新時代黨政聯合行文之法律性質的認定標準研究

趙曉毅

（鄭州大學 馬克思主義研究院，河南 鄭州 450001）

2022 年2 月，中共中央、國務院聯合發布了《信訪工作條例》①。《信訪工作條例》剛一發布，便引發了有關其法律性質的討論：作為一個中共中央、國務院聯合發布的規范性文件，《信訪工作條例》究竟是一部黨內法規，還是一部行政法規，抑或是兼具黨內法規和行政法規的雙重屬性？這個問題之所以備受關注，原因在于《信訪工作條例》的法律性質之準確認定，不僅關涉它的具體適用，還涉及它的效力范圍、備案審查等一系列后續問題。因此，準確認定黨政聯合行文的法律性質具有重大的理論與實踐意義。雖然，既有的研究成果也關注到了這個問題，但對于如何認定黨政聯合行文的法律性質，即黨政聯合行文的認定標準的研究付之闕如。事實上，伴隨著實踐中越來越多的黨政聯合行文，亟待從理論與實踐相結合上構建起黨政聯合行文之法律屬性的認定標準體系。基于此，筆者在對“黨政聯合行文”進行理論剖析的基礎上，嘗試構建起一套“黨政聯合行文”之法律性質的認定標準體系。

一、黨政聯合行文之雙重內涵的理論透視

在實踐中，“黨政聯合行文”往往又被稱為“黨政聯合發文”，有時還會被稱為“黨政聯合型文件”“混合性黨規”等。從規范層面而言，無論是1996年的《中國共產黨機關公文處理條例》、2000 年的《國家行政機關公文處理辦法》還是2012 年的《黨政機關公文處理工作條例》，都明確使用了“聯合行文”的規范表達，因此，筆者采用較為規范的“黨政聯合行文”這一稱謂。

從制發主體來看，“黨政聯合行文”的制發主體既包括中國共產黨的各級組織，也包括各級各類行政機關。這里的“黨的各級組織”是依據《中國共產黨章程》和黨的相關組織條例而設立的中國共產黨的各級組織，而“各級各類行政機關”是依照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱為《國務院組織法》）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關國家法律而設立的各級各類行政機關。黨政聯合行文在實踐中往往會形成一些慣例，例如中共中央和國務院聯合行文，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合行文，等等。需要指出的是，僅僅由相關的黨的機關聯合頒布，或者僅僅由相關的行政機關聯合頒布的文件不屬于黨政聯合行文；同時，黨的機關聯合其他國家機關（例如，人大機關、軍事機關、監察機關、審判機關和檢察機關等）或者聯合其他組織（例如，政協機關、人民團體等）制發的文件亦不在此列②。換句話說，從外在形式上來看，“黨政聯合行文”的制發主體必然包含著“黨”和“政”兩類機關，在數量上至少包括兩個黨政主體。從適用范圍來說，“黨政聯合行文”通常既適用于中國共產黨內部（黨內領域），針對黨的各級組織或者全體黨員而發揮約束力，同時也適用于相應的國家機關系統，針對有關國家機關或者全體公民而發揮約束力。在此意義上，黨政聯合行文的適用范圍通常為黨政結合（交叉）領域。

伴隨著“黨政聯合行文”越來越成為一種“新常態”，其存在的正當性問題隨即受到關注。歸納起來，可以概括為兩種觀點：一種觀點是“廢止論”，即主張廢止黨政聯合行文的做法，認為其不僅不符合“黨政分開”的政治體制改革的要求，也不符合法治的基本要求。例如，有學者主張，應當改變黨政聯合行文的做法，因為它與黨政分開的政治體制改革相悖、干預國家權力機關對政府的監督、使政府出現超越職權的行為[1]。也有學者認為，黨政聯合行文本質上是黨政不分，是一些地方政府規避人大審查監督的一種做法，不符合法治的要求[2]。還有學者指出，法律意義上的規范性文件屬于國家法律體系的組成部分，規范對象屬于政府依法行政的事項，因此不宜通過黨政聯合行文予以規定[3]。另一種觀點是“存在論”，即認為黨政聯合行文的存在具有正當性，且在國家治理中發揮獨特的作用。例如，有學者認為，黨政聯合行文是堅持黨的全面領導的必然要求，是新時代黨政機構統籌改革的需要，也是黨規與國法有機統一的必然要求，有助于整合黨政資源、快速實現既定目標[4]。封麗霞認為，黨政聯合行文有利于提升政府效能，彌補國家治理的制度短板，減少規范性文件的制定成本，提高制度的供給效率與執行合力，是實現政黨政治與政府行政聯結融通的政策工具[5]。筆者以為，“廢止論”的觀點賴以存在的時代背景已經過去，新時代的全面依法治國明顯具備新的特點，突出強調黨對全面依法治國的領導，從而奠定了黨政聯合行文的政治基礎。不僅如此，“廢止論”的觀點未能看到黨政聯合行文在治國理政中的獨特優勢，失之偏頗。相比之下，“存在論”的觀點“透過現象看本質”，著眼于法治中國建設的新形勢，契合了新時代黨法關系的規范性原理[6]。事實上，在新時代堅持和加強黨的全面領導的背景下，黨政聯合行文是國家治理實踐中的一項獨具中國特色的政法制度，具有政治、規范和實踐三個維度上的正當性。首先，政治上的正當性。黨政聯合行文在國家治理當中具有政治動員、資源整合、組織協調等治理優勢，是鑄就“中國之治”的“金色名片”和重要制度依托，實現了黨的領導和政府有效管理的“無縫銜接”，最大程度上將制度優勢轉化為治理效能③[7]。其次，規范上的正當性。如前所述，無論是1996 年出臺的黨內法規，還是2000 年國務院制定的行政法規，抑或是2012 年中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的關于黨政機關公文處理的規定，都一以貫之地確認了黨政“聯合行文”的方式④。再次，實踐上的正當性。“堅持黨對全面依法治國的領導”[8]，是習近平法治思想的首要內容。黨的領導不僅是社會主義法治的根本保證、最大優勢，同時，黨的領導也需要社會主義法治的保障。在法治中國建設進程中，“黨政聯合行文”縮短了從黨的決策到政府執行之間的“傳輸鏈條”，既避免了重復規定、浪費立法資源，也有利于統一黨政機關的行動，確保黨的領導落到實處。

