派駐制度改革：回顧、反思與前瞻

任建明

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

派駐監(jiān)督是黨和國(guó)家的一類重要監(jiān)督制度。黨的十八大以來(lái)，形成“四大監(jiān)督”格局①，派駐監(jiān)督是其一。從實(shí)踐層面來(lái)看，派駐監(jiān)督已有40年的歷史，受到重視的程度也越來(lái)越高，派駐制度處于不斷的改革和加強(qiáng)之中，派駐范圍不斷擴(kuò)大，派駐干部人數(shù)不斷增加，最新人數(shù)規(guī)模已經(jīng)與派出機(jī)關(guān)相當(dāng)了。因此，很有必要對(duì)派駐制度進(jìn)行一下總體和深入的研究。

有關(guān)派駐制度有一系列名詞和術(shù)語(yǔ)，也處于不斷地變化之中，有必要先梳理一下。首先，與紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度關(guān)系最緊密的機(jī)構(gòu)主要是三方，即派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)、駐在部門（單位）。派駐機(jī)構(gòu)是分層級(jí)派出的，在現(xiàn)行制度安排下，分別由中央、省、市、縣四級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出，因此被稱為“紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)”，最新的統(tǒng)一名稱是“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”，派駐到某個(gè)或某些單位的具體派駐機(jī)構(gòu)名稱通常是“××（派駐機(jī)關(guān)名稱）駐××（派駐單位名稱）紀(jì)檢監(jiān)察組”。“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”是紀(jì)檢、監(jiān)察雙派駐或聯(lián)合派駐機(jī)關(guān)，也有個(gè)別派駐機(jī)構(gòu)只是監(jiān)察單派駐機(jī)關(guān)，即“派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)”或“派駐監(jiān)察組”；與派駐機(jī)構(gòu)不同，有一些監(jiān)察派駐不是機(jī)構(gòu)而是個(gè)人，即“派駐監(jiān)察專員”（可同時(shí)設(shè)立“監(jiān)察專員辦公室”）。上述所有派駐機(jī)構(gòu)或個(gè)人，下文統(tǒng)稱為“派駐機(jī)構(gòu)”。派出派駐機(jī)構(gòu)的四級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就是“派出機(jī)關(guān)”，為區(qū)別于其派出的派駐機(jī)構(gòu)，下文統(tǒng)稱為“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”，簡(jiǎn)稱為“機(jī)關(guān)本部”或“本部”。根據(jù)最新的派駐制度改革和派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置范圍，駐在部門（單位）包括黨政機(jī)關(guān)和非黨政機(jī)關(guān)兩大類，非黨政機(jī)關(guān)主要包括群團(tuán)組織、國(guó)有金融企業(yè)、國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）、事業(yè)單位（主要是普通高等學(xué)校）等。以中央為例，駐在部門（單位）包括：中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管金融企業(yè)②、中管國(guó)有企業(yè)（即俗稱的“央企”）、中管普通高等學(xué)校等。對(duì)于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的各個(gè)部門，習(xí)慣上稱為“部門”，而對(duì)于國(guó)有企事業(yè)單位則稱為“單位”，因此既有“駐在部門”也有“駐在單位”，下文視具體情況，兩種表述都會(huì)用到。其次，與派駐制度有關(guān)的提法也比較多，例如“紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度”“紀(jì)檢監(jiān)察派駐體制”“派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理體制”“派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制”“派駐機(jī)構(gòu)改革”“派駐監(jiān)督工作機(jī)制”等，下文統(tǒng)一使用“紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度”，簡(jiǎn)稱“派駐制度”。

本文研究的對(duì)象是派駐制度及其改革。完整的派駐制度包括派駐機(jī)構(gòu)及其相關(guān)體制兩個(gè)部分。在相關(guān)體制部分，主要包括兩類關(guān)系：一是派駐機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或管理關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)或管理體制；二是派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位的關(guān)系。

歷史上的派駐制度改革涉及以下主要內(nèi)容，即派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)或管理體制，派駐的范圍，派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是否在駐在單位兼職，派駐干部來(lái)源及干部管理歸屬，派駐干部工資待遇由誰(shuí)提供，派駐監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)及其他后勤保障由誰(shuí)提供，以及派駐監(jiān)督工作機(jī)制等，而一個(gè)不變的主線或大方向就是堅(jiān)持“往出派”?，F(xiàn)有的研究也都是在堅(jiān)持派駐這個(gè)大前提下進(jìn)行的，例如研究派駐機(jī)構(gòu)管理體制[1-2]，派駐機(jī)構(gòu)職能[3-4]，派駐監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題[5]等。樊紅敏研究了河南省三門峽市“大紀(jì)檢監(jiān)察組”改革案例，文中雖然使用了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的“方向”一詞，但指的是由原先的“一對(duì)一”派駐，改變?yōu)椤耙粚?duì)多”（即“大紀(jì)檢組”）派駐，依然堅(jiān)持“往出派”[6]。

本研究從宏觀角度思考未來(lái)深化派駐制度改革的基本方向，分下述三個(gè)層面提出問(wèn)題。首先是繼續(xù)深化改革的必要性問(wèn)題。黨的十八大之后，經(jīng)過(guò)最新一輪的派駐制度改革，包括基于國(guó)家監(jiān)察體制改革的最新改革之后，派駐制度是否已經(jīng)達(dá)到了最優(yōu)狀態(tài)？派駐監(jiān)督是否已經(jīng)非常有效和高效？如果說(shuō)未來(lái)還需要深化改革，那么深化改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是什么？其次是派駐制度改革的方向選擇問(wèn)題。派駐制度就只有“往出派”一個(gè)方向可供選擇嗎？對(duì)于“駐在單位”這類對(duì)象，一定要通過(guò)“派駐”方式才能進(jìn)行監(jiān)督嗎？只有派駐監(jiān)督才是最有效的監(jiān)督方式嗎？不“駐”是不是就無(wú)法監(jiān)督或監(jiān)督效果就一定不好？“駐的優(yōu)勢(shì)”究竟是指什么？是否成立？是否也有劣勢(shì)？再次是派駐制度改革的基本方向選擇問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持“往出派”，還是應(yīng)當(dāng)從根本上調(diào)整改革的方向，選擇“往回收”？哪個(gè)方向才是更優(yōu)的？如果應(yīng)當(dāng)選擇“往回收”，可供選擇的模式有哪些？

一、派駐制度的建立與改革歷程

盡管派駐制度可追溯到1962年八屆十中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，但制度實(shí)踐的起點(diǎn)卻是在1982年9月召開(kāi)的黨的十二大之后[1]。十二大《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十三條規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員?！?983年1月，中央紀(jì)委向?qū)ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易部等11個(gè)部門派出了派駐紀(jì)檢組，這是最早的一批派駐機(jī)構(gòu)。從黨的十二大算起，派駐制度建立與改革實(shí)踐已有整40 年時(shí)間。

