巴西社會保障：從發(fā)展中國家典范到深陷泥潭

張浩淼

一、引言

巴西作為拉丁美洲面積最大和人口最多的國家，是該地區(qū)較早建立社會保障制度的國家之一。1988年巴西憲法規(guī)定所有國民均享有社會保障權利后，巴西社會保障在擴面和創(chuàng)新方面屢受國際關注，尤其是21世紀頭十年，巴西通過一系列社會保障項目減少了貧困現象和社會不平等。2000—2011年，巴西社會保障體系受益人數增長了44%，從1690萬增加到2430萬，并減少了12.5%的貧困率，①參見International Labor Organization(ILO), Brazilian Good Practices in Social Security, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---ilo-brasilia/documents/publication/wcms_561251.pdf.其社會保障方面的成績?yōu)閲H社會所稱贊，聯(lián)合國各機構、包括《經濟學人》在內的頗具影響力的國際媒體以及不少專家學者稱其為發(fā)展中國家的典范。②Osmany Porto de Oliveira, "Brazil Exporting Social Policies: From Local Innovation to a Global Model," Journal of Politics in Latin America, 2019,11(3).

2013年，巴西社會保障更是迎來了高光時刻，國際社會保障協(xié)會首次設立的社會保障杰出成就獎，頒給了巴西的一項新型社會救助項目——家庭津貼計劃（Bolsa Familia）。此計劃是全球受益者最多的有條件現金救助項目，受益人口近5000萬，約占巴西人口的1/4。國際社會保障協(xié)會的頒獎決定適逢巴西家庭津貼計劃建立十周年，這使該計劃名聲大噪并廣為發(fā)展中國家所效仿。根據世界銀行統(tǒng)計，目前有60余個國家實施了類似巴西的家庭津貼計劃。①參見International Social Security Association (ISSA), Annual Review 2013|2014, https://ww1.issa.int/sites/default/f iles/documents/publications/2-AR-2014-29794.pdf.

早在20世紀初，隨著巴西工業(yè)化的發(fā)展，為了緩解勞資糾紛，巴西出臺了一系列的社會保障法律法規(guī)，1919年出臺了工傷補償法，1923年實施了針對鐵路工人的小額養(yǎng)老金計劃，隨后開始逐步拓展至公務員、礦業(yè)工人、商業(yè)和銀行職工、制造業(yè)工人、運輸業(yè)工人等其他群體。1971年，巴西開始為所有農業(yè)勞動者提供養(yǎng)老金，為農村老年人福利改善做出了貢獻。1988年的巴西憲法明確了巴西公民的社會保障權利和普遍覆蓋的原則，社會保障主要涉及醫(yī)療保健、社會救助和養(yǎng)老金制度三大方面。②房連泉：《20世紀90年代以來巴西社會保障制度改革探析》，《拉丁美洲研究》2009年第2期。第一，在醫(yī)療保健方面，1989年巴西建立了統(tǒng)一醫(yī)療體系（SUS），該體系面向全體國民，由聯(lián)邦、州和市三級政府共同承擔保障國民健康的責任。通過實行全民保健制度，巴西國民到任何一家公立醫(yī)療機構就醫(yī)、體檢或申請其他預防性服務都免費。③Jairnilson Paim,Claudia Travassos, Celia Almeida, Ligia Bahia, James Macinko, "The Brazilian Health System: History,Advances, and Challenges," Lancet, 2011,377(9779).第二，在養(yǎng)老金方面，1988年后巴西持續(xù)擴大養(yǎng)老金覆蓋范圍，將以前未納入保障范圍的農村人口等群體也包括進來，同時提升了老年人口的保障待遇，將最低工資確定為養(yǎng)老金支付的最低標準，并降低最低退休年齡。1996年，巴西在城市建立了非繳費型社會救助養(yǎng)老金，即連續(xù)現金待遇計劃，計劃向家庭人均收入不足最低工資1/4的殘疾人和70歲以上老年人支付相當于最低工資的養(yǎng)老金（2003年受益年齡降低到65歲）。2019年，巴西的養(yǎng)老金改革在民眾反對和批評中推出，降低了養(yǎng)老福利待遇，規(guī)定女性最低退休年齡為62歲、男性為65歲，對農業(yè)勞動者而言，女性和男性的最低退休年齡可提前至55歲和60歲，此外，還修改了公務員未滿50歲退休仍然可以領取金額養(yǎng)老金的規(guī)定。④彭芬：《難以為繼與持續(xù)發(fā)展：巴西養(yǎng)老金制度的改革及其啟示》，《黃岡職業(yè)技術學院學報》2021年第4期。第三，在社會救助方面，20世紀90年代中期，巴西在部分地區(qū)試點有條件現金轉移支付救助項目，救助金的提供與兒童營養(yǎng)、健康、教育等促進人力資本提升的條件相掛鉤，2003年在試點經驗的基礎上正式創(chuàng)設家庭津貼計劃，該計劃成為巴西政府旗艦政策，⑤Sergei Suarez Dillon Soares, Rafael Perez Ribas, Fabio Veras Soares, Targeting and Coverage of the Bolsa Familia Programme, International Policy Centre for Inclusive Growth Working Paper 71, https://ipcig.org/sites/default/f iles/pub/en/IPCWorkingPaper71.pdf, 2010.產生了重要的影響力。

國內學界對巴西社會保障的研究多關注其某一制度，如養(yǎng)老金制度、⑥齊傳鈞：《巴西非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展及對中國的啟示》，《開發(fā)研究》2020年第2期。公費醫(yī)療制度⑦劉巖：《巴西醫(yī)療保障制度研究及啟示》，《生產力研究》2009年第12期。與新型社會救助項目，⑧張浩淼、楊成虎：《巴西有條件現金轉移支付救助實踐及其對我國的啟示》，《西部經濟管理論壇》2021年第1期。或集中探討巴西等拉美國家的福利趕超問題，認為其損害了拉美國家的宏觀經濟。⑨張盈華：《拉美“福利趕超”與社會支出的結構性矛盾》，《經濟社會體制比較》2018年第4期。既有研究較為缺少對近期巴西社會保障發(fā)展困境的多視角分析和考察，容易造成把社會保障遭遇困境單純歸咎于社會保障制度本身的誤導，不利于全方位認識和理解巴西社會保障制度。基于此，本文旨在回顧和分析近十年來巴西社會保障從發(fā)展中國家典范到深陷泥潭的具體表現，并從政治、經濟和社會氛圍等多方面探討其致因，以從中獲得相關啟示。