總之，通過黨政聯合行文實現管黨治國，不僅極具中國特色，而且發揮著無可替代的治理效能，是鑄就“中國之治”的制度優勢。

二、黨政聯合行文之法律性質的理論爭議

伴隨著黨政聯合行文在管黨治國實踐中制度優勢和治理效能的釋放，其也遭遇了諸多實踐難題，例如黨政聯合行文的可訴性、黨政聯合行文的備案審查、黨政聯合行文的效力范圍等，并由此引發了諸多爭論。正因為黨政聯合行文是由黨的機關和行政機關聯合制發的，那么它究竟屬于“黨的文件”還是“政府文件”，這實際上指向了“黨政聯合行文”的法律屬性這一深層次問題。事實上，透過各種爭論迷霧，問題的癥結在于對黨政聯合行文的法律屬性存在認識上的分歧，這是一切相關理論爭議的根源之所在。

（一）黨政聯合行文法律屬性的不同見解

目前，學術界圍繞黨政聯合行文的法律屬性提出了諸多見解，總結起來，主要有以下代表性觀點。

1.“單一性質論”

所謂“單一性質論”，其實就是秉持本質主義的思維，將黨政聯合行文的法律性質歸結為某種單一的屬性。這又可以分為兩種進路：（1）“制度論”。所謂“制度論”，就是將黨政聯合行文定性為一項“制度”，且認為它是在黨領導人民管黨治國實踐中“土生土長”起來的獨具中國特色的制度類型。封麗霞指出，黨政聯合行文不僅是黨領導立法的重要途徑，更重要的是，黨政聯合行文背后蘊含著深刻的制度邏輯，具有獨特的制度功能，是一種“實現黨領導國家政權和黨政雙軌權力整合的制度形態”[5]。秦前紅和張曉瑜指出，黨政聯合行文是法治中國實踐中普遍存在的一種現象，從本質上來說屬于“制度”，且屬于“黨的領導制度”[9]。盡管以上學者基于不同的論證邏輯和思路，但得出的結論是一致的，即黨政聯合行文是中國政法實踐中的一項獨具中國特色的“制度”。（2）“黨內法規論”。這里的“黨內法規”是從廣義上來說的，相當于“黨的文件”，不僅包括了黨的機關所制定的“黨內法規”，還包括了“黨內規范性文件”。眾所周知，黨政聯合行文是由黨的機關和行政機關聯合制發的，由于黨的機關參與了規范性文件的制定，其在法律性質上便被認定為是“黨內法規”。宋功德指出，黨政聯合行文盡管在內容上既體現了黨的意志，也體現了其他參與制定主體的意志，但在性質上“屬于黨的文件范疇”[10]。李樹忠指出，實踐中之所以采取黨政聯合行文，是為了緩解黨內法規的“溢出”效應，但黨政聯合行文的做法與黨內法規的定位不符，因此未來應當盡量避免黨內法規直接約束黨外的人和組織[11]。換句話說，黨政聯合行文本質上就是黨內法規。歐愛民和李丹認為，黨政聯合行文屬于一種“混合性黨規”（特殊的黨內法規），適應了黨和國家治理的現實需要[12]。而所謂“混合性黨規”，在本質上仍屬于“黨規”。因此，他們主張，黨政聯合行文盡管在調整事項上具有雙重性，即同時在“黨內”和“黨外”發揮效力，但是其“性質是單一的”，即屬于“黨內法規”[13]。王學輝和黃梓栗認為，黨政聯合行文已發展為一種治國理政的常態化工具，但依照《中國共產黨黨內法規制定條例》之規定，黨政聯合發文具有“黨內規范”屬性，且可以區分為“黨內法規”和“黨內規范性文件”兩種類型。由此可見，基于黨政聯合行文的一方主體是黨的機關，因此便將其認定為“黨內法規”。也有部門法學者認為，黨政聯合行文如果具有《中國共產黨黨內法規制定條例》第三條和第五條所規定的“七種名稱”（黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則），便屬于“黨內法規”；不具有以上“七種名稱”的，則屬于“黨的規范性文件或者黨的政策”[14]。