基于派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制，可將40年的派駐制度實(shí)踐歷程劃分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1983年1月到2004年3月，約21年時(shí)間，屬于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”階段。所謂“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，是指派駐機(jī)構(gòu)同時(shí)接受派出機(jī)關(guān)和駐在部門的共同領(lǐng)導(dǎo)。1993年5月，中央紀(jì)委監(jiān)察部頒發(fā)《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》，明確“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。與此有關(guān)，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制應(yīng)該是“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”[1]。“一個(gè)為主”是以派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。然而，從實(shí)際的制度安排來(lái)看，由于派駐干部來(lái)源和管理、工資和后勤保障等都在駐在單位，這個(gè)階段的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制正好相反，是以駐在部門領(lǐng)導(dǎo)為主，派出機(jī)關(guān)主要起到業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用。

第二個(gè)階段是2004年4月到2013年10月，約9年半時(shí)間，屬于派出機(jī)關(guān)“統(tǒng)一管理”階段。2004年4 月5 日，中辦、國(guó)辦發(fā)出轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》的通知（中辦發(fā)〔2004〕12號(hào)）。其中規(guī)定，“（由）中央紀(jì)委監(jiān)察部全面實(shí)行對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理?！瓕⑴神v機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委監(jiān)察部和駐在單位雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)?！醒爰o(jì)委監(jiān)察部將首先對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作和干部工作實(shí)行統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障仍由駐在單位負(fù)責(zé)”?！敖y(tǒng)一管理”體制自2002年開(kāi)始，先在衛(wèi)生部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等8個(gè)部門進(jìn)行了試點(diǎn)。2004 年意見(jiàn)頒布，是普遍推行。很顯然，實(shí)行“統(tǒng)一管理”體制是對(duì)原有“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的重大調(diào)整，但并不徹底。這種不徹底性，不僅體現(xiàn)在派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障仍由駐在單位提供，還表現(xiàn)在派駐機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人仍兼任駐在單位黨組的職務(wù)，分管駐在單位的其他工作，派駐機(jī)構(gòu)工作人員也要承擔(dān)駐在單位的業(yè)務(wù)工作，而不是專職于監(jiān)督工作。前者是明顯的“利益沖突”，而后者則屬于“職責(zé)沖突”③。這種管理或領(lǐng)導(dǎo)體制改革上的不徹底性，嚴(yán)重制約了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用的發(fā)揮。因此，在該階段，一些地方先后對(duì)派駐制度進(jìn)行了提升獨(dú)立性方面的改革探索。三門峽市的“大紀(jì)檢組”是一種方式。另一些地方，如貴州省六盤水市，不僅采取了類似方式，還規(guī)定除了辦公用房，派駐干部工資以及工作經(jīng)費(fèi)保障等都由市紀(jì)委直接保障。

第三個(gè)階段是2013年11月至今，約10年時(shí)間，屬于派出機(jī)關(guān)“直接領(lǐng)導(dǎo)”階段。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。該決定中提出：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)?！贝撕螅?jīng)過(guò)一系列重要改革，“集中領(lǐng)導(dǎo)”體制最終確立。2014年1月13日，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告中提出：“派駐機(jī)構(gòu)要對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，全面履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，紀(jì)檢組組長(zhǎng)在黨組中不分管其他業(yè)務(wù)工作。派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)在駐在單位預(yù)算中單列?！?014年12月11日，中央政治局常委會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)中規(guī)定：“中央紀(jì)委在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)全覆蓋……派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理……紀(jì)檢組組長(zhǎng)不分管駐在部門其他業(yè)務(wù)工作。”2015年3月26日，中央辦公廳印發(fā)《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕26號(hào)）。該辦法中規(guī)定，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)擬任人選由派出機(jī)關(guān)會(huì)同組織部門提名。國(guó)家監(jiān)察體制改革完成后，2018年10月22日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，明確賦予派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)。“集中領(lǐng)導(dǎo)”體制的建立意味著，“統(tǒng)一管理”階段的那些不徹底問(wèn)題都得到了基本的解決。在第三個(gè)階段，派駐制度改革除了領(lǐng)導(dǎo)體制上的顯著變化，還有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)了派駐“全覆蓋”，就是在一級(jí)政府的所有內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)以及所管轄的大部分企事業(yè)單位中都設(shè)立了派駐機(jī)構(gòu)；二是引入了新的派駐方式，即綜合派駐，改變了過(guò)去清一色的單獨(dú)派駐方式。而且，從實(shí)際派駐情況來(lái)看，尤其是在黨政機(jī)關(guān)中，綜合派駐是主要方式。采用綜合派駐方式，針對(duì)原先的單獨(dú)派駐方式而言，既在一定程度上整合了派駐機(jī)構(gòu)，發(fā)揮出了一定的規(guī)模或集約效應(yīng)，也可進(jìn)一步弱化駐在單位對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的影響。

上述歷史回顧以派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制為主線，不僅是為了讓歷史階段的劃分比較清晰，也是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)體制是派駐制度的核心制度安排之一，關(guān)乎派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題。獨(dú)立性則是決定能否監(jiān)督以及能否有效監(jiān)督的最為關(guān)鍵的因素。

總結(jié)回顧40年的派駐制度改革，主要的進(jìn)展和成就體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是比較徹底地解決了派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足的問(wèn)題。除了派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是否仍要在駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子中任職、派駐干部管理統(tǒng)一以及監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)保障到位等少量議題，大部分影響派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的主要問(wèn)題都得到了解決。二是派駐機(jī)構(gòu)聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，同時(shí)派出機(jī)關(guān)對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)的管理和問(wèn)責(zé)也得到了明確和加強(qiáng)。派駐機(jī)構(gòu)所有干部包括主要責(zé)任人，不再分管或承擔(dān)駐在單位業(yè)務(wù)工作。為強(qiáng)化派駐監(jiān)督職責(zé)，各派出機(jī)關(guān)先后提出消除派駐監(jiān)督“零辦案”“零監(jiān)督”現(xiàn)象，并列為基本問(wèn)責(zé)依據(jù)。這兩個(gè)方面的變化對(duì)于提升派駐監(jiān)督效果都起到了較為重要的作用。三是在一定程度上提高了派駐監(jiān)督的效率。通過(guò)引入綜合派駐方式，對(duì)派駐監(jiān)督資源進(jìn)行了一定程度的整合，從而提高了監(jiān)督的效率。上述三方面改革都為改變派駐監(jiān)督乏力狀況發(fā)揮了重要作用。例如，中央某綜合派駐機(jī)構(gòu)在成立第一年內(nèi)就查處了10名局級(jí)干部，其中包括8名正局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部④。這在過(guò)去是很難辦到的。

