008年第2期。在濟貧方面，國家認為，每個人需要工作和勞動獲得發展，對于無法通過自身勞動、也無法獲得家庭支持的老幼病殘鰥寡孤獨則給予必要的救濟。這一思想造就了濟貧對象弱勢化和濟貧實踐民間化的特征。

（二）濟貧制度的邊緣化

新中國成立后，社會救助工作受到中央政府高度重視。在災害救助方面，1953年10月，國家確定了“生產自救，節約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之以政府必要的救濟”的救災方針，形成主體多元、充分參與的救災體制。從1949年到1978年，中國歷經三年自然災害、海河特大洪水、淮河流域大水災、唐山大地震等重大自然災害，初步建立起中央、地方相協調的減災救災領導體制和“生產自救與互助互濟”相結合的減災救災工作機制，②潘杰、于文善：《中國共產黨減災救災工作的基本經驗(1949-1978)》，《齊齊哈爾大學學報(哲學社會科學版)》2021年第11期。救災工作出現“一方有難、八方支援”的局面，充分顯示了社會主義制度的優越性。

在濟貧方面，中央政府遵循城鄉分治原則，在城市建立了以邊緣性群體為主的矯治性社會救助體系，在農村建立了特困戶救濟和五保供養為主要內容的集體救助體系。③楊立雄：《社會救助研究》，北京：經濟日報出版社，2008年，第213頁。社會救助對象基于經濟和政治兩個維度劃分，實行了與傳統救濟相區別的分類救助方式：針對地主、資本家、妓女、國民黨散兵游勇、右派人士以及罪犯，采取“改造+救濟”模式進行安置；針對流民、貧下中農和手工業者，采取“臨時性救助+就業”模式進行救濟；針對城市“三無”人員、農村“五保”人員等特殊困難群體，采取集中供養方式，保障基本生活；針對失業工人，采取以工代賑、轉業訓練、生產自救、幫助回鄉生產以及發放救濟金等辦法解決基本生活問題。④劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第4期。

這一時期，我國建立起勞動福利制度。在城鎮，采取計劃安排就業的方式，將絕大多數城鎮人口安排到全民所有制和集體所有制單位中就業，通過實現充分就業達到擺脫貧困的目的，并獲得福利保障；在農村，將絕大多數農民納入到農業生產合作社中，通過集體勞動獲得生活資料，并獲得五保供養和合作醫療保障。公民通過就業和集體勞動實現自我保障，只有極少數人需要通過濟貧制度獲得生存保障；而且在社會主義改造完成后，黨和政府認為我國已鏟除了產生貧困的土壤，濟貧只是出于人道主義而實施的一項補充性制度，由此導致濟貧制度的邊緣化。從費用支出看，救災支出遠遠超過社會救濟支出。1959—1979年，撫恤和社會福利支出總計268.49億元，其中救災支出119.89億元，占比達到近一半（48.21%）；社會救濟福利支出64.39億元，占比只有四分之一左右（25.9%）。⑤數據來源：根據《中國財政年鑒2002》計算而得。注：（1）1968-1970年三年數據缺失；（2）1977年及以前各年退休費包括在撫恤支出中；（3）從1976年起救災支出中包括抗震救災費。

這一時期，隨著政府對非政府組織以及民間社會的管控以及在基層建立起“國家-單位”和“國家-集體”制度，民間濟貧責任逐步轉移到政府，政府承擔了社會救助的主要責任，甚至成為唯一主體，社會救助責任開始內化于政府法定職責，并開始成為公民的一項權利。①中國人民政治協商會議制定的《共同綱領》第34條規定：“人民政府應注意興修水利、防洪抗旱......防止病蟲害，救濟災荒。”《農村人民公社工作條例》（1962年中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過）第三十六條規定：“生產隊可以從可分配的總收入中，扣留一定數量的公益金，作為社會保險和集體福利事業的費用……”，并規定“生產隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發生困難的社員，經過社員大會討論和同意，實行供給或者給以補助。”第四十四條規定：“人民公社社員，在社內享有政治、經濟、文化、生活福利等方面一切應該享受的權利。人民公社的各級組織，對于社員的一切權利，都必須尊重和保障。”但是這種責任和權利仍然局限于兜底保障，無論是受助人數還是受助水平均處于較低水平。