2.“雙重性質論”

鑒于黨政聯合行文的制發主體具有雙重性，既有黨的機關又有行政機關，因此由它們聯合制發的規范性文件，便被認為具有雙重屬性。徐信貴認為，黨政聯合行文是我國黨政協作關系的文本體現，兼具“黨的文件”和“行政規范性文件”的“雙重屬性”[15]。以政府信息公開的制度實踐為考察對象，張力提出，黨政聯合行文具有“雙重屬性”[16]。張海濤根據實踐中的情形將黨政聯合行文歸結為“黨內法規兼為行政規則”“黨內法規兼為行政規范性文件”“黨內規范性文件兼為行政規則”“黨內規范性文件兼為行政規范性文件”四類規范載體[17]，但其觀點同樣是一種“雙重性質論”，即黨政聯合行文兼具“黨的文件”（具體為黨內法規或黨內規范性文件）和“政府文件”（具體為行政規則和行政規范性文件）兩種性質。黃文藝認為，基于黨法關系原理，黨政聯合行文是一類“兼具黨規國法雙重屬性的新法源”，可以稱之為“混合性法規”，但不能因此否認其“國法”屬性[6]。還有部門法學者也提出，黨政聯合行文既然具有對外的效力，因而便具有“黨規”與“國法”的雙重性質[18]。

（二）對既有代表性觀點的評論與總結

通過檢視以上關于黨政聯合行文之法律屬性的代表性觀點，可以看出黨政聯合行文所具有的復雜性特點。應當承認，既有的觀點為我們認識并理解黨政聯合行文的法律性質奠定了基礎、拓展了思路，具有重要的啟發意義。但是，既有的觀點也存在明顯的不足。首先，“制度論”雖然比較清晰地將黨政聯合行文界定為一種“制度”，但問題是，制度本身又是多種多樣的，既有國家法律奠定的制度，也有黨內法規構筑的制度。在此意義上，將黨政聯合行文定性為一種“制度”，屬于“大而無當”的判斷，還有待于進一步認定其具體的法律屬性。其次，“黨內法規論”看到了黨政聯合行文的特殊性，即黨的機關參與了規范性文件的制發，但并未深入探討黨的機關參與規范性文件制發的意義之所在：其究竟是作為制定主體而參與，還是僅僅表達一種政治態度？在未對此問題進行深入分析的前提下，一概將黨政聯合行文定性為“黨內法規”有失嚴謹。相比之下，“雙重屬性論”兼顧了黨政聯合行文在制發主體上的特殊性，但同樣存在“黨內法規論”中的認識前提問題，不利于精準認定黨政聯合行文的法律屬性。

不僅如此，以上代表性觀點還存在以下弊端：一是不加分辨地將黨政聯合行文默認為是一種在實踐中可以反復被適用的規范性文件，而有意或無意地忽略了黨政聯合行文的多樣性。二是既有的觀點忽視了實踐中黨政聯合行文的復雜性，即實踐中存在的“掛名”情況。這就需要構建起實質意義上的認定標準，進而具體判斷一個黨政聯合行文的法律屬性，從而避免有的行政機關為了避免被訴或者規避審查而邀請“黨的機關”進行“掛名”的不良現象。

總之，要回應有關黨政聯合行文之法律性質的理論爭議，就迫切需要構建出一套科學的、可操作的認定標準，以便精準認定一個黨政聯合行文的法律屬性。基于此，借鑒既有的理論研究成果，結合黨政聯合行文在實踐中遭遇的困境，筆者擬提出雙層梯級的認定標準體系（即“一級認定標準”和“二級認定標準”），以便對一個黨政聯合行文的法律性質予以精準認定。

三、黨政聯合行文之法律性質的“一級認定標準”

在行政法學上，通常把行政機關的行為區分為具體行為和抽象行為。其中，具體行為是行政機關“針對特定人或特定事”作出的行為；而抽象行為是“具有普遍約束力的決定、命令”，是行政機關“針對不特定對象發布的能反復適用的”規范性文件[19]。同樣地，黨的機關的行為也有具體行為和抽象行為之分。依照2019年修訂后的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第二條第二款的規定，黨內規范性文件是指黨的機關“在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件”，同樣使用了“具有普遍約束力”“反復適用”等可識別特征。換句話說，區分黨的機關和行政機關的行為究竟屬于具體行為還是抽象行為，具有共通性的可識別特征，即是否針對“特定人或特定事”，是否能夠被“反復適用”而具有“普遍約束力”。基于此，筆者提出據以對黨政聯合行文之法律性質進行初次判斷的“一級認定標準”，即“具體與抽象”的認定標準。具體而言，根據黨政聯合行文是否針對“特定人或特定事”、是否能夠被“反復適用”而具有“普遍約束力”，將黨政聯合行文區分為“抽象型黨政聯合行文”和“具體型黨政聯合行文”。這樣一來，通過運用“一級認定標準”對黨政聯合行文的法律屬性進行初次判斷，有助于我們快速識別紛繁復雜的黨政聯合行文，為進一步精準認定一個黨政聯合行文的具體法律屬性奠定基礎。