但是，包括獨(dú)立性在內(nèi)的上述主要改革內(nèi)容并不是改革的全部，更不是改革的終極目標(biāo)。改革的終極目標(biāo)是監(jiān)督的效率和效果，即能否有效地、高效地監(jiān)督駐在單位，重點(diǎn)對(duì)象或監(jiān)督難點(diǎn)是駐在單位的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，派駐監(jiān)督的終極目標(biāo)可分解為兩個(gè)維度的監(jiān)督指標(biāo)：一是能不能；二是好不好。獨(dú)立性是決定能不能監(jiān)督的關(guān)鍵因素；好不好則包括監(jiān)督的有效性程度，以及效率的高低。從“好不好”維度來(lái)看，已有的改革還存在一些不足或盲區(qū)，例如監(jiān)督資源的集約化程度還比較低，派駐干部的專業(yè)能力建設(shè)還比較薄弱等。這些都極大地制約了監(jiān)督的有效性程度和效率。換句話說(shuō)，已有的改革內(nèi)容和成效集中體現(xiàn)在“能不能”維度，“好不好”維度則仍屬弱項(xiàng)或短板?？傊神v制度改革并未達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)，未來(lái)仍需繼續(xù)深化改革。

回顧全部的派駐制度歷史，可知“往出派”是它的一個(gè)始終不變的特征。針對(duì)派駐監(jiān)督的終極目標(biāo)，首先需要問(wèn)的問(wèn)題是：對(duì)駐在單位的監(jiān)督只有派駐制度一種方式嗎？沒(méi)有派駐機(jī)構(gòu)，就不能監(jiān)督或不能有效監(jiān)督了嗎？答案顯然是否定的。已經(jīng)有一些國(guó)家破解了權(quán)力監(jiān)督難題，能夠把所有權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子，其中有很多國(guó)家并沒(méi)有實(shí)行派駐制度，這說(shuō)明肯定還有別的監(jiān)督制度選項(xiàng)，并且能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。其次，需要繼續(xù)追問(wèn)的問(wèn)題是：在解決了派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性問(wèn)題之后，派駐制度就能完全發(fā)揮出所期待的監(jiān)督作用，能實(shí)現(xiàn)對(duì)駐在單位的有效監(jiān)督嗎？派駐監(jiān)督或總體監(jiān)督的效率潛力已得到充分挖掘了嗎？官方文件中“駐的優(yōu)勢(shì)”究竟是指什么？這些優(yōu)勢(shì)肯定成立，而沒(méi)有劣勢(shì)嗎？堅(jiān)持“往出派”是唯一的方向選擇，進(jìn)一步整合甚至徹底收回來(lái)就會(huì)失去這個(gè)優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督效果就不能保證嗎？后一類問(wèn)題將在下一部分中予以集中分析和回答。

二、派駐的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)辨析

本部分首先分析“駐的優(yōu)勢(shì)”，隨后分析由于派駐安排而帶來(lái)的幾個(gè)不利方面或劣勢(shì)。最后通過(guò)優(yōu)劣綜合分析，得出結(jié)論。

（一）駐的優(yōu)勢(shì)與辨析

下文首先回顧官方有關(guān)“駐的優(yōu)勢(shì)”的觀點(diǎn)，其次分析該優(yōu)勢(shì)的實(shí)質(zhì)，再次分析該優(yōu)勢(shì)是否成立以及在多大程度上成立。

1.主要觀點(diǎn)回顧

首次明確提出“駐的優(yōu)勢(shì)”是在2015年1月召開(kāi)的十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上，全會(huì)工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮‘派’的權(quán)威和‘駐’的優(yōu)勢(shì)?！∪神v機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員廉政談話、約談、問(wèn)責(zé)制度，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)問(wèn)題該發(fā)現(xiàn)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題匿情不報(bào)、不處理就是瀆職?！贝舜螘?huì)議提出兩個(gè)重要觀點(diǎn)：一是“派的權(quán)威”；二是“駐的優(yōu)勢(shì)”?！芭傻臋?quán)威”含義比較清晰。經(jīng)過(guò)幾十年改革，派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制終于理順，派駐機(jī)構(gòu)只對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。只要派出機(jī)關(guān)有權(quán)威，派駐機(jī)構(gòu)就有權(quán)威。比較復(fù)雜的是“駐的優(yōu)勢(shì)”。這里的“優(yōu)勢(shì)”究竟是指什么，有必要求證一番。

關(guān)于“駐的優(yōu)勢(shì)”的含義，在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)的文件中并沒(méi)有直接給出解釋。不過(guò)，在隨后的一系列官方報(bào)道中，卻有幾個(gè)權(quán)威的界定或解釋，含義也大體一致。2015年9月14日，中央紀(jì)委官網(wǎng)的《學(xué)思踐悟》欄目發(fā)表一篇專題文章，其中的解釋是：“‘駐’的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在通過(guò)天天接觸……改革后，派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)在駐在部門預(yù)算中單列，也是為了使派駐機(jī)構(gòu)不再有依附性，避免出現(xiàn)‘駐’的制約。派駐機(jī)構(gòu)要充分利用‘在一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯’的優(yōu)勢(shì)……”⑤習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)講話（2014年1月14日）中指出，在紀(jì)檢機(jī)關(guān)原有“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的制約下，確實(shí)存在如下問(wèn)題：“大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。”[7]其實(shí)，在原有派駐制度安排下，這類問(wèn)題同樣存在，甚至更加嚴(yán)重。針對(duì)這類問(wèn)題，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年9月17日發(fā)表一篇文章，標(biāo)題就是《一口鍋里吃飯不是劣勢(shì)是優(yōu)勢(shì)》。關(guān)于“駐的優(yōu)勢(shì)”，文中沿用了《學(xué)思踐悟》欄目文章的觀點(diǎn)。為支持“優(yōu)勢(shì)”論觀點(diǎn)，文中有如下內(nèi)容：“‘一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯’是監(jiān)督優(yōu)勢(shì)？”這樣的困惑不只派駐機(jī)構(gòu)有，很多地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都有。在一些同志的意識(shí)里，這可是造成監(jiān)督難的一個(gè)重要因素。正所謂，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，抹不開(kāi)面子，張不開(kāi)嘴，更下不去手。要達(dá)到把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的要求，實(shí)現(xiàn)抓早抓小的目標(biāo)，隔著十萬(wàn)八千里怎么監(jiān)督？一口鍋里吃飯，誰(shuí)愛(ài)吃肉誰(shuí)愛(ài)吃青菜，誰(shuí)喜歡咸誰(shuí)喜歡辣一目了然。是優(yōu)勢(shì)還是劣勢(shì)，關(guān)鍵就在于持什么樣的理念，有什么樣的認(rèn)識(shí)，具備什么樣的責(zé)任心⑥?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2016年1月9日的評(píng)論員文章，相當(dāng)于歸納了前面關(guān)于“駐的優(yōu)勢(shì)”的解釋，該文認(rèn)為：派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門“在一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯”，跟干部天天有接觸、時(shí)時(shí)打交道，這就是“駐”的優(yōu)勢(shì)⑦。