二、深陷泥潭：近十年來巴西社會保障制度的困境分析

2013年巴西社會保障經歷了輝煌后，伴隨著經濟危機與衰退、財政赤字擴大等問題，逐步暴露出多方面的弊端，已開始深陷泥潭。主要表現如下。

（一）社會保障支出攀升，可持續(xù)性問題凸顯

巴西社會保障因覆蓋范圍的擴張、較為慷慨的待遇和人口老齡化等原因，支出不斷攀升。2013年以來，社會保護一直是巴西增長最快的支出領域，①20世紀90年代以后，國際勞工組織等推動了社會保護概念的廣泛使用，社會保護是對社會保障內涵與外延的擴張，社會保障是社會保護的核心內容，國際勞工組織認為社會保護除了社會保險、社會救助和社會福利之外，還包括就業(yè)培訓和就業(yè)服務等。參見OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F-4F31E4A600CB4898F0D.根據國際勞工組織的數據，2020年巴西社會保護支出（不含醫(yī)療衛(wèi)生）占GDP的比重達15.7%，遠超中高收入國家（8.0%）和拉美和加勒比地區(qū)國家（10.1%）的平均水平，接近高收入國家的比重（16.4%），其中老年群體的社會保護支出占比最高，達9.7%，甚至超過高收入國家（8.5%）。如包含醫(yī)療衛(wèi)生支出，巴西社會保護支出占GDP的19.7%，比重偏高。

養(yǎng)老金支出是巴西社會保障支出中的主體部分。巴西通過繳費、半繳費和非繳費的方式逐步擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，構建了普惠型的養(yǎng)老保險制度。其中，繳費型制度包括普通養(yǎng)老金計劃和特殊養(yǎng)老金計劃，前者面向城市勞動者和私營部門，后者面向公務員，男性最低退休年齡為65歲、女性為62歲，待遇是收入關聯(lián)性的，基礎待遇為最低工資；半繳費型制度面向農村人口和小自耕農，繳費為每年農產品銷售額的較低比例，最低退休年齡男性為60歲、女性為55歲，待遇為最低工資；非繳費型制度面向貧困老年人和殘疾人，65歲即可領取，待遇為最低工資。以上制度安排基本實現了普遍覆蓋，降低了老年極端貧困率，但是制度成本很高。巴西60歲以上人口占總人口的10%多一點，但養(yǎng)老金支出與60歲以上人口占總人口25%的國家的養(yǎng)老金支出相差無幾。②International Labor Organization(ILO), Universal Old-Age Pensions in Brazil，https://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?id=53951.2018—2019年，巴西養(yǎng)老金支出占公共支出的8.5%，接近經合組織國家平均水平，據預測，巴西養(yǎng)老金公共支出占比將不斷增長，2040年之后會超過經合組織國家（見圖1）。

圖1 巴西和OECD國家養(yǎng)老金的公共支出預測（2018—2060年）

巴西養(yǎng)老金收不抵支的主要原因如下：一是大多數受益人不繳費。巴西只有不到20%的參保人在定期繳納30或35年的養(yǎng)老保險費，③Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).非繳費與半繳費的制度設計使得養(yǎng)老金覆蓋面的擴大并沒有相應帶來繳費人數的增長，導致養(yǎng)老金收不抵支，2015年養(yǎng)老金繳費收入只占GDP的不到8%，比支出低4個百分點。①齊傳鈞：《巴西養(yǎng)老金制度的教訓》，《環(huán)球時報》，2018年6月2日。二是平均退休年齡低。巴西在2019年養(yǎng)老金改革引入最低退休年齡之前，規(guī)定繳費年限男性達35年、女性達30年即可不受退休年齡限制，因此，巴西平均退休年齡為男性56歲、女性53歲，這給養(yǎng)老金支出增加了巨大壓力。三是養(yǎng)老金待遇慷慨。目前巴西養(yǎng)老金替代率與經合組織國家和其他發(fā)展中國家相比仍然很高。以男性平均收入為基準，養(yǎng)老金替代率男性達88.4%，女性達93.3%（見表1）。四是最低養(yǎng)老金的指數化機制不合理。根據巴西憲法，最低養(yǎng)老金不能低于最低工資，目前巴西最低養(yǎng)老金等于最低工資，2/3的養(yǎng)老金領取者領取最低養(yǎng)老金。由于最低工資因通貨膨脹不斷上調，最低養(yǎng)老金在過去十年里實際增長了近90%，實際養(yǎng)老金支出迅速增加。五是最低繳費年限低。與經合組織國家平均需要26年才能獲得最低養(yǎng)老金形成鮮明對比的是，巴西只需滿足15年的最低繳費年限，②參見OECD, Pension Reform in Brazil, https://www.oecd.org/brazil/reforming-brazil-pension-system-april-2017-oecd-policymemo.pdf, 2017.直到2019年的養(yǎng)老金改革才把年限提高至20年。③彭芬：《難以為繼與持續(xù)發(fā)展：巴西養(yǎng)老金制度的改革及其啟示》，《黃岡職業(yè)技術學院學報》2021年第4期。

表1 2021年巴西和其他國家的退休年齡和養(yǎng)老金替代率

巴西引以為傲的家庭津貼計劃的支出也不斷增加。2022年，巴西政府對家庭津貼計劃的預算高達500億雷亞爾，受益家庭數量會從原來的1460萬擴大至1700萬，每月的津貼額度也會從200雷亞爾翻倍為400雷亞爾，①周燕：《財政超支：巴西經濟的阿喀琉斯之踵？》，《區(qū)域觀察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。這對原本就入不敷出的財政而言無疑是雪上加霜。