（三）基本生活保障制度的建立

20世紀80年代，我國開始在城鎮實行經濟體制改革后，城鎮產生大量隱性失業人員（即下崗人員、冗余人員等）、“工作貧困”群體和就業不穩定人員群體。他們中有一部分人員生活于貧困甚至極端貧困狀態之中，但又不符合傳統的社會救濟資格條件，由此產生大量社會問題。1993年，上海市改革傳統的社會救濟制度，建立城市最低生活保障制度。這一改革得到中央認可，隨后在全國推廣。與此同時，在教育產業化、住房商品化和醫療私有化改革浪潮下，家庭教育支出、醫療支出和住房支出大幅增加，中央政府又相繼建立起教育救助制度、住房救助制度、醫療救助制度，并改革五保供養制度和災害救助制度。2014年，國務院發布《社會救助暫行辦法》，確立了包括最低生活保障、臨時救助、災害生活救助、特困人員供養、醫療救助、住房救助、就業救助、教育救助在內的社會救助制度，形成了以基本生活保障為基礎、以專項救助為支柱、以社會力量參與為補充的社會救助體系。

2015年，我國實施脫貧攻堅戰略，社會救助承擔了兜底保障的責任。2015年11月29日發布《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了“社保兜底脫貧”措施，要求對建檔立卡中的完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行政策性保障兜底。2018年6月15日發布的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》將“社會保障兜底一批”列入“五個一批”。在上述兩個文件的指導下，民政部、財政部、國務院扶貧辦聯合發布了《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》（民發〔2018〕90號），明確要求“以應保盡保、兜底救助、統籌銜接”為原則，完善農村最低生活保障、特困人員救助供養、臨時救助等制度。為此，各地提高了農村最低生活保障標準，開展農村最低生活保障對象和建檔立卡貧困人口臺賬比對工作，放寬最低生活保障條件，對特殊家庭成員按照單人戶納入最低生活保障范圍，將部分未脫貧建檔立卡貧困戶納入農村最低生活保障。

這一時期，社會救助改革源于經濟改革和國家發展戰略的需要，城市社會救助定位于經濟改革的配套政策，農村社會救助定位于脫貧攻堅的兜底救助，為國有企業改革創造了一個良好的社會環境，并為脫貧攻堅任務的如期完成作出貢獻。社會救助的兜底定位在某種程度上實現了最低限度的公民權利。國家層面發布的多項行政法規，包括《城市居民最低生活保障條例》《社會救助暫行辦法》，劃分了政府的兜底保障邊界，實現了憲法規定的公民接受救濟的權利。經過二十多年的發展，基本生活保障制度已成為社會救助的基礎性制度。從保障人數看，最低生活保障人數最高時超過7000萬人，遠遠超過其他社會救助項目保障的人（次）數；從經費支出看，自1994年開始，基本生活保障支出首次超過救災支出，隨著最低生活保障制度的全面推廣，基本生活支出快速拉開與災害生活支出的差距。2017年，城鄉最低生活保障支出1692.3億元，接近災害生活支出的11倍；特困人員救助供養支出達到290.6億元，臨時救助支出107.7億元。①數據來源：參見《2017 年社會服務發展統計公報》。基本生活保障的快速發展也進一步夯實了社會救助在社會保障中的基礎性地位（即最后的社會安全網）。

三、新形勢下兜底救助面臨的挑戰

經過三十年的改革與發展，我國建立起與市場經濟體制相適應的現代社會救助體系，在保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但是隨著貧困形態發生變化，社會救助的基礎性地位受到沖擊；新冠肺炎的爆發和持續流行，為現行應急救助體系提出了新課題；實現共同富裕戰略目標的提出，對社會救助提出了更高要求。新形勢下，社會救助面臨何去何從的問題。