概括起來(lái)，關(guān)于“駐的優(yōu)勢(shì)”，官方的解釋有兩個(gè)要點(diǎn)：一是派駐干部與被監(jiān)督對(duì)象空間距離最近，即“在一個(gè)樓里辦公、一口鍋里吃飯”；二是派駐干部與被監(jiān)督對(duì)象接觸的頻度比較高，即“天天有接觸、時(shí)時(shí)打交道”。官方的解釋雖然具有權(quán)威性，但優(yōu)勢(shì)的實(shí)質(zhì)究竟是什么，需要運(yùn)用有關(guān)理論包括監(jiān)督理論予以辨析。

2.優(yōu)勢(shì)實(shí)質(zhì)分析

總體來(lái)看，監(jiān)督包括自律和他律兩大類型。自律指的是個(gè)體的自我監(jiān)督，他律指的是外部主體的監(jiān)督或異體監(jiān)督。外部監(jiān)督的第一個(gè)環(huán)節(jié)或第一步，就是要獲得監(jiān)督信息，即有關(guān)被監(jiān)督者的行為信息，尤其是不當(dāng)行為信息。凡是外部監(jiān)督，必然存在信息不對(duì)稱（information asymmetry），即在關(guān)于被監(jiān)督者不當(dāng)行為信息方面，外部監(jiān)督者知道的少，甚至一無(wú)所知，而被監(jiān)督者自己則是完全知曉的。監(jiān)督能否有效，第一步就是要看能否克服信息不對(duì)稱。有效監(jiān)督不僅取決于能否克服信息不對(duì)稱，還取決于克服信息不對(duì)稱效率的高低。即使能夠克服，如果效率很低、成本很高、代價(jià)很大，監(jiān)督的效率和效果也會(huì)大打折扣。

信息不對(duì)稱最初是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，信息不對(duì)稱現(xiàn)象廣泛存在。一旦存在信息不對(duì)稱，市場(chǎng)主體的行為選擇就會(huì)出問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈（market failure）。其實(shí)，這種信息不對(duì)稱并不只存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。例如，在權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，任何外部監(jiān)督，都必然面對(duì)信息不對(duì)稱問(wèn)題。

根據(jù)信息不對(duì)稱的理論分析，“駐的優(yōu)勢(shì)”的實(shí)質(zhì)就比較清楚了。官方所主張的“駐的優(yōu)勢(shì)”，其核心意思是說(shuō)：基于派駐機(jī)構(gòu)這套制度安排，就可以很好地解決監(jiān)督信息不對(duì)稱問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息上的對(duì)稱?；蛘哒f(shuō)，相對(duì)其他各種監(jiān)督制度安排，派駐制度在克服監(jiān)督信息不對(duì)稱方面是最具優(yōu)勢(shì)的，能較好地解決“發(fā)現(xiàn)難”的問(wèn)題。換句話說(shuō)，“駐的優(yōu)勢(shì)”主要指的就是監(jiān)督信息上的優(yōu)勢(shì)，下文簡(jiǎn)稱為“信息優(yōu)勢(shì)”。

3.信息優(yōu)勢(shì)并不明顯

為了讓下面的理論分析過(guò)程簡(jiǎn)明扼要，先介紹一下傳統(tǒng)上克服監(jiān)督信息不對(duì)稱的普遍思路和做法（以下簡(jiǎn)稱傳統(tǒng)方法）。古往今來(lái)、古今中外主要都是靠什么辦法來(lái)克服監(jiān)督信息不對(duì)稱的呢？簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是那句老話：群眾的眼睛是雪亮的。具體地說(shuō)，就是依靠有效的舉報(bào)制度，讓知情者敢于、愿意且及時(shí)地舉報(bào)。知情者都是哪些人呢？主要就是被監(jiān)督對(duì)象人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的所有人（知情者或潛在的知情者）。這些人都有可能成為舉報(bào)人。對(duì)于特定的監(jiān)督對(duì)象而言，“群眾”主要是其人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的所有人。

傳統(tǒng)方法為什么有效或比較有效呢？一個(gè)基本的事實(shí)就是：任何人都不可能生活在真空中，任何人都要與其人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的其他人打交道，其大部分或許是少部分行為信息，一定會(huì)被其人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的其他人所獲知。即使是一個(gè)十分善于偽裝的人，也不大可能總是偽裝、對(duì)所有人偽裝。一個(gè)人的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中有各色人等，包括家人、親戚、朋友，我國(guó)法規(guī)中定義的“特定關(guān)系人”，工作中的同僚、上下級(jí)、工作伙伴，社交網(wǎng)絡(luò)中的其他人等。

傳統(tǒng)方法繼續(xù)有效的一個(gè)有力證據(jù)就是我國(guó)的巡視制度。巡視監(jiān)督被稱為監(jiān)督“利劍”，是“黨中央和省區(qū)市黨委的‘千里眼’‘順風(fēng)耳’”[8]?！扒Ю镅邸薄绊橈L(fēng)耳”比喻形象地說(shuō)明了巡視監(jiān)督的主要功能，即發(fā)現(xiàn)功能，并且在解決發(fā)現(xiàn)難問(wèn)題或克服監(jiān)督信息不對(duì)稱問(wèn)題上有很大的優(yōu)勢(shì)。在各種監(jiān)督制度中，尤其是在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題方面，巡視監(jiān)督發(fā)揮了十分顯著的作用?？墒牵惨暯M及其工作人員一開(kāi)始并不掌握多少監(jiān)督信息，甚至是一無(wú)所知，即也存在著監(jiān)督信息不對(duì)稱問(wèn)題。倘若巡視組一開(kāi)始就知曉監(jiān)督信息，那就不需要實(shí)地巡視、花費(fèi)兩三個(gè)月的寶貴時(shí)間和其他各種成本了，直接匯報(bào)給派出巡視組的上級(jí)黨組織就可以了。巡視組之所以能在克服監(jiān)督信息不對(duì)稱方面有突出表現(xiàn)，依靠的也是傳統(tǒng)方法，即仍然是從知情者那里獲得監(jiān)督所需要的信息。這說(shuō)明，從知情者那里是可以獲得被監(jiān)督者的相關(guān)信息的，即傳統(tǒng)方法依然有效。