社會保障支出攀升帶來政府赤字和負債的持續(xù)增加。2014年之前，巴西政府赤字占GDP的比例徘徊在3%左右，但2014年驟升至6%，之后一直居高不下，2015年和2020年更是達到了10.2%和13.4%。在政府赤字中，社會保障赤字是最大的部分，2019年包括私營、公共部門和軍人在內的養(yǎng)老金赤字超過3000億雷亞爾，相當于GDP的4%以上。②《地球上“最慷慨”的養(yǎng)老金制度或將終結！因為這個大國撐不下去了》，搜狐網：https://www.sohu.com/a/297615868_464025，2019年2月25日。同時，巴西政府負債占GDP的比例也迅速增加，從2014年的51.5%上升至2020年的88.8%，③Trading Economics, Brazil Government Gross Debt to GDP, https://tradingeconomics.com/brazil/government-debt-to-gdp.2020.正如巴西財政部指出的，處于同一發(fā)展階段的新興國家的政府債務總額約為GDP的50%，④彭芬：《難以為繼與持續(xù)發(fā)展：巴西養(yǎng)老金制度的改革及其啟示》，《黃岡職業(yè)技術學院學報》2021年第4期。巴西接近90%的比例顯示沉重的社會保障負擔已經給政府敲響了警鐘。

面對社會保障支出無序增加的不良影響，巴西2016年曾通過憲法修正案，要求未來20年內嚴格限制醫(yī)療、教育、社會救助和社會保險方面的公共投入，即每年政府開支的增長上限不超過上一年的通貨膨脹指數。盡管學者和世界衛(wèi)生組織均批評這一緊縮政策不合理，巴西民眾也表達了不滿和抗議，但被赤字折磨的巴西政府已無暇顧及。⑤Luis Eugenio Portela, Fernandes de Souza, "The Right to Health in Brazil: A Constitutional Guarantee Threatened by Fiscal Austerity," Journal of Public Health Policy, 2017, 38(4).然而，這項突破重重阻礙出臺的修正案對緩解巴西財政危機的作用并不理想，因為巴西各類憲法修正案層出不窮，在各方利益角逐下，此前的法律可以在新的修正案的加持下改變，⑥周燕：《財政超支：巴西經濟的阿喀琉斯之踵？》，《區(qū)域觀察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。正如前文所述，2022年巴西家庭津貼計劃的預算大幅增加，說明了巴西社會保障支出不斷增加的問題難以得到有效控制，制度可持續(xù)性問題明顯。

（二）社會保障結構失衡，不公平性突出

第一，巴西社會保障重現金、輕服務。巴西注重養(yǎng)老金、家庭津貼等現金轉移項目，這類項目覆蓋范圍廣、待遇較慷慨，但相關服務保障受到忽視。例如，在醫(yī)療保健方面，統(tǒng)一醫(yī)療體系中醫(yī)療服務的不足和質量差在巴西國內被公認為最大的政策挑戰(zhàn)，2014年對巴西公立醫(yī)院的調查發(fā)現，81%的醫(yī)院缺乏專業(yè)人員，47%的床位不能使用，63%的人員缺勤以致影響醫(yī)療衛(wèi)生的服務提供，⑦Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).超過70%的巴西民眾對醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務不滿意或非常不滿意，主要問題是獲得醫(yī)療服務或治療的延誤以及缺少醫(yī)生。⑧Marcus André Melo, Political and Institutional Drivers of Social Security Universalization in Brazil, United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), https://www.f iles.ethz.ch/isn/186224/Melo.pdf, 2014.2019年，巴西每千人僅有2.2個床位，低于經合組織國家5個床位的平均水平，更是遠低于中國6.3個床位的水平。巴西每千名居民中僅有2.3名醫(yī)生，低于中國的2.77名，也低于經合組織國家3.5名醫(yī)生的平均水平。在服務保障不足的情況下，2019年巴西預期壽命為75.9歲，低于中國的77.3歲，更低于經合組織國家的80.9歲。①巴西和經合組織國家數據源自OECD Reviews of Health Systems, Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB-4898F0D；中國數據源自《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國中央政府網，http://www.gov.cn/guoqing/2021-04/09/content_5598657.htm。此外，巴西人口老齡化的加速使得老年護理需求大幅增加，但是巴西正規(guī)的長期護理機構很不發(fā)達，缺乏機構和社區(qū)提供的長期護理服務，也缺乏對專業(yè)人員的培養(yǎng)和培訓，目前主要依靠家庭成員與親屬提供非正式護理服務。②OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.

研究顯示，不平等現象的減少在很大程度上歸功于社會服務，而不是現金轉移支付。③OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.現金轉移支付在減少不平等方面存在一定局限性，2013年以來，巴西的基尼系數呈現先下降后上升的趨勢，2019年仍高達0.534。由此可見，巴西社會保障重現金輕服務的結構不利于減少不平等。

第二，巴西醫(yī)療衛(wèi)生重私營部門，輕公共部門。一是醫(yī)療保健服務提供不均衡。巴西較好的醫(yī)療保健服務集中在私營部門，占巴西人口75%的沒有參加私營健康保險計劃者基本上得不到這些服務。2019年，在公共部門的統(tǒng)一醫(yī)療體系中，巴西人均僅2.2次就診量，遠低于經合組織6.6次的水平，但如果把有私營健康保險的人口考慮在內，巴西人均就診量則上升到6次。二是醫(yī)療衛(wèi)生投入不均衡。2019年，巴西在醫(yī)療衛(wèi)生方面支出很高，占GDP的9.6%，高于經合組織國家8.8%的平均水平，但是其中60%的支出是通過私營健康保險或家庭直接支付的方式進行的，這導致統(tǒng)一醫(yī)療體系的資金不足。2019年巴西醫(yī)療衛(wèi)生支出中只有41%由公共部門的統(tǒng)一醫(yī)療體系提供，30%由私營健康保險提供，25%由個人自付，公共部門支付占比顯著低于拉丁美洲和加勒比地區(qū)平均50%左右的水平；此外，巴西所有零售藥品支出只有9%由統(tǒng)一醫(yī)療體系提供資金，而經合組織國家這一比例為58%。④OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.以上說明巴西雖然建成了覆蓋全民的醫(yī)療體系，但重私營部門、輕公共部門的結構性問題嚴重影響了其醫(yī)療衛(wèi)生的公平性。