（一）貧困形態變化與基本生活救助制度的弱化

中國曾是一個貧困大國，貧困面廣，貧困程度深。進入21世紀后，中國經濟社會快速發展，國家整體經濟實力升至世界第二位，人均GDP突破1萬美元大關，整體邁入中等收入國家行列。同時，貧困形態發生變化，“吃不飽”“穿不暖”的現象基本消滅，相對貧困成為主要形式。隨著人民生活水平的快速提升，人們對美好生活的追求日趨強烈，社會救助需求出現升級：生活救助需求有所下降，專項救助需求快速上升；現金救助方式的重要性有所下降，服務救助需求快速上升，情感性救助需求穩步增加；社會救助需求呈現多樣化和個性化特征。

在新的形勢下，基于絕對貧困形態建構起來的基本生活救助人數持續下滑。城鎮自2009年的2345多萬人減少到2021年第四季度的737.7萬人，平均每年減少130萬人以上；農村自2013年的5400萬人減少到2021年第四季度的3470多萬人，平均每年減少240萬人。②根據民政部《民政事業發展統計公報》（歷年）計算得到。目前，全國城鄉最低生活保障受助率不到3%，其中北京、上海、江蘇、浙江等地區已跌至1%以下。③根據民政部《民政事業發展統計公報》（歷年）和《民政統計數據（季度）》（歷年）計算得到。

而以相對貧困標準衡量，我國還存在大量低收入家庭。按照國家統計局的收入五等份劃分，2019年的低收入組和中間偏下收入組共40%家庭戶對應的人口為6.1億人。而根據學者的計算，2020年低收入人口數量為5.1億人。④李實等：《中國收入不平等：發展、轉型和政策》，《北京工商大學學報（社會科學版）》2020年第4期。此外，建檔立卡已脫貧人口中還有部分群體的家庭生計脆弱，自我發展能力差，面臨較高的返貧風險，尤其是受疫情影響，部分低收入家庭已陷入生存困境之中。但是受社會救助資格條件的限制，他們當中的多數人無法被納入社會救助范圍。與此同時，隨著社會救助制度的逐步完善和救助標準的連年增長，受助對象的福利水平快速增長，形成福利的反轉，即：低收入家庭的受益水平超過低收入邊緣家庭，形成新的不公平。另外，部分地區將教育救助、住房救助、醫療救助、就業救助與最低生活保障、特困供養資格掛鉤，進一步加劇了“馬太效應”，抬高福利懸崖；在脫貧攻堅過程中，各級政府針對兜底保障對象和農村建檔立卡戶出臺了多項保障政策，在脫貧攻堅任務完成后，部分政策仍然得以保留（即“脫貧不脫政策”），進一步固化了福利懸崖。

（二）新冠肺炎疫情持續流行與應急生活救助乏力

2020年，新冠肺炎的爆發和持續疫情對經濟社會產生深遠影響，農民工、個體經商戶、靈活就業等人群受到嚴重沖擊，部分中低收入群體因疫情陷入貧困。國家統計局公布的數據顯示，自2020年1月以來，城鎮調查失業率多數月份維持在5.0%以上，最高達到6.1%，其中16—24歲年齡段的失業率接近20%；居民收入增長放緩，部分季度出現負增長（2020年第一季度和第二季度）。

新冠肺炎疫情的影響是史無前例的，它不僅對國家應對重大公共衛生事件提出了新課題，也對常態下的生活救助模式造成了沖擊。為應對疫情影響，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組以及相關部門下發多個文件，要求切實做好疫情防控期間困難群眾的兜底保障工作。各地克服財政困難，采取多種措施緩解疫情對低收入群體生活所造成的沖擊，保證農村建檔立卡貧困戶如期脫貧，并努力緩解相對貧困下的城市困難家庭的基本生活。但是，從總體上看，現行社會救助措施應對如此大規模的疫情表現乏力。新冠肺炎流行期間，最低生活保障人數減少的趨勢未得到改變，甚至有所加快。比較2019年第四季度（新冠肺炎爆發前）、2020年第四季度和2021年第四季度三個時點的數據，城市最低生活保障人數分別為860.5萬人、805.3萬人和737.7萬人，保障人數穩步下降；農村最低生活保障人數分別為3456.1萬人、3621.5萬人和3474.2萬人，2020年雖然有所增加，但是2021年很快出現回落。①數據來源：參見民政部《2019年4季度民政統計數據》《2020年4季度民政統計數據》《2021年4季度民政統計數據》。受到疫情嚴重影響且長時間處于封控狀況的部分城市，最低生活保障人數也未出現增長。以武漢為例，疫情爆發前的2019年最低生活保障83611戶、116888人，疫情爆發后的2020年，最低生活保障反而減少了4263戶、6330人。②數據來源：武漢市民政局。