理解了傳統(tǒng)方法之后，就可推理得出派駐制度的信息優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有那么大甚至是難以成立的結(jié)論。理?yè)?jù)有二：其一，派駐干部只是被監(jiān)督對(duì)象監(jiān)督信息知情者中的一個(gè)部分，直接接觸的機(jī)會(huì)也是十分有限的。派駐干部肯定不能替代所有知情者的角色，不可能掌握所有知情者所知道的信息。派駐干部對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象的接觸，主要就是在8小時(shí)之內(nèi)，而且也不可能在8小時(shí)內(nèi)寸步不離。接觸機(jī)會(huì)比較多的情景主要還是在會(huì)場(chǎng)上、工作餐間等。在8 小時(shí)內(nèi)的多數(shù)時(shí)間里，雙方也主要是在各自的辦公室里度過(guò)，派駐干部難以知道被監(jiān)督對(duì)象究竟在干什么。其二，被監(jiān)督對(duì)象會(huì)刻意地采用掩飾或偽裝行為，從而不讓派駐干部獲知監(jiān)督所需要的真實(shí)信息。對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象來(lái)說(shuō)，派駐干部的監(jiān)督身份和職責(zé)是公開(kāi)的?；诶硇匀思僭O(shè)，被監(jiān)督者的理性選擇是實(shí)施掩飾和偽裝行為。這也就是為什么監(jiān)督制度通常都要建立舉報(bào)系統(tǒng)，因?yàn)闆](méi)有什么人會(huì)愿意主動(dòng)、直接地向監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供其想知道的信息。第一個(gè)理?yè)?jù)說(shuō)明，派駐制度的信息優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有那么大，也就是眾多知情者中的一個(gè)部分；而第二個(gè)理?yè)?jù)則說(shuō)明，派駐制度的公開(kāi)性，以及被監(jiān)督者的規(guī)避行為選擇，會(huì)使該制度原本的信息優(yōu)勢(shì)打上折扣。兩者疊加，使得其信息優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮甚至難以成立。

為了進(jìn)一步論證“駐的優(yōu)勢(shì)”尤其是信息優(yōu)勢(shì)難以成立，還可借用下述非傳統(tǒng)思路。上面介紹的傳統(tǒng)思路，是建立有效的舉報(bào)制度，讓知情者舉報(bào)。所謂非傳統(tǒng)思路，是基于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展所形成的技術(shù)裝備或手段（以下簡(jiǎn)稱技術(shù)方法）。其實(shí)，官方主張的“駐的優(yōu)勢(shì)”，倒是可以借助技術(shù)方法來(lái)完美實(shí)現(xiàn)。舉例來(lái)說(shuō)，技術(shù)方法所依賴的裝備就是“執(zhí)法記錄儀”或“行車記錄儀”之類的東西。其存在已經(jīng)有一段時(shí)間了，使用也相當(dāng)普遍，大眾都司空見(jiàn)慣，很多開(kāi)車的人也都在使用行車記錄儀?；诩夹g(shù)和市場(chǎng)的發(fā)展，這些裝備的價(jià)格已經(jīng)十分低廉了，廣泛使用的成本并不高，是完全可以負(fù)擔(dān)的。

使用這些裝備來(lái)克服監(jiān)督信息不對(duì)稱是很簡(jiǎn)單的，就是給每一個(gè)需要監(jiān)督的對(duì)象配備一個(gè)這樣的裝備，并規(guī)定隨時(shí)佩戴，且一天24小時(shí)不許關(guān)機(jī)。一旦這么做了，監(jiān)督信息不對(duì)稱問(wèn)題就可徹底克服。如果認(rèn)為還不徹底，可以再配上定位技術(shù)，實(shí)時(shí)傳輸這些裝備獲得的監(jiān)督信息，還可采用“大數(shù)據(jù)+人工智能”監(jiān)督方法?！按髷?shù)據(jù)+人工智能”的方法在我國(guó)的一些地方已有實(shí)踐。遺憾的是，這種技術(shù)方法是不能采用的，因?yàn)闀?huì)嚴(yán)重地侵犯?jìng)€(gè)人隱私、侵犯基本人權(quán)。

派駐制度的信息優(yōu)勢(shì)能達(dá)到“執(zhí)法記錄儀”或“行車記錄儀”的程度嗎？如果能達(dá)到同樣的程度，“駐的優(yōu)勢(shì)”就是成立的。問(wèn)題是幾乎不可能，甚至還相差甚遠(yuǎn)。

經(jīng)過(guò)上述辨析，總體結(jié)論就是：派駐制度克服監(jiān)督信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)難以成立。之所以主張“駐的優(yōu)勢(shì)”，可能有很多的直覺(jué)成分，或者說(shuō)是一種理想的期待，經(jīng)不起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐魄谩?/p>

除了理論辨析，實(shí)踐上也有一些例證。黨的十八大前的派駐制度存在很多弊端，缺乏獨(dú)立性、存在利益沖突和職責(zé)沖突等都嚴(yán)重制約監(jiān)督效果。經(jīng)由黨的十八大后的派駐制度改革，是不是監(jiān)督信息不對(duì)稱問(wèn)題就很好地解決了呢？顯然不是。否則，派往各個(gè)部門或單位的巡視（巡察）組就不必要了。黨的十八大后派駐制度改革已經(jīng)完成一段時(shí)間了，而派駐監(jiān)督效果并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性的變化，究其原因，主要是因?yàn)榕神v的信息優(yōu)勢(shì)并不明顯。此外，還有一些“駐的劣勢(shì)”問(wèn)題一直被忽視。這些劣勢(shì)對(duì)派駐監(jiān)督效果構(gòu)成很大的制約。眾所周知，中國(guó)香港有一套行之有效的反腐制度，其中廉政公署制度是一個(gè)關(guān)鍵。為什么在香港不采取派駐制度，而繼續(xù)依靠有效的舉報(bào)制度呢？回想40多年前，也是沒(méi)有多少人敢于、愿意舉報(bào)，可是近些年香港的實(shí)名舉報(bào)率已經(jīng)接近甚至超過(guò)80%的高比例，人們不僅敢于、愿意舉報(bào)，還愿意實(shí)名舉報(bào)。如果把廉政公署拆分，拿出很多編制實(shí)行派駐，完全可能是另外一種監(jiān)督效果。

（二）駐的劣勢(shì)分析

已有的派駐制度安排，由于始終選擇派出的做法，還會(huì)帶來(lái)三個(gè)方面的不利影響或劣勢(shì)，而且仍未受到重視。

1.因機(jī)構(gòu)和人員分散而偏離規(guī)模效應(yīng)

實(shí)施派駐造成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員相當(dāng)分散。實(shí)施派駐之后，原本的一個(gè)機(jī)構(gòu)，一下子變成了幾十個(gè)機(jī)構(gòu)。這種分散效應(yīng)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的總?cè)肆Ψ稚ⅲ欢菃蝹€(gè)派駐機(jī)構(gòu)人數(shù)變少，也是一種分散。越往基層，派駐機(jī)構(gòu)人員編制越少，使得分散效應(yīng)越大。派駐安排的分散效應(yīng)顯然不符合規(guī)模效應(yīng)或集約效應(yīng)。眾所周知，規(guī)模效應(yīng)有利于提高效率，而分散效應(yīng)則相反。即使只在本層級(jí)內(nèi)進(jìn)行整合，將幾十個(gè)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，將規(guī)模相當(dāng)?shù)膬刹糠秩藛T整合到一起，規(guī)模效應(yīng)一定會(huì)很大，監(jiān)督的效率和效果都會(huì)有很大的提升。