第三，巴西的弱勢群體在社會保障中明顯處于不利地位。一方面，許多非正規(guī)就業(yè)群體未被社會保障所覆蓋。巴西近年來社會保險以及社會保護和勞動力項目的覆蓋率僅分別在30%和50%左右，被排斥在外的主要是非正規(guī)就業(yè)的弱勢勞動者。巴西社會保障支出因覆蓋面窄、社會排斥嚴重而帶有顯著的累退性。⑤張盈華：《拉美“福利趕超”與社會支出的結構性矛盾》，《經濟社會體制比較》2018年第4期。另一方面，低收入群體的社會保障權利未得到充分保護。一是社會保障支出向高收入者傾斜，2017年巴西繳費型養(yǎng)老金中，收入五等分中的最高收入群體和中高收入群體獲得了大約50%的養(yǎng)老金待遇，而最低收入群體只獲得了4%的養(yǎng)老金待遇；對象為貧困老年人和殘疾人的非繳費養(yǎng)老金中，收入五等分中的最高收入群體和中高收入群體獲得了大約43%的養(yǎng)老金待遇，而最低收入群體只獲得了12%的養(yǎng)老金待遇。①World Bank, Summary Note on Pension Reform in Brazil: Why is It Needed and What Will Be its Impact?, https://documents1.worldbank.org/curated/en/552181491971723170/pdf/114183-replacement-PUBLIC-13-4-2017-15-46-47-SummaryNoteonPensionReform.pdf, 2017-04-13.二是社會保障覆蓋向高收入者傾斜，五等分收入的最低收入和最高收入群體的養(yǎng)老社會保險覆蓋率的差距較大，相差30個百分點左右，且2017年后差距緩慢加大，2019年低收入群體的養(yǎng)老保險覆蓋率僅為10.54%，高收入群體為43.02%。

（三）社會保障管理松散，有效性不高

巴西社會保障的管理松散、行政成本高，發(fā)放保障待遇的過程容易出現違規(guī)行為，導致資源浪費，影響制度的有效性。例如，在失業(yè)保險方面，隨著非正規(guī)就業(yè)人數的增加和勞動者在正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)之間的輪換，再加上對勞動條件的審查不足，在仍有工作的情況下領取失業(yè)津貼的人數在增加。由于巴西政府不同部門內部溝通薄弱，導致了大量不必要的支出，失業(yè)保險并沒有達到收入替代的目標。②Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).巴西醫(yī)療保健方面的效率同樣低下，統(tǒng)一醫(yī)療體系的管理分散，聯(lián)邦政府負責整體規(guī)劃，州政府的職責包括區(qū)域治理、協(xié)調戰(zhàn)略計劃（如提供高成本藥品）以及提供尚未下放給市政當局的專業(yè)服務，570個城市的衛(wèi)生部門主要負責地方一級的管理，包括共同籌資、衛(wèi)生項目協(xié)調和衛(wèi)生保健服務的提供。為了尊重每個層級實體的自治權，行政管理干預協(xié)定允許統(tǒng)一醫(yī)療體系通過各實體之間的協(xié)議動態(tài)運作，為此形成了多個治理領域，涉及許多理事會和委員會，③OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.由此導致管理成本高、效率低下。經合組織的一項研究顯示，在保持當前巴西人均衛(wèi)生支出不變的情況下，可以通過提高醫(yī)療保健的效率使巴西人口預期壽命至少增加5年；④OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.還有研究顯示，醫(yī)療衛(wèi)生部門有很大空間來提高支出效率，在不損害質量的情況下，到2030年可以節(jié)省至多2.5%的GDP。⑤Valentina Flamini, Mauricio Soto, Doing More with Less: How Can Brazil Foster Development While Pursuing Fiscal Consolidation?, International Monetary Fund Working Paper, No.19/236, 2019, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2019/11/01/Doing-More-with-Less-How-Can-Brazil-Foster-Development-While-Pursuing-Fiscal-Consolidation-48540.此外，巴西負責征繳保費的社會保障管理部門的行政成本占其預算的比例高達3.7%，遠高于美國社會保障管理局的0.5%。⑥Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).

巴西社會保障的有效性不足還體現在管理機構的碎片化。巴西社會保障體系包括養(yǎng)老金、社會救助、醫(yī)療保健和失業(yè)保險等，分別由養(yǎng)老金部、社會發(fā)展部、衛(wèi)生部和勞動部等負責，各部委往往獨立行動。例如，勞動部和衛(wèi)生部對勞動條件的審查是單獨進行的，效率低下，無法對其他部委和機構產生影響。衛(wèi)生部和養(yǎng)老金部也是如此，雖然醫(yī)療保健機構負責治療病人，但它們需要得到養(yǎng)老金部的授權，對于殘疾索賠，即使養(yǎng)老金部能夠批準福利，也無權批準治療方案，因此，涉及社會保障的官僚程序可能緩慢而不確定。巴西社會保障機構的數據庫和記錄也支離破碎、互不相容，每個機構都各自進行數據管理，幾乎沒有交流和共享，這導致社會保障方面的欺詐和違規(guī)行為，多達20%的養(yǎng)老金受到上述行為的不良影響。①Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).

綜上，近十年來巴西社會保障支出不斷攀升使得制度可持續(xù)性問題凸顯，制度結構失衡導致不公平性突出，管理松散導致其有效性不高。鄭功成曾指出，評判社會保障制度是否成功有三條標準：一是制度是否公平，二是制度是否有效，三是制度是否可持續(xù)發(fā)展。②鄭功成：《科學發(fā)展與共享和諧》，人民出版社，2006年，第260頁。由上述評判標準可見，巴西社會保障制度在公平、有效和可持續(xù)方面都存在問題，整體上并不成功，“發(fā)展中國家典范”這一贊譽已經名不副實。

三、巴西社會保障制度深陷泥潭的原因探析

（一）政治因素

巴西存在嚴重的社會保障泛政治化的不良現象。巴西現行政治體制的核心安排是聯(lián)盟總統(tǒng)制，它賦予總統(tǒng)較大的權力，③王鵬：《聯(lián)盟總統(tǒng)制與巴西的政治困局》，《拉丁美洲研究》2021年第3期。總統(tǒng)擁有編制預算法案的行政權力，可以決定國會通過的預算支出于哪些項目或指定國會優(yōu)先考慮某些法案。④周燕：《財政超支：巴西經濟的阿喀琉斯之踵？》，《區(qū)域觀察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。因此，對追求競選成功或連任的總統(tǒng)候選人而言，通過社會保障或福利擴張的承諾獲得選民支持就成為了必要手段。