（一）抽象型黨政聯合行文

所謂“抽象型黨政聯合行文”，是指黨的機關和行政機關聯合制發的，在實踐中能夠被反復適用的，具有普遍約束力的黨政聯合型文件。把握抽象型黨政聯合行文的關鍵在于：它能否在實踐中被“反復適用”“具有普遍約束力”。例如，2021 年8月，中共中央、國務院聯合印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》[20]就是一個抽象型黨政聯合行文。盡管該規范性文件有特定的適用期間，即2021 年至2025 年，但是，該規范性文件不僅適用于全國范圍內的各地區各部門，而且在以上適用期間內能夠被“反復適用”，直至生效期間屆滿。又例如，2019 年1 月，中共中央、國務院聯合印發的《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》[21]同樣是一個抽象型黨政聯合行文。盡管該規范性文件的適用地域非常確定，即河北雄安新區，但是，其針對的不是特定的事，且能夠在實踐中被“反復適用”，因此應當被認定為一個抽象型黨政聯合行文。實際上，《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》不僅規定了支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的總體要求（包括指導思想、基本原則和主要目標），而且還規定了重點任務，其中涵蓋創新驅動、城市治理、公共服務、人才聚集、城鄉統籌、生態文明、對外開放、金融體制和治理體制機制等九大領域的34 項措施，最后還從四個方面規定了“保障措施”[21]。因此，從該規范性文件的內容上來說，它是一個涉及領域廣泛，且在河北雄安新區建設過程中能夠被“反復適用”的黨政聯合型文件。由此判斷，該規范性文件應當被認定為抽象型黨政聯合行文。

綜上所言，判斷一個黨政聯合行文是否屬于抽象型黨政聯合行文，必須深入檢視其是否能夠被“反復適用”，進而判斷該文件的具體類型。

（二）具體型黨政聯合行文

所謂“具體型黨政聯合行文”，是黨的機關和行政機關聯合制發的，針對“特定人或特定事”，屬于一次性適用的、不能被“反復適用”的黨政聯合型文件。這個意義上的黨政聯合行文，實際上就是一個具體的黨政聯合決定。此時，黨的機關之所以聯合參與制發或“署名”，往往表明一種政治態度，體現出黨的機關對該事項的高度重視或者支持態度。例如，2017 年4 月1 日，中共中央和國務院聯合發布了《關于設立河北雄安新區的通知》。很明顯，該“通知”就是一個黨政聯合行文，但其針對的是“特定的事”，即設立河北雄安新區；而設立河北雄安新區的“設立行為”，自然是一次性行為，是不能被“反復適用”的。因此，應當認定《關于設立河北雄安新區的通知》是一個具體型黨政聯合行文。實際上，從《憲法》第八十九條第（十五）項和《國務院組織法》第三條的規定來看，設立河北雄安新區是國務院享有的一項職權，作為黨的機關的“中共中央”并不享有。中共中央在《關于設立河北雄安新區的通知》上聯合“署名”，并不意味著中共中央也享有設立河北雄安新區的職權，而是意在彰顯中共中央在設立河北雄安新區這個特定事項上的態度，即中共中央高度重視河北雄安新區的設立，是將其視為一項“黨和國家”的重大戰略決策，而且在后續建設中還將予以大力支持。如此一來，中共中央和國務院聯合制發該文件，要比單純由國務院發布具有更為深刻的政治意蘊，而這也正是黨政聯合行文的優勢之所在。又例如，2021 年12 月31 日，中共中央宣傳部和國家稅務總局聯合發布了《關于授予馬麗等10 名同志“最美稅務人”稱號的決定》（稅總黨工發〔2021〕95 號）。這個決定也是一個黨政聯合行文。但鑒于其僅僅針對“特定的人”（即馬麗等10 名同志）和“特定的事”（授予“最美稅務人”稱號），且是一次性適用的、不能被“反復適用”的文件（授予一次），也應當被認定是一個具體型黨政聯合行文。

綜上所述，具體型黨政聯合行文往往是黨的機關在本應由行政機關制發的文件上聯合“署名”，以此表明黨的機關在這一特定事項上的政治態度，也便于后續的貫徹執行。反過來，在由黨的機關制發的文件上，鑒于其調整的關系或事項的特殊性，行政機關通常不會聯合“署名”。因為，在“黨的全面領導”的背景下，行政機關沒有理由主動尋求在“黨的文件”上聯合“署名”，也并不因此而具有特別的意義。基于此，筆者以為，具體型黨政聯合行文表面上來看是一個具體的黨政聯合決定，但在本質上是一個體現“黨的機關”的意志（“黨的意志”）的具體行政決定；而黨的機關之所以參與該文件的制發或者聯合“署名”，意在以此彰顯該文件所體現的“黨的意志”與所蘊含的政治意義，確保該文件后續的貫徹執行，從而使黨政聯合行文釋放出獨特的治理效能。

四、黨政聯合行文之法律性質的“二級認定標準”