從國外應對疫情的做法看，一些國家采取了普惠性基本收入（Universal Basic Income）、就業補貼、失業補貼等措施應對疫情對中低收入群體造成的沖擊，擴大了社會救助覆蓋面。世界銀行2020年5月份的統計數據顯示，針對疫情實施的社會救助覆蓋面，馬來西亞達到60%，印度和秘魯接近三分之一，阿根廷接近四分之一，菲律賓和哥倫比亞超過六分之一，泰國達到13%。③ILO.Social Protection Responses to the Covid-19 Crisis: Country Responses and Policy Considerations, ILO Brief,Genève, 2020.無論是與發達國家相比，還是與發展中國家相比，中國社會救助應對疫情表現乏力。

（三）共同富裕對社會救助提出了更高要求

目前，低收入人口與社會平均收入差距維持較高水平，這給實現低收入群體共同富裕提出了挑戰。2013-2020年，按五等分劃分的低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組和高收入組的家庭人均可支配收入分別從4402.4元、9653.7元、15698元、24361.2元和47456.6增長到7868.8元、16442.7元、26248.9元、41171.7元和80293.8元，年增長率分別達到10%、9.4%、9.0%、9.1%和9.2%。盡管低收入組的收入增長率高于其他家庭組，但是由于增速差距過小，低收入組與其他收入的差距仍然保持在較高水平。2020年，低收入組與其他收入組的收入差距分別達到2.09倍、3.34倍、5.23倍和10.2倍，絕對差距持續拉大（見表1）。

表1 2013—2020年居民按收入五等份分組的人均可支配收入統計（元/人）

從總體上看，社會救助在提升低收入家庭收入方面的作用有待進一步提升。以相對標準衡量，最低生活保障標準替代率（即最低生活保障標準占全國居民人均可支配收入的比），農村不到20%，城鎮長期維持在25%左右。這與OECD國家所采用的相對貧困標準（即中位收入的40%、50%、60%）存在較大差距，也低于OECD國家的社會救助替代率。由于標準偏低，同時受到較多資格條件的限制，導致社會救助受助率偏低。而且，由于受助人數持續下降，保障標準增長較為緩慢，導致最低生活保障財政支出增長過緩，甚至出現下降，由此也導致社會救助縮小低收入群體收入差距的作用持續下降。

另外，社會救助待遇差距過大也是低收入群體實現共同富裕目標要解決的關鍵問題。改革開放以后，政府改革社會救助管理體制，擴大了地方政府的撫恤救濟事權，增加了地方政府的支出責任，社會救助待遇的地區差距逐步拉大。1999年，國務院頒發《城市居民最低生活保障條例》，明確規定最低生活保障財權和事權由地方各級人民政府負責，由此形成幾千個最低生活保障標準的局面，標準之間存在較大差距。近十多年來，政府持續推進城鄉一體社會救助建設，部分省市實現了城鄉最低生活保障標準的統一，全國城鄉社會救助平均待遇差距有所縮小。但是地區之間仍然保持較大差距。2012年，地區間農村最低生活保障標準的最大差距為3.75倍，城市最低生活保障標準的最大差距為2.27倍，絕對差距分別為315.4元和318.71元；到2021年第四季，農村最低生活保障標準的最大差距降為3.41倍，城市最低生活保障標準的最大差距則上升為2.3倍，而絕對差距則分別達到了每人每月828.8元和753.2元。①數據來源：參見民政部《2012年四季度各省社會服務統計數據》《2021年4季度民政統計分省數據》。