被稱為“巴西之子”的前總統(tǒng)盧拉于2002年競選成功，帶領左翼勞工黨走進了巴西政治舞臺的核心。2003年1月盧拉在總統(tǒng)就職當天承諾：“讓每一個巴西人吃上一日三餐”，即推出“零饑餓計劃”，由此贏得了廣大窮人的擁護與支持。⑤楊立民：《巴西如何解決貧富差距：完善社保扶貧抑富》，《理論參考》2010年第7期。之后，盧拉對“零饑餓計劃”等各項有條件現金轉移支付計劃進行整合，正式推出了家庭津貼計劃，這成為了巴西社會保障的最大亮點。盧拉和其同樣來自勞工黨的繼任者羅塞夫均高度關注社會保障，勞工黨執(zhí)政期間的福利擴張主要體現在三方面：一是家庭津貼計劃不斷完善，該計劃面向所有低收入家庭，并對有兒童、青少年、孕婦和哺乳期嬰兒的家庭有額外補助，受益人口高達5000萬，約占全國人口的1/4以上，年度開支占GDP的0.5%以上。二是上調最低工資。2001—2011年間，最低工資上漲了56%。⑥蘇振興：《反貧困斗爭與政府治理能力——巴西案例研究》，《拉丁美洲研究》2015年第1期。三是半繳費和非繳費型養(yǎng)老金制度的完善。這兩類制度覆蓋面逐步擴大，因其待遇水平均與最低工資相同，隨著最低工資的上調，養(yǎng)老金的標準也連年攀升，由此造成財政的巨大負擔。勞工黨的社會保障政策不限于上述三大方面，還包括面向低收入階層的住房計劃、信貸支持、資助非白人族群青年接受高等教育等。以上各種福利無疑使勞工黨獲得了龐大的選民基礎。正如巴西學者指出，巴西社會最貧困的階層原來并不支持勞工黨，但從勞工黨政府的社會保障膨脹中獲得廣泛實惠后，他們轉為勞工黨的選民基礎，從而形成強大的“票倉”。⑦楊立民：《巴西如何解決貧富差距：完善社保扶貧抑富》，《理論參考》2010年第7期。此外，勝選誘惑導致勞工黨更關注政治支持而非制度完善，更關注現金轉移而非服務保障。巴西在社會救助領域加大投入，但在醫(yī)療保健與教育領域的改革卻毫無進展，①方旭飛：《巴西勞工黨的執(zhí)政經驗與教訓》，《拉丁美洲研究》2014年第5期。由此導致了社會保障結構失衡與不公平性突出，同樣，短期勝選的政治考量也使社會保障的管理和有效性問題被忽視。2018年，右翼民粹主義者博索納羅在大選中獲勝，勞工黨慘敗。博索納羅總統(tǒng)為了贏得政治支持，不顧2016年憲法修正案對社會保障公共投入的嚴格限制和居高不下的政府赤字率，大幅增加2022年的財政預算并把超過一半的預算用于巴西援助金計劃，計劃即原來的家庭津貼計劃，博索納羅巧妙地通過計劃的更名，使選民將該救助計劃與自己而非前總統(tǒng)盧拉聯(lián)系在一起，而盧拉正是2022年巴西大選中博索納羅的強勁對手。②周燕：《財政超支：巴西經濟的阿喀琉斯之踵？》，《區(qū)域觀察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。

由上可見，無論是左翼政黨還是右翼政黨都把社會保障承諾作為有力的競選武器，社會保障項目的出臺和待遇提升等缺乏理性規(guī)劃，而是出于政治家的競選需要。這會導致社會保障隨著民主選舉而無序膨脹，福利擴張更多是出于贏得支持與競選的需要，而不是完善社會保障制度的需要，社會保障自身的結構和管理等問題難以得到解決，最終給巴西社會保障帶來無盡難題。

（二）經濟因素

經濟發(fā)展為社會保障提供相應的財政基礎，巴西經濟政策的失誤導致其經濟陷入衰退，財政基礎受到影響，高福利難以為繼。

巴西受到風靡拉美的新自由主義的影響，在20世紀90年代逐步建立自由主義市場后，經濟結構愈加服務于國際商品市場，經濟對大宗商品出口越來越依賴，甚至走上了主動“去工業(yè)化”的道路，導致巴西經濟結構單一、創(chuàng)新驅動能力不足、缺乏長期經濟增長活力。③范麗麗、林伯海：《巴西大選的民粹色彩探析》，《上海黨史與黨建》2019年第3期。21世紀初期，巴西依靠大宗商品“超級周期”的紅利，經濟獲得了高速發(fā)展。2011年巴西的經濟體量首次超越英國，成為全球第六大經濟體，但好景不長，以2011年為分水嶺，巴西經濟從之前的快速增長進入加速下行的通道，GDP增長率從2011年的3.9%持續(xù)下滑，2015年和2016年分別跌至-3.8%和-3.6%。④鐘志生：《從世界經濟奇跡，到深陷“中等收入陷阱”，巴西走錯了哪3步？》，https://cj.sina.com.cn/articles/view/2622472937/9c4fc2e902001cgf7?from=f inance，2020年8月14日。2017—2019年，經濟增速徘徊在1%左右，受疫情打擊全球經濟的影響，2020年巴西GDP總量進一步縮減，已回落到與2007年相當的水平（見圖2）。伴隨著經濟持續(xù)低迷，巴西近期的基尼系數和不平等程度增加，失業(yè)率和相對貧困（收入低于中位收入50%）率整體上均呈攀升態(tài)勢，2019年相對貧困率達23.9%，2020年失業(yè)率高達13.69%（見圖3）。巴西近十年的經濟衰退加上失業(yè)率和貧困率的增加，意味著社會保障的收入減少與支出增加，這使得原本就入不敷出的財政狀況更是雪上加霜，不可持續(xù)性問題凸顯。