對于“具體型黨政聯合行文”，黨的機關參與制發或者聯合“署名”，意在賦予該文件以相應的政治意義，增強其權威性，也便于后續的貫徹執行。由此，對于一個具體型黨政聯合行文的性質判斷到此為止，即它在法律性質上屬于體現“黨的意志”的具體行政決定。而對于“抽象型黨政聯合行文”來說，還需要進一步構建判斷其法律屬性的認定標準。基于此，筆者針對“抽象型黨政聯合行文”提出了“二級認定標準”，即“形式與實質”的認定標準，以便據此對“抽象型黨政聯合行文”進行再次判斷，從而通過“二級認定標準”精準地確定一個黨政聯合行文的具體法律屬性。

（一）抽象型黨政聯合行文的“形式標準”

所謂“抽象型黨政聯合行文”的“形式標準”，是指從抽象型黨政聯合行文的外在形式特征上對其法律屬性加以判斷，進而認定它的法律性質。鑒于黨政聯合行文都是由黨的機關和行政機關聯合制發或署名，因此無法從主體標準這一形式特征加以判斷。筆者以為，可以將黨政聯合行文的名稱、文號、規范、程序等要素作為判斷“抽象型黨政聯合行文”之具體法律屬性的形式標準。

1.“抽象型黨政聯合行文”的名稱標準

作為黨內的“立法法”，2019 年修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》第五條第一款規定，“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則”。換句話說，一個由黨的機關制發的文件，只有明確使用了以上七種名稱，才能被認定為“黨內法規”。相應地，如果一個黨的文件并未使用以上七種名稱，而是使用了諸如“意見”“通知”“決議”“決定”“方案”等名稱，則只能被認定為“黨內規范性文件”。因此，既然黨政聯合行文的一方制發主體是黨的機關，則可以根據它所使用的名稱來對其法律性質加以具體判斷。同樣，對于黨政聯合行文的另一方制發主體而言亦同此理。2017 年修訂后的《行政法規制定程序條例》第五條規定，行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等⑤。2017 年修訂后的《規章制定程序條例》第七條也規定，規章的名稱一般稱“規定”“辦法”，但不得稱“條例”。因此，行政機關制發的不同類型的規范性文件，都有自己使用的特定名稱，由此“名稱”便成為用以識別其具體法律性質的形式標準之一。基于此，中共中央和國務院如果聯合制發了一個名稱為“條例”或者“規定”“辦法”的抽象型黨政聯合行文，其法律性質便存在三種可能性，即黨內法規、行政法規或者兼具黨內法規與行政法規的屬性；它們如果聯合制發了一個其他名稱的抽象型黨政聯合行文，則其法律屬性存在五種可能性，即黨內法規（如果使用了“規則”“細則”的名稱）、黨內規范性文件、行政規范性文件、黨內法規兼為行政規范性文件、黨內規范性文件兼為行政規范性文件。如果要進一步精準認定該規范性文件的具體法律性質，還需要同時借助于其他的認定標準加以綜合判斷。

2.“抽象型黨政聯合行文”的文號標準

從立法學原理上來說，一個規范性法律文件的發布機關，往往也是該規范性法律文件的制定機關。但對于黨政聯合行文而言，其制定主體具有多樣性，既有黨的機關又有行政機關，這樣通過觀察一個規范性文件的“文號”，便可據此判斷它的具體法律屬性。所謂“文號”，是指一個文件的編號，是我國黨政機關制發和管理文件的規范化操作。通常，一個正式發布的文件，往往由發布機關（也即制定機關）編號，對外顯示出來的就是該文件的“文號”。在實踐中，如果是由黨的機關制發的文件，通常會署上“黨的文件”的文號。例如，2008 年，中共中央批準了《中國共產黨黨校工作條例》（中發〔2008〕13 號），其文號——“中發〔2008〕13 號”表明了該條例就是“中央文件”⑥，因此它應當被認定為一部“黨內法規”。對于行政機關來說，同樣如此。例如，2018年10月，國務院審議通過了《行政區劃管理條例》（國令第704 號），其文號——“國令第704號”表明了《行政區劃管理條例》是一部行政法規。同理，如果一個黨政聯合行文是由黨的機關發布，并輔以“黨的文件”的“文號”，則可以從形式上初步認定其為“黨的文件”，具體而言要么是黨內法規，要么是黨內規范性文件。例如，2006年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾聯合印發了《黨政領導干部職務任期暫行規定》（中辦發〔2006〕19號）。從該黨政聯合行文的“文號”——“中辦發〔2006〕19號”來看，盡管它是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合制定的，但最終是由中共中央辦公廳發布的，且其文號為“黨的文件”的“文號”，因此應當被認定為一部黨內法規。

3.“抽象型黨政聯合行文”的規范標準

對于一個規范性文件來說，其是否采用“法規范”的邏輯結構表達它所承載的內容，也是判斷它的法律性質的形式標準之一。2019 年修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》第六條規定：“黨內法規一般使用條款形式表述，根據內容需要可以分為編、章、節、條、款、項、目。”這意味著，黨內法規具備規范的邏輯結構，具有明顯的法的外在形式；相反，如果一個由黨的機關制發的規范性文件不具備這種規范結構，通常會被認定為“黨內法規性文件”。在實踐中，除了兩個“準則”⑦和一個“規定”⑧之外，其他所有“黨內法規”均是以條款（條文）的形式進行內容表達的。2017 年修訂后的《行政法規制定程序條例》第六條⑨和2017 年修訂后的《規章制定程序條例》第八條⑩也分別就“行政法規”和“規章”的條款（條文）表達問題作出明確規定。因此，如果一個規范性文件不符合以上關于規范結構的形式要求，便會被認定為“行政規范性文件”。具體到一個黨政聯合行文而言，通過從形式上觀察其規范表達，便可以在“黨內法規/黨內規范性文件”“行政法規、規章/行政規范性文件”等法律性質的界分上提供可操作的判斷標準。當然，要準確認定一個黨政聯合行文的具體法律性質，僅從規范標準上判斷是不夠的，同樣還需要綜合運用其他認定標準。