四、面向共同富裕的社會救助改革建議

目前基于兜底保障的社會救助體系存在受助范圍窄、保障標準低、待遇差距大等問題，在提升低收入群體收入、縮小低收入群體收入差距、滿足低收入群體對美好生活的向往等方面的作用不明顯。在實現共同富裕的過程中，需要對社會救助理念進行調整，提升社會救助的分配能力，讓低收入群體逐步實現共同富裕。

(一）調整社會救助理念

社會救助作為一種再分配制度，對提升低收入家庭的收入、促進社會分配公平起到非常重要的作用。尤其是在發達的福利國家中，社會救助受助水平高，受助面廣，分配作用更為明顯。從社會救助水平看，瑞士、瑞典、荷蘭、挪威、丹麥的社會救助的替代率達到50%及以上；澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、盧森堡、新西蘭、葡萄牙、美國部分州的社會救助替代率約為30%—50%；希臘、西班牙、英國、美國部分州的社會救助替代率為30%以下。②Tony Eardley, "Means Testing for Social Assistance: UK Policy in an International Perspective," in Neil Lunt & Douglas Coyle (eds.), Welfare & Policy: Research Agendas and Issues.Auerbach Publications, Routledge, Taylor &Francis Group, London, 1996, pp.58-78.從受助率看，澳大利亞社會救助受助率達到17.8%，加拿大15.1%，新西蘭為25.1%，英國15.3%，愛爾蘭為12.4%，美國食品券為10%，補充收入保障（SSI）為7.5%，其他部分歐洲國家也有較高的受助率，如丹麥8.3%，芬蘭9.2%，德國和瑞典均為6.8%;從社會救助支出看，OECD國家的平均社會救助支出占GDP的比重已接近2%，其中新西蘭達到12.5%，澳大利亞為5.2%，愛爾蘭為4.3%，英國3.0%，美國2.7%，加拿大2%。③Ian Gough, "Social Assistance in OECD Countries," Journal of European Social Policy,1997, 7(1).對發展中國來說，社會救助則是減貧的重要措施。國際增長中心（International Growth Centre）對123個發展中國家的研究表明，在所有不同形式的社會保護和勞動方案中，社會救助是惠及人數最多的人并使他們擺脫貧困的工具（社會救助方案惠及27億人，使其中7%的人擺脫貧困）。④Nidhi Parekh and Oriana Bandiera, Do Social Assistance Programmes Reach the Poor? Micro-Evidence from 123 Countries, IGC Growth Brief Series 023, London: International Growth Centre, 2020.

在我國打贏脫貧攻堅戰的過程中，農村最低生活保障制度與扶貧政策有效銜接，全國農村最低生活保障標準從2012年每人每年2068元提高到2020年5962元，快速提升了低收入家庭的收入水平。但是，社會救助在縮小收入差距、降低基尼系數方面的作用并不明顯。⑤蔡萌、岳希明：《中國社會保障支出的收入分配效應研究》，《經濟社會體制比較》2018年第1期；李實、楊穗：《中國城市最低生活保障政策對收入分配和貧困的影響作用》，《中國人口科學》2009年第5期；陶紀坤、黎夢琴：《農村最低生活保障制度的再分配效應研究》，《社會工作》2021年第4期；蒲曉紅、徐咪：《農村最低生活保障制度對農村收入分配差距的調節效果》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第3期；楊翠迎、馮廣剛，《最低生活保障支出對縮小居民收入差距效果的實證研究》，《人口學刊》2014年第3期。而且，隨著絕對貧困的逐步消除，社會救助人數的持續下降和社會救助財政支出規模的緩慢增長（甚至有些年份出現下降），進一步弱化了社會救助的分配功能。為此，在邁向共同富裕的過程中，需要進一步夯實社會救助的基礎性地位，提高社會救助水平，提升社會救助的分配功能，滿足低收入群體日益增長的對美好生活的向往。