此外，進入21世紀后巴西一直推行以信貸為基礎的消費繁榮來促進經濟增長，金融滲透到越來越多的經濟和社會生活領域，如養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等，許多巴西人通過貸款來購買私營養(yǎng)老金和私營醫(yī)療保險，家庭津貼計劃覆蓋的貧困群體也被鼓勵通過消費信貸購買家電產品，即社會保障被用來承擔普惠金融的功能，這導致巴西家庭的負債率從2005年的18.4%大幅上升至2015年48%。①Lena Lavinas, "How Social Developmentalism Reframed Social Policy in Brazil," New Political Economy, 2017, 22(6).伴隨近年來巴西經濟的每況愈下，大量中產和低收入家庭因無力償還負債而破產，這說明以上方式一方面使得社會保障出現重私營部門、輕公共部門的結構性問題，影響制度公平性，另一方面也使得社會保障難以發(fā)揮調節(jié)器的作用，不僅不能保證經濟波動期間的安全，反而擴大經濟衰退的范圍和影響，易造成社會保障是經濟惡化“罪魁禍首”的誤解。

圖2 巴西國內生產總值變化（2002—2020年）

圖3 巴西失業(yè)率和相對貧困率的變化（2014—2020年）

（三）社會氛圍因素

社會保障的剛性發(fā)展規(guī)律，使習慣了高福利的巴西民眾反對任何旨在削減福利以減輕政府赤字的改革，形成了支持“福利趕超”和抵制社會保障合理化改革的社會氛圍。

絕大多數國家的社會保障發(fā)展實踐都揭示了現代社會保障剛性發(fā)展的客觀規(guī)律，即社會保障項目往往能增不能減，待遇能升不能降，否則便會遭到獲益群體的強烈反對，甚至釀成嚴重的社會危機。②鄭功成：《社會保障學》，商務印書館，2012年，第156頁。巴西也是如此，勞工黨執(zhí)政時期（2003—2016年）采取了“福利趕超”策略，人均社會支出增速明顯高于人均GDP增速，福利支出脫離經濟收入、呈現過快增長的長期態(tài)勢。①張盈華：《拉美“福利趕超”與社會支出的結構性矛盾》，《經濟社會體制比較》2018年第4期。社會保障的擴張與膨脹使巴西民眾習慣了高福利的恩惠。巴西《經濟價值報》曾直接指出巴西財政赤字擴大的根本原因在于社會福利支出過高，超過了本國經濟的承受能力，社會保障與勞動生產率不匹配，是不可持續(xù)的，高昂的福利支出還擠占了基建項目建設，一定程度制約了經濟發(fā)展。②顏歡：《巴西高福利透支經濟活力》，《人民日報》，2015年08月31日第22版。巴西政府也意識到“奢侈”的社會保障難以為繼，需要推動社會保障改革以降低赤字，但對民眾而言，“由儉入奢易，由奢入儉難”，巴西民眾支持和擁護“福利趕超”政策，而對政府推出的合理化改革提議持強烈反對態(tài)度并通過一系列抗議阻止改革政策的施行。例如，2016年巴西社會保險赤字高達2394億雷亞爾，與9年前相比增加了650%，在赤字大幅擴大和人口老齡化的壓力下，2016年開始執(zhí)政的特梅爾總統(tǒng)意圖終結勞工黨時期的福利膨脹，提出了養(yǎng)老金改革提案，包括延長退休年齡和增加養(yǎng)老金最低繳費年限等，但巴西的調查機構顯示，71%的民眾反對養(yǎng)老金改革，③陳曉婉：《巴西養(yǎng)老改革有些舉步維艱》，《經濟參考報》，2017年12月13日第4版。全國爆發(fā)了自1996年以來最大規(guī)模的罷工和抗議，大城市交通一度癱瘓并引發(fā)了嚴重的社會騷亂，④《抗議政府勞工法和養(yǎng)老金改革 巴西爆發(fā)21年來最大規(guī)模罷工》，觀察者網：https://www.guancha.cn/global-news/2017_05_01_406203_s.shtml，2017年5月1日。最終改革以失敗告終。2019年，為了使養(yǎng)老金制度不至于崩潰并減少公共財政負擔以刺激經濟復蘇，博索納羅總統(tǒng)在面對大規(guī)模示威游行的情況下，仍強力推動了上調最低退休年齡、增加個人繳費年限等養(yǎng)老保險改革措施，困擾巴西歷屆政府30年的問題在付出巨大代價后暫告一段落。⑤秦天弘：《巴西養(yǎng)老改革獲進展 財政負擔緩解》，《經濟參考報》，2019年10月25日第3版。

此外，從巴西社會文化方面的權力距離維度看，其權力距離指數高，顯示出人們對權力分配不平等情況的接受程度高。⑥金茜：《中國與巴西之間的文化異同》，新浪網：https://news.sina.com.cn/o/2016-04-13/doc-ifxrcizs7377688.shtml，2016年4月13日。巴西社會保障的發(fā)展和擴張在關注為貧困和低收入階層提供最基本生活保障的同時，很少觸及公務員、軍隊、正規(guī)部門就業(yè)人員等既得利益階層的利益，⑦Wendy Hunter, Natasha Borges Sugiyama, "Democracy and Social Policy in Brazil: Advancing Basic Needs, Preserving Privileged Interests," Latin American Politics and Society, 2009,51(2).形成了結構畸形的、濟貧更濟富的“破碎福利社會”，弱勢群體在社會保障中被排斥或長期處于不利地位，社會保障的不公平性問題突出，而由于文化影響使社會對這種狀況能夠接受，巴西的不平等程度一直較高。巴西社會保障長期的不公平發(fā)展違背了社會保障制度公平性的基本原則，必然逐步陷入困境。