4.“抽象型黨政聯合行文”的程序標準

如前所言，黨政聯合行文是黨政協同立法的具體產物，即由黨的機關和行政機關共同立法的結果，但是經由黨政協同而制發的規范性文件的法律性質，則需要觀察其究竟是適用了“黨的文件”的制定程序，還是適用了“政府文件”的制定程序。從立法學原理來說，立法行為本身是實體與程序的有機統一，其中就包括了立法程序的要求。每一種類型的國家法律規范，都有適用于它的特定立法程序。相應地，如果判斷一個立法主體制定出來的規范性法律文件是否屬于特定類型的國家法律規范，便需要從其制定時所適用的立法程序上加以判斷。例如，《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》就分別對行政法規、規章的立法程序作出了詳細規定。國務院有權制定行政法規，但其制定行政法規的活動必須遵循《行政法規制定程序條例》，只有遵循這一立法程序而制定出來的規范性法律文件才會被認定為“行政法規”；相反，如果國務院制定了一個規范性法律文件，但并未遵循《行政法規制定程序條例》所規定的立法程序，那么這個規范性法律文件便不能被認定為“行政法規”，而只能被認定為“行政規范性文件”。同樣地，《中國共產黨黨內法規制定條例》也規定了“黨內法規”的制定程序，從而可以據此判斷一個“黨的文件”究竟是“黨內法規”還是“黨內規范性文件”。具體到一個抽象型黨政聯合行文而言，通過觀察其制定程序，便可以在“黨內法規/黨內規范性文件”“行政法規、規章/行政規范性文件”的界分上作出判斷，從而認定其具體的法律性質。

（二）抽象型黨政聯合行文的“實質標準”

所謂“抽象型黨政聯合行文”的“實質標準”，是指無法借助于一個抽象型黨政聯合行文的外在形式特征判斷它的法律性質，或者雖然可以通過外在形式特征判斷它的法律性質但結論具有較大爭議或者不可接受性，此時需要從它的實質內容上進行更深層次的判斷，這里的“實質內容”即為“實質標準”。筆者認為，能夠用以判斷一個抽象型黨政聯合行文之法律屬性的“實質標準”，主要包括兩個方面：一是它的適用對象或者調整事項；二是它所反映的意志。

1.適用對象或者調整事項標準

一個規范性文件無論由誰制定，都會明確規定它的適用對象或者調整事項，否則將無法得到正確有效的實施。基于此，通過檢視一個規范性文件的適用對象或者調整事項，便可以從實質內容上認定它的具體法律屬性。對于一個抽象型黨政聯合行文來說，盡管它是由黨的機關和行政機關聯合制發的，其適用對象或者調整事項通常為黨政交叉領域，但是，鑒于黨政聯合行文的復雜性，在實踐中也存在一些文件“掛名”的亂象?，由此，適用對象或調整事項便可以作為判斷一個抽象型黨政聯合行文之法律屬性的“實質標準”。據此標準，如果一個抽象型黨政聯合行文僅適用于黨的組織或者黨員、僅調整黨內事務或者黨內關系，其便可能被認定為“黨的文件”（黨內法規或者黨內規范性文件）；如果一個抽象型黨政聯合行文僅適用于各級各類行政機關或者公民，其便可能被認定為“政府文件”（行政法規、規章或者行政規范性文件）；而如果它同時適用于“黨”“政”兩個領域，其便可能具有雙重屬性。例如，中共中央宣傳部、組織部聯合國家經濟委員會、中華全國總工會、共青團中央曾于1987 年印發了《中外合資、合作經營企業中方職工思想政治工作暫行規定》。從適用對象來看，它適用于“中外合資、合作經營企業”的“中方職工”，調整事項為“思想政治工作”。基于黨管意識形態的原則，中共中央宣傳部、組織部可以管轄“中方職工”的“思想政治工作”，可以作為該規范性文件的聯合制發主體；而當時的“國家經濟委員會”是作為國務院的組成部門而存在的，具有“規章”制定權。基于此，從適用對象和調整事項來看，這個“暫行規定”應當被認定為一部“規章”（具體為行政規章中的“部門規章”）?。