當然，社會救助的再分配作用應該是適度的。既要反對新自由主義強烈否定制度化的社會福利、實行剩余式的社會福利模式和“最弱意義上的國家”理論，①羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，北京：中國社會科學出版社，1991年，第1頁。也要反對國家對全社會資源的強力分配，完全依賴于轉移支付保障公民的基本生活。可以基于羅爾斯的正義論原則，在肯定和確保每一個社會成員的基本權利及其義務和機會的自由平等的基礎上，對“社會的與經濟的不平等”合理性調節和再分配，以使社會和經濟不平等“合乎每個人的利益”，尤其是要“適合于最少受惠者的最大利益”。②約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年，第179頁。市場不能達致平等，政府可以在分配方面發揮作用，而實現再分配的合適方式是收入轉移，但是這種轉移支付應該是適度的。

（二）社會救助改革目標

基于共同富裕的社會救助改革應達致以下目標。

一是夯實基本生活救助制度。基本生活保障是社會保障的重要制度安排，即使在發達國家中，基本生活保障仍然發揮重要作用。如日本的新生活保護法已實施了60多年，其重要地位一直未變；韓國已邁入發達國家的行列，但是國民基本生活保護仍然是福利體系的核心制度；美國的食品援助計劃和補充營養計劃在保障貧困階層的基本生存方面，仍然發揮著關鍵性作用，受助率在各項社會救助項目中位居前列。目前，我國已基本消除絕對貧困現象，但是仍然存在大量的低收入人口，受到新冠肺炎疫情的影響，部分家庭面臨較為沉重的生存壓力。因此，面向共同富裕的社會救助改革目標之一是夯實基本生活救助制度。

二是形成分層分類的社會救助體系。我國很早就探索了分類社會救助，早期社會提出的“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”“德有六興”“行九惠之教”成為分類救助的思想基礎。建立最低生活保障制度之后，上述分類救助對象被整合為最低生活保障對象，在社會救助制度逐步完善的過程，最低生活保障往往成為其他社會救助項目的認定資格，由此導致了福利懸崖效應。為了減輕這一現象，部分地區建立了最低生活保障邊緣線（簡稱低邊，通常以最低生活保障線的150%為計算依據），形成了最低生活保障、低邊兩個層次的分層救助體系。但是因針對低邊人群的救助項目偏少，低邊人數遠少于最低生活保障人數，這一分層體系的科學性有待提升。因此，面向共同富裕的社會救助改革目標是細化分層社會救助體系，提升精準救助水平，滿足低收入群體多元化的救助需求。

三是提升社會救助的包容性和均等化水平。目前，社會救助存在較為明確的社會排斥現象，基于戶籍所在地進行申請和救助的制度安排將大量流動人口排除在外，基于城鄉分治的社會救助導致城鄉差距難以消除，而社會救助事權和支出責任的下移導致了過多的救助標準，且拉大了地區差距；另一方面，對申請者過于嚴苛的家計調查和資格審核，將貧困邊緣人群排除于救助范圍。為此，面向共同富裕的社會救助改革目標是提升社會救助的包容性，實現無差別的公民受助權。具體措施包括：整合《城市居民最低生活保障條例》和《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度通知》，對基本生活保障進行立法，實現憲法賦予公民的生存保障權；打破戶籍限制和城鄉壁壘，改變以戶籍地作為申請社會救助的條件，改為基于居住地（常住地）申請社會救助，保障公民實現平等的社會救助權；明確國家保障公民基本生活的責任邊界和個體應履行的義務，適當平衡權利與義務的關系。

四是提升低收入家庭自我發展能力。事物總有它的兩面性，在社會救助日漸強調分配正義，強調社會公民權，強調社會救助的受益水平之時，也帶來了另一個問題，即受助對象對福利制度的依賴（welfare dependence）。為此，社會救助改革的一個重要目標是減輕對福利的依賴，通過救助達致自立，并融入社會。從發達國家的改革措施看，雖然不同的國家實施了不同的改革措施，改革的理念和發展趨勢卻基本相同，即采取“無責任即無權利”的積極福利政策，在不削減個人權利的同時，增加個人義務，以此鼓勵形成自立的福利政策氛圍。實現低收入群體的共同富裕，最關鍵的措施在于提升低收入群體的市場競爭力，提升勞動參與率，通過勞動實現對美好生活的追求，而社會救助則在于解決低收入家庭的當前困難，助其擺脫發展困境，實現家庭的自我發展。