經(jīng)由最新派駐制度改革，為了加強(qiáng)派駐監(jiān)督以及授予監(jiān)察權(quán)后也相應(yīng)地增加了編制等，使得派駐機(jī)構(gòu)人員規(guī)模有了較大幅度的增大。在已經(jīng)完成改革的中央和省兩個(gè)層級(jí)，派駐機(jī)構(gòu)人員總數(shù)已經(jīng)和派出機(jī)關(guān)本部人員數(shù)相當(dāng)了。例如中央層面，機(jī)關(guān)本部編制1249個(gè)，在編1070人，46個(gè)派駐機(jī)構(gòu)在編1031人；東北某省，本部269人，32個(gè)派駐機(jī)構(gòu)共227人；某自治區(qū)，本部240人，38個(gè)派駐機(jī)構(gòu)共273人；某直轄市，本部305人，30個(gè)派駐機(jī)構(gòu)共237人⑧。

2.人情和關(guān)系影響難以徹底消除

中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，人際關(guān)系對(duì)個(gè)體行為的影響是現(xiàn)實(shí)存在的。在派駐制度安排下，即使領(lǐng)導(dǎo)和管理體制改革再?gòu)氐?，這種影響都不可能徹底消除。上文引述了《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》的文章，盡管文中竭力論證“一口鍋里吃飯不是劣勢(shì)是優(yōu)勢(shì)”，希望通過(guò)派駐干部轉(zhuǎn)變“理念”和“認(rèn)識(shí)”來(lái)克服其劣勢(shì)，但既然這種情況客觀上存在，且還有一定的普遍性，就說(shuō)明不可能徹底消除。該文中提及的“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，抹不開(kāi)面子，張不開(kāi)嘴，更下不去手”正是人情關(guān)系影響的生動(dòng)描述。筆者在相關(guān)課題調(diào)研時(shí)就遇到一個(gè)情況，某派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)和其他班子成員在一個(gè)單間里吃工作午餐。這應(yīng)當(dāng)符合“一口鍋里吃飯”的期待，可是，這樣做法的“同化效應(yīng)”一定存在。至于在領(lǐng)導(dǎo)和管理體制改革到位之前，因?yàn)榕神v機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，且存在嚴(yán)重的利益沖突和職責(zé)沖突，人情和關(guān)系的影響將更為巨大，不僅導(dǎo)致派駐監(jiān)督失靈，還帶來(lái)其他副作用。

3.人員分散制約專業(yè)化建設(shè)

專業(yè)能力是很好履職的重要條件。專業(yè)能力提升依賴于專業(yè)化建設(shè)。勞動(dòng)分工或?qū)I(yè)化，都需要以一定的人員數(shù)量規(guī)模為基礎(chǔ)。中央層面紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員總規(guī)模并不小，但實(shí)施派駐之后，一個(gè)機(jī)構(gòu)一下子拆分成幾十個(gè)機(jī)構(gòu)，人員規(guī)模顯著縮小，尤其是單個(gè)派駐機(jī)構(gòu)人員數(shù)更少?；谌绱松俚娜藬?shù)，特別是對(duì)派駐機(jī)構(gòu)而言，實(shí)行一定的工作分工或許還是可以的，但要設(shè)立專業(yè)序列、進(jìn)行專業(yè)化建設(shè)，以提升專業(yè)能力，就難以操作了。而自省級(jí)以下，由于每個(gè)層級(jí)的總?cè)藬?shù)都不多，實(shí)施派駐之后，就更難以進(jìn)行分工和專業(yè)化建設(shè)了。

上述優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)分析的結(jié)論是明確的：一方面，“駐的優(yōu)勢(shì)”尤其是其信息優(yōu)勢(shì)難以成立；另一方面，卻帶來(lái)三個(gè)方面的劣勢(shì)。優(yōu)勢(shì)不成立和劣勢(shì)的產(chǎn)生，都是源于“駐”這個(gè)基本的制度安排。因此，40 年派駐制度實(shí)踐的基本方向，即堅(jiān)持“往出派”的做法，應(yīng)當(dāng)被重新審視；另一個(gè)不一樣的方向，“往回收”，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真考慮。

三、深化派駐制度改革的方向與模式

上一部分主要基于理論分析，辨析了“往出派”的問(wèn)題，說(shuō)明了“往回收”的必要性。在理論分析之外，實(shí)踐層面有沒(méi)有證據(jù)，能不能證明呢？實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)本就重要，源于“真理標(biāo)準(zhǔn)”大討論和改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐，更是讓當(dāng)代中國(guó)人記憶深刻。實(shí)踐是最終標(biāo)準(zhǔn)，包括理論最終也要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。有幸的是，關(guān)于未來(lái)深化派駐制度改革的方向和模式，實(shí)踐已經(jīng)提供了一定的證據(jù)。

至少有三個(gè)實(shí)例可證明“往回收”的改革方向選擇是值得考慮的，監(jiān)督效果是更優(yōu)的。

（1）四川旺蒼縣派駐制度創(chuàng)新案例。2017 年1—9 月，旺蒼縣將原來(lái)的35 個(gè)派駐紀(jì)檢組整合為11 個(gè)綜合派駐紀(jì)檢組，編制統(tǒng)一劃歸縣紀(jì)委機(jī)關(guān)，派駐機(jī)構(gòu)和人員收回到縣紀(jì)委機(jī)關(guān)所在地辦公?？紤]到“駐”的要求，該縣建立了派駐紀(jì)檢組監(jiān)督原駐在部門的相關(guān)制度。從監(jiān)督駐在部門的實(shí)際效果來(lái)看，有明顯的提升。從全縣紀(jì)檢監(jiān)察工作來(lái)看，由于增加了很多人手，效果有更大的提升⑨。

（2）國(guó)家監(jiān)察體制改革中的重慶案例。根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革設(shè)計(jì)，新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即監(jiān)委，只設(shè)到縣市一級(jí)，縣市以下通過(guò)派出監(jiān)察組的方式進(jìn)行延伸。全國(guó)絕大多數(shù)地方的做法都一樣，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委（紀(jì)工委）加掛一個(gè)監(jiān)察組的牌子。這樣做最簡(jiǎn)單。重慶則采取了不一樣的做法，在區(qū)縣以下實(shí)行綜合監(jiān)察組（室）的做法。例如，萬(wàn)州區(qū)共派出11 個(gè)監(jiān)察室，每個(gè)派出監(jiān)察室分別監(jiān)督3 到6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。由于國(guó)家并沒(méi)有明確規(guī)定往基層延伸的具體方式，因此重慶的做法無(wú)可非議。可是，通過(guò)這個(gè)巧妙的做法，不僅整合了監(jiān)察資源，還借此整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委（紀(jì)工委）的資源。從最初兩個(gè)月的辦案和監(jiān)督數(shù)據(jù)來(lái)看，效果很明顯。萬(wàn)州區(qū)紀(jì)委楊文勇在接受采訪時(shí)，對(duì)效果變化的原因給出了自己的解釋：“過(guò)去是‘單打獨(dú)斗’，現(xiàn)在是‘聯(lián)合作戰(zhàn)’，力量配強(qiáng)，效率自然就高了?！雹猬F(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委（紀(jì)工委）的體制，雖不是派駐體制，但相似度卻很高。實(shí)際上，類似的改革探索進(jìn)行得更早。2007年11月，四川省南溪縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委進(jìn)行了片區(qū)化改革，撤銷原來(lái)的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，組建了4個(gè)片區(qū)紀(jì)委，每個(gè)片區(qū)紀(jì)委管轄3 到5 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢工作。片區(qū)紀(jì)委由縣紀(jì)委直管，工作經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政開(kāi)支。改革后，片區(qū)紀(jì)委一改過(guò)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在基層監(jiān)督上難有作為的狀態(tài)，可直接查辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨員干部的違紀(jì)問(wèn)題?。改革后之所以能提升監(jiān)督效果，主要是兩個(gè)原因：一是較好地解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的獨(dú)立性問(wèn)題；二是整合改革發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)。片區(qū)化改革前，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委也就1個(gè)半人，連查辦案件最低限度的人數(shù)都不夠。南溪的改革很有先行示范價(jià)值。遺憾的是，在《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中紀(jì)發(fā)〔2011〕26號(hào)）頒布實(shí)施后不久，該縣終止了改革，恢復(fù)到原有的體制。