2.抽象型黨政聯合行文反映的意志

國家法律直接反映的是人民的根本意志，而黨內法規直接反映的是黨的統一意志，二者在“反映的意志”上存在區別。當然，黨內法規直接反映的是黨的統一意志，但是由黨的性質和宗旨所決定，它必然也間接反映人民的根本意志。因此，這種“反映的意志”上的區別只是“直接”和“間接”的區別。換句話說，在中國共產黨領導下的中國，國家法律和黨內法規“都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的”?[22]。進入新時代，在堅持黨的全面領導的背景下，基于黨的歸口管理制度（具體體現為黨管人事、黨管干部、黨管宣傳、黨管意識形態等原則要求），便可以從一個規范性文件所直接“反映的意志”上來判斷其法律性質。例如，《公務員考核規定》最初由中共中央組織部于2006 年12 月26 日審議批準，并由中共中央組織部、人事部于2007年1月4日發布。基于黨管人事、黨管干部的原則要求，《公務員考核規定》由中共中央組織部審議批準，實際上反映了黨的統一意志，因此應當被認定為一部“黨內法規”。盡管《公務員考核規定》最初由中共中央組織部、人事部共同發布，但其“文號”——“中組發〔2007〕2 號”也表明了人事部僅僅為“署名”主體。事實上，2020年12月8日中共中央組織部修訂了《公務員考核規定》，但修訂后的《公務員考核規定》卻是由中共中央組織部于2020 年12 月28 日單獨予以發布的，這更為直接地表明了《公務員考核規定》作為一部“黨內法規”的法律性質。總之，無論從實質上還是從形式上檢視《公務員考核規定》，它都屬于一部“黨內法規”。

需要指出的是，當一個抽象型黨政聯合行文通過“實質標準”被認定為僅具有“政府文件”（例如，行政規范性文件）的法律性質時，便可以將其納入法治化軌道。而當它通過“實質標準”被認定為僅具有“黨的文件”的法律性質時，怎么理解它能夠對“政”的領域（非“黨”領域）發揮約束力，則是另外一個需要探討的問題，此處不再予以贅述?。

五、雙層梯級的認定標準體系之實踐檢驗

在黨政聯合行文之法律性質的認定上，只有經過雙層梯級的“認定標準體系”之綜合判斷，我們才能夠精準認定一個黨政聯合行文的具體法律性質。為清晰展示一個黨政聯合行文所具有的法律性質，特制圖予以呈現（如圖1所示）。

圖1 黨政聯合行文之法律性質的可能表現形態

再回到本文一開始提出的問題：2022年2月，中共中央、國務院聯合發布的《信訪工作條例》的法律性質是什么？事實上，由于《信訪工作條例》是中共中央和國務院聯合印發的，僅從制發主體上進行考察的話，它要么屬于中共中央制定的“黨內法規”（具體為“中央黨內法規”），要么屬于國務院制定的“行政法規”?，要么屬于黨內法規兼為行政法規的雙重屬性。對此，筆者擬運用雙層梯級的認定標準體系進行綜合判斷，從而精準認定它的法律性質。

首先，通過運用“一級認定標準”進行判斷，《信訪工作條例》明顯是一個“抽象型黨政聯合行文”。因為，它顯然不是針對“特定人或特定事”，不是一次性適用的文件；相反，它是一個能夠被“反復適用”的規范性文件。

其次，運用“二級認定標準”中的“形式標準”進行判斷。第一，從名稱標準來看，《信訪工作條例》使用了“條例”，但只能據此認定其并非“規章”“行政規范性文件”和“黨內規范性文件”，但卻可能屬于“行政法規”“黨內法規”或者行政法規兼為黨內法規的雙重屬性。第二，從文號標準來看，《信訪工作條例》盡管由中共中央、國務院聯合發布，但從其文號——“中發〔2022〕11 號”來看，它使用的是“黨的文件”的文號，體現出“黨內法規”的法律屬性。第三，從規范標準來看，《信訪工作條例》以條款（條文）的形式表達內容，具有“法規范”的邏輯結構，因此，可以初步排除其是“行政規范性文件”和“黨內規范性文件”。第四，從程序標準來看，如果認為《信訪工作條例》是一部行政法規的話，那么它必須遵循《行政法規制定程序條例》所規定的立法程序，否則便不能被認定為行政法規。揆諸《信訪工作條例》，從“題注”中記載的制定主體和制定時間等文字信息來看，它由中共中央政治局會議于2022 年1月24日審議批準，并由中共中央、國務院于2022年2 月25 日予以發布。這意味著，《信訪工作條例》是由中共中央政治局會議審批的，并非遵循《行政法規制定程序條例》所規定的行政法規的立法程序而通過；相反，它遵循的是《中國共產黨黨內法規制定條例》中關于黨內法規的制定程序的要求。盡管國務院在《信訪工作條例》的制定過程中發揮了重要作用，但從程序標準來看，它并不能被認定為“行政法規”。綜上所述，從抽象型黨政聯合行文的“形式標準”來判斷，《信訪工作條例》基本上應當被認定為“黨內法規”。

再次，運用“二級認定標準”中的“實質標準”進行判斷。第一，從適用對象或者調整事項來看，《信訪工作條例》第二條明確規定，它既適用于“各級黨的機關”，同時也適用于“各級人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位”?。《信訪工作條例》同時適用于“黨”“政”兩個領域，可能屬于“黨內法規”或者“黨內法規兼為行政法規”。第二，從反映的意志來看，《信訪工作條例》由黨的機關，即“中共中央政治局會議”審議批準，直接反映了黨的統一意志，是一部“黨內法規”；同時，基于黨管信訪工作的原則要求，《信訪工作條例》不僅適用于各級黨的機關，還適用于各級各類國家機關。綜合以上分析，《信訪工作條例》應當被認定為“黨內法規”，且只具有“黨內法規”的唯一屬性。