（三）社會救助改革措施

一是改革最低生活保障制度，夯實基本生活保障的基礎性地位。面向共同富裕的社會救助改革，需要通過“提標”“擴面”兩項措施進一步夯實基本生活救助制度。在“提標”方面，改進絕對貧困線計算方法，基于相對貧困理念，以居民人均可支配收入的一定比例（如30%）為計算依據確定最低生活保障標準，從而較大幅度地提升受助家庭的轉移支付水平。在“擴面”方面，改變最低生活保障中“兩線合一”的做法，將資格線和救助線分離，將低收入家庭中的殘疾人家庭、撫養未成年人的家庭、贍養老年人的家庭等優先納入最低生活保障范圍；改變最低生活保障中無差別“差額”補助的做法，以家庭結構為基準，遵循兒童優先、強弱有別和積極福利原則，實行差別化救助，救助標準按家庭等級發放。同時，適應疫情防控要求，擴大非常態化下的社會救助范圍。即從低收入家庭、建檔立卡已脫貧戶、失業人員、因疫情嚴重影響生活的家庭等擴展到中低收入家庭。根據疫情影響嚴重程度，將全國劃分為疫情影響嚴重地區、疫情影響一般地區和疫情影響輕微地區，并根據疫情影響等級確定受助對象范圍，在實行長時間靜態管理的地區，甚至可以將全體居民納入受助范圍。救助資金由中央政府和地方政府共同分擔。同時，積極創新非常態化下的社會救助方式，包括：對最低生活保障家庭給予全額救助，發放持續時間視疫情影響而定；對農村建檔立卡貧困戶和低收入家庭發放臨時生活補貼；對享受殘疾人“兩項補貼”人員發放臨時生活補貼；對困境老年人、殘疾人、困境兒童及其他有需要的困難群眾提供服務救助，對受疫情及防疫措施影響的家庭提供實物救助，對受封控時間長的貧困家庭成員、或因疫情罹患大病、或因遭遇重大變故生活陷入困境的人員提供心理服務。

二是建立貧困分級制度，細化分層救助體系。目前，發達國家通常根據收入的一定比例（如中位收入的40%、50%和60%）將貧困劃分赤貧（destitute）、低收入（low income）和貧困風險（at-risk-of-poverty）三個等級。赤貧表現為一貧如洗，生存隨時受到威脅，處于貧困的最底層；低收入表現為收入少或者支出超出收入而導致生活困難，其貧困程度稍緩于赤貧狀況；貧困風險表現為家庭抗風險能力弱，極易因為災難性支出陷入貧困境地，其貧困程度稍緩于低收入。我國在完成脫貧攻堅任務之后，農村貧困線也退出歷史舞臺，此后未建立起全面層面的貧困線。為此，建議根據貧困形態、經濟社會發展水平等要素，以全國中位收入的一定比例（如30%）確定全國統一的國家低收入線；以低收入線的150%和200%，再劃分出相對貧困線和貧困風險線，形成低收入、相對貧困和貧困風險三個貧困等級。基于貧困分級制度，對家庭貧困程度進行認定，分析不同貧困程度的家庭特征及救助需求，匹配社會救助資源，形成分層分類的社會救助體系（見表2）。根據相對貧困下低收入群體救助需求的多元化和個性化發展趨勢，建立社會救助個案幫扶制度，針對不同的救助對象，分析其致貧原因和具體需求，制定不同的救助方案，提供持續性社會支持。個案幫扶的重點對象包括社會救助對象、罹患大病或因遭遇重大變故生活陷入困境的人員、困境老年人、殘疾人、困境兒童及其他有需要的困難群眾，對其提供經濟救助、心理關懷、社會關系促進、生計發展、危機干預、權益保護等服務。