（四）小結

通過對巴西社會保障困境的原因分析，可以發(fā)現，導致近十年來巴西社會保障深陷泥潭的因素是錯綜復雜的。社會保障作為一種重要的制度安排和一個有著復雜內容的系統(tǒng)工程，“雖然應當且能夠自成體系并按照自身規(guī)律發(fā)展，但不可能孤立地存在和發(fā)展，一國的社會、經濟、政治乃至人文環(huán)境都對社會保障發(fā)展有深刻的影響”，⑧鄭功成：《社會保障學》，商務印書館，2012年，第179頁。社會保障的多因素綜合決定論意味著不能因社會保障制度深陷泥潭就單純責怪社會保障政策，而是需要從政治、經濟、社會等多方面去尋找根源并著力解決這些方面的問題。與此同時，社會保障應該更具有彈性和動態(tài)性，要通過制度的改革與發(fā)展不斷適應人口結構、家庭結構、勞資關系和技術等經濟、社會各方面的變化和挑戰(zhàn)。

四、對我國的深刻啟示

（一）堅持中國共產黨領導下的民生建設，可以避免社會保障泛政治化

巴西左翼勞工黨執(zhí)政時期為了獲得包括貧困群體在內的廣大民眾的政治支持，采取“福利趕超”策略，使巴西社會保障發(fā)展成績受到世界矚目的同時也給國家財政帶來了沉重負擔。現任總統(tǒng)博索納羅率領的右翼政黨為了在2022年的大選中獲勝連任，不顧已經病入膏肓的赤字問題，通過對久負盛名的家庭津貼計劃更名來繼續(xù)擴張社會救助以獲得貧困群體的選票，這種多黨制下的勝選誘惑使得巴西社會保障發(fā)展陷入泥潭、難以自拔。可以說，巴西社會保障泛政治化的教訓是慘痛的。

與西方國家普遍實行的多黨制不同，我國實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一新型政黨制度是我國一項基本政治制度。中國共產黨處于領導和執(zhí)政地位，各民主黨派并非西方政治話語下的在野黨、反對黨，而是在中國共產黨領導下參與國家治理的參政黨，中國共產黨和各民主黨派之間形成了親密合作的伙伴關系。與西方政黨政治中各黨派需要通過福利承諾換選票不同，中國共產黨得到了最廣大人民群眾的衷心擁護和愛戴，其領導地位是歷史和人民的選擇，中國共產黨長期執(zhí)政能夠保障政治穩(wěn)定，并能有效避免黨派利益、階級利益、集團利益的弊端以及否決政治、議而不決、決而不行的問題，①《中國新型政黨制度“新”在何處？》，中央廣電總臺國際在線：http://news.cri.cn/20210625/698b4ce7-b8a5-9348-ee29-aa30da19a91f.html，2021年6月25日。這是我國政黨制度的先天和獨特優(yōu)勢。中國共產黨自成立以來，一直以把解決民生問題作為不懈追求和全心全意為人民服務的重要手段，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把民生作為最大的政治，緊緊圍繞人民對美好生活的向往，不斷推進社會保障制度建設和發(fā)展，以增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。正如習近平總書記指出，“保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點”，②《為人民創(chuàng)造更美好的生活》，《人民日報》，2019年12月16日第4版。他同時強調：我們既要在經濟發(fā)展的基礎上不斷加大保障民生力度，也不要脫離財力作難以兌現的承諾，政府主要是保基本，多做雪中送炭的重點民生工作，要從實際出發(fā)，既盡力而為、又量力而行，做那些現實條件下可以做到的事情，讓群眾得到看得見、摸得著的實惠，決不能開空頭支票。③《堅持以人民為中心的發(fā)展思想 努力讓人民過上更加美好生活——學習<習近平關于社會主義社會建設論述摘編>》，《人民日報》，2017年10月11日第6版。以上表明黨和國家領導人對我國的民生和社會保障問題有著清晰和深刻的認識，發(fā)展和民生的關系必須被辯證地處理，這就要求各地在民生建設過程中既不能漠視人民群眾對福利增長的需要，造成社會保障發(fā)展滯后，也不能追求短期政績工程而導致過度福利化，“福利水平提高必須建立在經濟和財力可持續(xù)增長的基礎上”，①中共中央文獻研究室：《習近平總書記重要講話文章節(jié)選》，中央文獻出版社，2016年，第325頁。要使社會保障的規(guī)模和水平與我國經濟社會發(fā)展水平相適應，通過社會保障的系統(tǒng)性和協(xié)同性建設來促進制度的高質量發(fā)展，提升社會保障的公平性、有效性和可持續(xù)性。

堅持中國共產黨領導下的民生建設，可以有效避免社會保障泛政治化并促進社會保障的理性發(fā)展，使社會保障構成了脫貧攻堅和全面建成小康社會的重要制度支撐，這是已經得到驗證并且必須堅持的成功經驗，也是邁向共同富裕進程中推進社會保障制度進一步高質量發(fā)展的關鍵。

（二）采取適當的經濟發(fā)展戰(zhàn)略與政策，使經濟發(fā)展與社會保障良性互動

巴西采取了加速“去工業(yè)化”政策，導致經濟結構單一、極度依賴大宗商品出口且缺乏長期增長活力。2011年全球大宗商品市場價格大幅下挫給巴西經濟增長和財政收入帶來重創(chuàng)，社會保障的財政基礎受到嚴重影響。此外，巴西社會保障也沒有與經濟發(fā)展形成良性互動，經濟繁榮時非理性地盲目擴張福利，卻未解決社會保障深層次的不公平、有效性低等問題，經濟衰退時破碎和累退的社會保障難以促進經濟復蘇并承擔了導致經濟惡化的污名，教訓非常深刻。

經濟發(fā)展戰(zhàn)略和經濟政策對經濟發(fā)展至關重要，經濟發(fā)展可以為社會保障提供重要的財政基礎，同時，經濟發(fā)展和社會保障要保持良性互動，最大限度發(fā)揮兩者的積極協(xié)同作用。我國改革開放以來，堅持以經濟建設為中心，不斷調整并采取合適的經濟發(fā)展戰(zhàn)略與經濟政策，從原來的單純追求經濟效益，到追求高質量的發(fā)展，取得了經濟發(fā)展的巨大奇跡，為社會保障建設和完善提供了豐厚的經濟基礎，“十三五”時期我國已建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，同時，我國社會保障在助力經濟發(fā)展方面的效果顯著，為應對經濟危機和促進經濟改革做出了直接貢獻。例如，近些年社會保障通過大幅減輕民生之憂進而促進了國內消費，使消費成為支撐經濟增長的重要引擎，新冠疫情期間及時出臺減免企業(yè)社保費政策，對保住市場主體、穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了重要作用等，②鄭功成：《以人民為中心：新時代中國民生保障》，中國人民大學出版社，2021年，第132頁。以上說明我國在促進社會保障和經濟發(fā)展良性互動方面已經積累了不少成功經驗。