（3）綜合派駐改革實(shí)例。黨的十八大后，在新一輪派駐制度改革中，各級(jí)都普遍實(shí)行了綜合派駐。從中央一級(jí)來(lái)看，目前共有66個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，約三分之二的派駐機(jī)構(gòu)是綜合派駐?？梢哉f(shuō)，綜合派駐成為主要的派駐方式。最常見(jiàn)的綜合派駐機(jī)構(gòu)辦公安排方式是在其監(jiān)督的一個(gè)部門或單位辦公。前面提及的中央某綜合派駐機(jī)構(gòu)，在其監(jiān)督的一個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)辦公，同時(shí)監(jiān)督11 個(gè)部門或單位，涵蓋黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、中管國(guó)企以及事業(yè)單位四種類型。由此可見(jiàn)，派駐方式的“綜合”潛力還是很大的。相對(duì)單獨(dú)派駐，綜合派駐在機(jī)構(gòu)和人力方面有了一定程度的整合。以中央派駐機(jī)構(gòu)為例，在早先的單獨(dú)派駐方式下，一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)通常也就8—12個(gè)編制，而實(shí)施綜合派駐后，一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)的編制通常是22—26 個(gè)，個(gè)別超級(jí)派駐機(jī)構(gòu)的編制甚至可達(dá)到70 個(gè)。人員多了之后，派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部就可以進(jìn)行一定程度的任務(wù)分工，中央派駐機(jī)構(gòu)通常都有4—5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這有利于專業(yè)化或?qū)I(yè)能力建設(shè)。實(shí)踐證明，實(shí)施綜合派駐后的監(jiān)督效果和效率要好于原先的單獨(dú)派駐。綜合派駐改革揭示了兩個(gè)基本事實(shí)：其一，不“駐”也能實(shí)施派駐監(jiān)督或監(jiān)督，也并不妨礙派駐監(jiān)督或監(jiān)督。這也就是說(shuō)，“駐”并不是派駐監(jiān)督的必要條件。以上面提及的同時(shí)監(jiān)督11個(gè)部門或單位的中央某綜合派駐機(jī)構(gòu)為例，辦公地點(diǎn)只是在其中的1個(gè)被監(jiān)督部門，對(duì)于剩余的10個(gè)被監(jiān)督部門或單位而言，就無(wú)法做到同地點(diǎn)辦公，但仍可進(jìn)行派駐監(jiān)督或監(jiān)督。其二，不在駐在部門辦公，也并未對(duì)派駐機(jī)構(gòu)“駐的優(yōu)勢(shì)”造成不利影響。對(duì)照綜合派駐改革做法，如果說(shuō)“往回收”的改革方向建議有什么不同，只是整合的程度更高一些、更徹底一些，道理是一樣的。實(shí)施新的改革，不是放棄對(duì)這些部門或單位進(jìn)行監(jiān)督，只是調(diào)整監(jiān)督體制，讓監(jiān)督效率更高、效果更好。

關(guān)于“往回收”的具體方式，有兩種過(guò)渡模式可供選擇：一是旺蒼模式。相對(duì)來(lái)看，復(fù)制旺蒼模式阻力最小，也最為簡(jiǎn)單。就是在現(xiàn)有派駐制度改革的基礎(chǔ)上，只需要往前走一步，即把派駐機(jī)構(gòu)和人員全部收回來(lái)，集中到本部機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦公。形式上可仍保留各派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及每個(gè)派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督部門或單位之間的監(jiān)督對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于集中到本部機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦公，就在很大程度上消除了派駐出去的空間限制，方便了派駐監(jiān)督人力的統(tǒng)一使用和調(diào)配，可根據(jù)本部工作需要，靈活組合或抽調(diào)派駐干部。如果堅(jiān)持認(rèn)為“駐”是派駐監(jiān)督的必要條件或制度剛性要求，對(duì)“往回收”改革有顧慮，短期內(nèi)可采取該模式作為一個(gè)過(guò)渡。二是綜合派駐模式。具體實(shí)現(xiàn)方法是在現(xiàn)有綜合派駐的基礎(chǔ)上持續(xù)進(jìn)行整合，直至整合為只剩一個(gè)統(tǒng)一的綜合派駐機(jī)構(gòu)。在這個(gè)超級(jí)派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部主要按照監(jiān)督工作或任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的分工，設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)督所有的被監(jiān)督部門或單位。這也就是說(shuō)，原有的按照不同派駐監(jiān)督部門或單位的分工方式被徹底終止了。這個(gè)模式本質(zhì)上是綜合派駐方式的延伸，與現(xiàn)有的綜合派駐方式相比，除規(guī)模差異之外，只有一個(gè)不同點(diǎn)，就是辦公地點(diǎn)不再選在其中的任何一個(gè)被監(jiān)督部門或單位，而是選在派出機(jī)關(guān)本部。旺蒼模式主要是調(diào)整了派駐機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)，綜合派駐模式不僅調(diào)整了辦公地點(diǎn)，還對(duì)所有派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，因此可看作旺蒼模式的升級(jí)版。

相比現(xiàn)有的派駐制度安排，上述兩種過(guò)渡模式都有了實(shí)質(zhì)性的、巨大的進(jìn)展。尤其是第二種模式，將會(huì)極大地促進(jìn)監(jiān)督資源的整合，使監(jiān)督資源的利用潛力得到極大的釋放，從而發(fā)揮出高得多的監(jiān)督效率。從紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督全局來(lái)看，價(jià)值會(huì)更大。無(wú)論采用上述哪種過(guò)渡模式，都有一個(gè)共同的副產(chǎn)品，就是會(huì)徹底消除派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制改革上的遺留問(wèn)題，從而使派駐監(jiān)督獨(dú)立性問(wèn)題得到徹底的解決?？梢韵胍?jiàn)，一旦派駐機(jī)構(gòu)不再在駐在部門或單位辦公，駐在部門或單位的影響就基本不存在了；另外，這也會(huì)倒逼各派出機(jī)關(guān)通盤考慮派駐干部的管理和使用問(wèn)題，有助于干部管理的徹底融合，解決仍普遍存在的兩個(gè)干部名單問(wèn)題。機(jī)構(gòu)人員規(guī)模的顯著增大，更加有利于工作分工和專業(yè)能力建設(shè)，如果再開(kāi)展一些深層次的專業(yè)化建設(shè)，顯著提高監(jiān)督專業(yè)能力，也會(huì)有利于監(jiān)督效果和效率的提升。