表2 貧困類型與社會救助項目的匹配

三是改革社會救助管理體制，促進社會救助均等化。將基本生活保障標準的制定權收歸國務院，由中央政府制定和發布基本生活保障標準，省（直轄市、自治區）級政府根據中央公布的標準在規定的范圍內進行調整，省級以下各級政府不得再制定當地的基本生活保障標準。調整央地支出責任，由中央財政承擔80%的支出責任，根據各省市經濟發展水平劃分地方財政承擔比例。地方政府承擔住房救助、失業救助、醫療救助、教育救助以及面向特定群體的分類救助的主要財政責任和事權責任，中央政府給予適當補貼。對于災害生活救助，則視災害等級劃分中央和地方責任。視疫情影響程度劃分新冠肺炎救助央地支出責任。對于疫情影響嚴重的地區，由中央財政承擔主要支出責任；對于疫情影響一般的地區，由中央財政給予地方補貼；疫情影響輕微的地區，由地方財政承擔主要支出責任。

四是整合低收入人口幫扶制度，提升受助家庭發展能力。低收入群體實現共同富裕，關鍵在于通過自身的努力過上美好的生活，社會救助的目標在于助其脫困，增強家庭抗風險能力，使其能夠做到可持續發展。為此，需要采取如下措施：（1）完善社會保障制度，降低貧困發生風險。從社會保障的視角看，實現共同富裕的重心在于夯實社會保險和社會福利制度，降低貧困發生率，讓更多的人進入到中產階級的行列。目前的當務之急是大幅度提升城鄉居民養老金水平，建立長期護理保險制度，提升醫療保障水平，完善老年人、殘疾人、兒童福利服務制度，從而降低貧困發生率，逐步減輕社會救助的壓力。（2）平衡就業與救助的關系，強化家庭生計發展能力。包括：加強人力資本開發，提高低收入群體持續自我發展能力；加強職業技能培訓，提供持續性就業服務；加強有勞動能力的低收入人群的就業支持及低收入家庭子女教育救助，提高低收入群體持續自我改善的能力；正確處理就業與救助的關系，構建正向的就業激勵機制。（3）消除社會排斥，促進低收入群體的社會融合。構建基于社區的鄰里互助、黨建引領、志愿活動等為內容的社會幫扶圈，改進服務方式，建立上門探訪制度，開展豐富多彩的文體活動，將貧困群體融入社區之間；組織貧困群體參加志愿服務、開展力所能及的公益活動，樹立貧困群體的責任觀念；消除制度性障礙，促進機會平等，讓貧困群體獲得更多的社會流動機會。

五、結語

我國很早就產生了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的思想，在幾千年的發展過程中也建立了多項社會救濟制度，但受到“救急不救窮”理念的影響，社會救濟只能發揮兜底保障的作用。新中國成立后，建立起勞動福利制度，社會救濟邊緣化。20世紀90年代，我國逐步建立起與市場經濟體制相適應的現代社會救助體系，為經濟體制改革和打贏脫貧攻堅戰做了重要貢獻。但是，隨著市場經濟體制的逐步完善和貧困形成的變化，社會救助受助人數持續減少，社會救助的基礎性地位受到沖擊。而以相對貧困標準衡量，我國還存在數量龐大的低收入人口；受到疫情持續流行的影響，部分低收入家庭陷入貧困邊緣境地。而受社會救助資格條件的限制，部分低收入家庭被排除在社會救助之外，導致收入群體的社會排斥感和相對剝奪感日漸增強。

目前，社會救助在提升低收入群體收入方面發揮了至關重要的作用，但是因社會救助在降低低收入群體與總體人群的收入差距方面發揮的作用極其有限。面向共同富裕的社會救助改革，需要改變社會救助的兜底保障定位，樹立適度分配理念，通過夯實基本生活保障制度、建立分層社會救助體系、促進社會救助均等化、提升受助家庭發展能力等措施，建立面向共同富裕的社會救助體系，為實現低收入人口的共同富裕做出貢獻。