目前，我國開啟了實現共同富裕的新征程，在這一過程中，做大蛋糕和分好蛋糕同樣重要，“做大蛋糕是扎實推動共同富裕的物質基礎，而分好蛋糕是走向共同富裕的關鍵所在”。③鄭功成：《不爭論做蛋糕重要還是分蛋糕重要，現在到了必須分好蛋糕的時候》，每日經濟新聞：http://www.nbd.com.cn/articles/2022-03-12/2163211.html，2022年3月12日。我國應該堅持既有的成功經驗，吸取巴西的教訓，一方面要繼續(xù)通過適當的經濟戰(zhàn)略和政策來促進經濟持續(xù)和高質量發(fā)展，為實現共同富裕提供可靠的物質基礎；另一方面要重視社會保障的改革與完善，積極解決社會保障體系建設質量不高的問題，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，④《習近平在中共中央政治局第二十八次集體學習時強調 完善覆蓋全民的社會保障體系 促進社會保障事業(yè)高質量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，《光明日報》，2021年2月28日第1版。矯正市場失靈以更好地助力經濟發(fā)展，使社會保障成為不斷增進人民幸福感的重要制度保障和走向共同富裕的基本制度安排。

（三）營造良好的社會氛圍，為社會保障改革提供有利條件

巴西社會保障的過度膨脹使民眾感受到巨大實惠并產生強烈的依賴心理，再加之社會保障自身的剛性發(fā)展規(guī)律，使得巴西政府擴大社會保障覆蓋面和提高社會保障待遇的改革受到民眾的支持并能順利推行，但出于人口老齡化、社會保障與勞動生產率匹配等因素考慮而推出的社會保障改革措施，因影響民眾的社會保障權利而遭遇強烈的反對和抵制，經常出現針對社會保障改革的大規(guī)模罷工、游行示威乃至社會騷亂，最終導致改革無法推行、社會保障的權利和義務失衡、制度陷入困境并難以為繼。

社會保障的發(fā)展和完善需要良好的社會氛圍和環(huán)境，在良好的社會氛圍中，社會保障的各方主體才能夠相互配合，合理調整并平衡好各自的責任和權利，確保社會保障制度的行穩(wěn)致遠。我國目前正處于社會保障制度走向成熟、定型的關鍵時期，要實現“權責清晰”，即政府要盡力而為又要量力而行，個人應人人盡責、人人享有，企業(yè)和社會各方需要依法自覺承擔相應責任，①鄭功成：《全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設》，《國家行政學院學報》2017年第6期。這就要求黨和政府要營造良好的社會氛圍，引導正確的輿論導向，讓人民群眾與國家的社會保障政策充分保持協(xié)調，樹立分擔社會保障責任的觀念，倡導社會成員從社會保障制度中受益的同時也為社會保障的發(fā)展起到積極的作用，要通過有針對性的和各種形式的宣傳活動讓社會成員正確理解和認識社會保障改革的重要性并支持相關的改革措施。例如，人口老齡化背景下我國需要適時推出延遲退休政策和增加最低繳費年限等。可以說，良好社會氛圍的營造能夠為深化我國社會保障改革提供有利條件，是推進社會保障制度發(fā)展完善的重要保證。

（四）構建動態(tài)的社會保障，尋求其與經濟、社會與政治發(fā)展之間的共生關系

巴西社會保障在近期發(fā)展過程中始終沒有解決覆蓋面窄、社會排斥嚴重、管理效率低等突出問題，在人口老齡化加速和非正規(guī)就業(yè)增加的背景下，沒有及時合理地調整和創(chuàng)新社會保障政策以增強其可獲得性和可持續(xù)性，造成了結構畸形、不公平的制度，突出表現為福利體制碎片化和福利制度累退性。這導致社會保障深陷泥潭的同時，也不利于巴西經濟的復蘇、社會的包容發(fā)展和政治的去民粹化。

國際社會保障協(xié)會在21世紀頭十年末期提出了動態(tài)社會保障的概念框架，②Roddy Mckinnon, "The ISSA and dynamic social security," Global Social Policy, 2009,9(1).旨在更好地確保可獲得和可持續(xù)的社會保障，為社會成員提供保護的同時有助于建設更有經濟效益和社會包容性的社會。動態(tài)社會保障既是闡明當代社會經濟等挑戰(zhàn)對社會保障管理和政策影響的一種手段，又是有助于指導社會保障管理和政策改革以使其有效應對上述挑戰(zhàn)的一種工具。③Roddy McKinnon, "Dynamic Social Security: A Framework for Directing Change and Extending Coverage," International Social Security Review, 2007,60(2–3).其實，社會保障多因素綜合決定論表明了構建動態(tài)社會保障的必要性，應該努力尋求并維持社會保障與經濟、社會和政治可持續(xù)發(fā)展之間的共生關系。當前我國處于經濟社會快速發(fā)展的進程中，在第四次工業(yè)革命的影響下，勞動關系在淡化，人們的生產、生活方式都發(fā)生了深刻變化，④鄭功成：《不爭論做蛋糕重要還是分蛋糕重要，現在到了必須分好蛋糕的時候》，每日經濟新聞：http://www.nbd.com.cn/articles/2022-03-12/2163211.html，2022年3月12日。新業(yè)態(tài)從業(yè)者數量龐大、流動人口眾多、人口老齡化加劇、人口出生率較低等各種挑戰(zhàn)交織，這要求我國社會保障制度不能僵化并簡單延續(xù)過去的做法，而是要及時做出適應性改革，與時俱進地優(yōu)化現行制度安排，積極構建動態(tài)的社會保障以有效應對上述眾多挑戰(zhàn)，更好地適應經濟社會等方面的變革和發(fā)展，使其能夠與經濟、社會、政治發(fā)展之間形成并保持共生關系，更好地承擔起推動共同富裕的重要職責。