如果對比之前的《信訪條例》，我們更能深化對這一問題的認識。2005年1月10日，國務院審議通過了《信訪條例》，該條例于同年5 月1 日開始施行。《信訪條例》是遵循2001 年《行政法規制定程序條例》的立法程序，由國務院（具體為“國務院常務會議”）審議通過，因此是一部名副其實的“行政法規”。很明顯，這和《信訪工作條例》由“中共中央政治局會議審議批準”的制定程序存在重大不同。需要指出的是，在《信訪條例》公布施行后不久，中共中央、國務院聯合印發了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》（中發〔2007〕5號），旨在指導并推進新時期的信訪工作。從性質而言，這個“意見”是一個“黨內規范性文件”，也為后續制定一部作為黨內法規的《信訪工作條例》吹響了前奏。還需要指出的是，早在2005 年《信訪條例》制定之前，有關信訪工作制度的規定就是以“黨的文件”體現的[11]，這也印證了黨管信訪工作的歷史與現實合理性。經由對以上關于信訪工作相關規范性文件的歷時性考察，也可以看到黨內法規與國家法律之間的互動與轉化、銜接與協調。

總之，在新時代依法治國與依規治黨有機統一的背景之下，面對日益繁多的黨政聯合行文，需要通過雙層梯級的認定標準體系去精準判斷其法律性質，這有利于黨內法規與國家法律的良性互動，有利于黨政聯合行文在法治的軌道上運行，從而保障其在管黨治國實踐中釋放出更大的獨特治理效能。

注釋：

①《信訪工作條例》，2022年1月24日中共中央政治局會議審議批準，2022 年2 月25 日中共中央、國務院發布。

②需要指出的是，如果黨的機關、行政機關聯合制發文件的同時，又聯合了諸如軍事機關或者監察機關、審判機關、檢察機關等其他機關或者政協機關、人民團體等其他組織參與制發該文件，則該文件也應當屬于“黨政聯合行文”的范疇。但是，這種情況并不典型，且具有復雜性，并不是本文討論的重點。

③有學者從“政治勢能”的角度闡釋了“黨政聯合行文”的制度優勢，認為黨政聯合行文具有優化黨政機構職責的協同性、促進黨規與國法的銜接協調、降低治理成本與減少制度阻力等方面的獨特治理效能。

④需要指出的是，黨政聯合行文還經歷了一個由黨政機關“分別規定”到“聯合規定”的嬗變，最終選擇黨政聯合行文來規范這個問題，本身也彰顯出黨政聯合行文的獨特優勢。

⑤需要指出的是，國務院根據全國人大及其常委會的授權決定制定的行政法規稱“暫行條例”或者“暫行規定”，但由于在授權立法制度之下，被授權主體是特定的，因此，國務院針對全國人大及其常委會的授權事項不宜和黨的機關聯合行文。

⑥《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十九條規定：“中央黨內法規采用中央文件形式發布。中央紀律檢查委員會制定的黨內法規采用中央紀律檢查委員會文件形式發布。黨中央工作機關制定的黨內法規采用黨中央工作機關文件形式發布。省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發布。發布時，黨內法規標題應當添加題注，載明制定機關、通過日期、發布日期。”

⑦1980年2月29日通過的《關于黨內政治生活的若干準則》和2016年10月27日通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。需要指出的是，《中國共產黨章程》的“總綱”部分使用了“段落”進行內容表達，但除了“總綱”之外的其他部分的內容，同樣采取了條款（條文）的表達形式。

⑧參見2012年12月4日通過的《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。

⑨《行政法規制定程序條例》第六條：“行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。行政法規根據內容需要，可以分章、節、條、款、項、目。章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。”

⑩《規章制定程序條例》第八條：“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。法律、法規已經明確規定的內容，規章原則上不作重復規定。除內容復雜的外，規章一般不分章、節。”

?在實踐中，一些行政機關為了避免自己頒布的行政規范性文件被起訴審查，或者為了逃避向人大機關備案審查，故意邀請黨的機關在文件上“掛名”以期達到惡意規避的目的。鑒于這種情況的存在，就不能僅僅從“形式標準”上判斷一個黨政聯合行文的法律屬性，而需要檢視它的“實質內容”。

?事實上，直到1990 年7 月《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，才對“黨內法規”作出了初步的界定。因此，1987 年這個規范性文件，在當時無法被（同時）認定為一部“黨內法規”。

?對此，習近平總書記曾深刻地指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。”

?對此，學者們提出了所謂的黨內法規具有“溢出效力”“直接的對外效力”等解釋方案。

?由于《信訪工作條例》使用了行政法規的名稱（“條例”）且是以國家法律（廣義上的）的規范結構進行內容表達的，因此，《信訪工作條例》可以被排除是“行政規范性文件”。

?《信訪工作條例》第二條：“本條例適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位等開展信訪工作。”