然而，上述兩種過(guò)渡模式，仍有一些局限性，并不是最理想的監(jiān)督模式。2022年6月22日，中辦發(fā)布的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》中第三條明確規(guī)定：“派駐機(jī)構(gòu)是派出機(jī)關(guān)的組成部分，與駐在單位是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系?！薄敖M成部分”與專司監(jiān)督的規(guī)定意味著，派駐監(jiān)督的最終監(jiān)督責(zé)任在派出機(jī)關(guān)。如果派出機(jī)關(guān)能夠直接履行派駐監(jiān)督的責(zé)任，且履行的效果好、效率高，毫無(wú)疑問(wèn)將是最理想的“派駐”監(jiān)督模式。因?yàn)檫@時(shí)已經(jīng)不再保留任何的派駐監(jiān)督形式了，所以稱為最理想的監(jiān)督模式更為準(zhǔn)確。在這個(gè)理想模式的實(shí)現(xiàn)方面，可以參考我國(guó)香港的做法。香港的規(guī)模和內(nèi)地的一些省會(huì)城市相當(dāng)，所不同的是僅組建了一個(gè)集中統(tǒng)一的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，即廉政公署。2020年廉署編制總?cè)藬?shù)是1511人（不含廉政專員），超過(guò)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委本部。廉政公署從沒(méi)有實(shí)行任何形式的派駐制度，全部由廉政公署總部直接監(jiān)督，監(jiān)督的效果很好、效率也很高，克服監(jiān)督信息不對(duì)稱當(dāng)然是前提。至少就派駐監(jiān)督一個(gè)方面及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言，香港模式是一個(gè)理想的方案或選項(xiàng)。實(shí)現(xiàn)該模式并不復(fù)雜，就是把收回來(lái)的派駐機(jī)構(gòu)和人員直接充實(shí)到本部機(jī)關(guān)現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之中。建議主要充實(shí)到審查調(diào)查機(jī)構(gòu)，因?yàn)閼椭尾攀菍Ｘ?zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)最重要、最有力的監(jiān)督。如果短期內(nèi)一定要堅(jiān)持和保留對(duì)原駐在部門或單位的監(jiān)督，可將少部分人員充實(shí)到相應(yīng)的監(jiān)督檢查室，由其代行監(jiān)督。基于前面的理論分析，并不會(huì)對(duì)克服監(jiān)督信息不對(duì)稱造成不利影響。

文章最后想進(jìn)行兩點(diǎn)延伸討論，涉及深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的普遍議題。首先，是機(jī)構(gòu)整合改革。之所以要進(jìn)行普遍的整合改革，是因?yàn)槲覈?guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)太多，人員太過(guò)分散，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了規(guī)模效應(yīng)。在如何整合改革方面，筆者早前提出的建議是整合為一個(gè)機(jī)構(gòu)[9]。在2013年中央紀(jì)委書(shū)記召開(kāi)的專家學(xué)者座談會(huì)上，筆者提出了一個(gè)更為合理的整合目標(biāo)，即將全國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)整合為32 個(gè)，中央1 個(gè)，31 個(gè)?。▍^(qū)、市）各1 個(gè)。為達(dá)成此目標(biāo)，就需要進(jìn)行三類整合改革：一是橫向整合。在每個(gè)層級(jí)上，對(duì)分散在不同部門的承擔(dān)反腐敗職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。這類整合存在體制性、結(jié)構(gòu)性的制約，難度相當(dāng)大。有幸的是，黨的十八大后，源于領(lǐng)導(dǎo)人和黨中央的強(qiáng)大決心，在國(guó)家監(jiān)察體制改革的主題下，這類整合改革已經(jīng)率先完成了。二是縱向整合。按照理想目標(biāo)，每個(gè)省份就要整合為一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，這就要求對(duì)省級(jí)以下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行縱向整合。徹底的縱向整合也存在黨章等法規(guī)上的約束。在國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，還存在憲法和監(jiān)察法上的約束。在不修改法律法規(guī)的情況下，應(yīng)當(dāng)也有變通辦法。黨的十八大后，根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，省級(jí)和省級(jí)以下紀(jì)委就實(shí)行了“兩個(gè)為主”“同時(shí)報(bào)告”，即通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)向上垂直，實(shí)現(xiàn)了較大程度的縱向整合。另外，南溪縣2007年的改革也是一個(gè)變通辦法。三是內(nèi)部整合。內(nèi)部整合指的就是在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部把派駐機(jī)構(gòu)徹底地收回來(lái)，并融合進(jìn)本部機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之中。在三類整合改革中，派駐機(jī)構(gòu)的整合改革最為容易。主要的阻力，就是有關(guān)“駐的優(yōu)勢(shì)”以及“駐”是實(shí)施派駐監(jiān)督或監(jiān)督的前提等觀念和認(rèn)識(shí)?。只要相關(guān)認(rèn)識(shí)問(wèn)題能解決，整合改革并不難。其次，是專業(yè)化改革。專業(yè)化改革是促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察干部專業(yè)能力建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容。鑒于筆者基于相關(guān)研究已形成較為成熟的思路和建議，本文不再贅述[10-11]。

注釋：

①見(jiàn)十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告。在2019年1月1日實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》文件中，“四大監(jiān)督”排序有所不同，即紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督。準(zhǔn)確地說(shuō)，紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督分別是黨和國(guó)家的專責(zé)監(jiān)督；派駐監(jiān)督只是專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)，是專責(zé)監(jiān)督的延伸；巡視（巡察）監(jiān)督屬于黨委主體責(zé)任監(jiān)督的范疇，不屬于狹義的專責(zé)監(jiān)督。

②經(jīng)由最新的派駐制度改革，派出到中管金融企業(yè)的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組也由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，與派出到中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的一致。見(jiàn)十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)文件。

③基于現(xiàn)代分權(quán)或分工理念，監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)分離。監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督工作和執(zhí)行工作，必然帶來(lái)兩類職能間的沖突。例如，如果執(zhí)行工作中發(fā)生了問(wèn)題，而監(jiān)督人員也參與其中，追究責(zé)任時(shí)就會(huì)帶來(lái)兩難問(wèn)題。

④中央紀(jì)委駐中宣部紀(jì)檢組1 年查處10 名局級(jí)官員，來(lái)源《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，轉(zhuǎn)引自觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/politics/2016_04_23_3579 39.shtml，2016-04-23。

⑤《學(xué)思踐悟》專欄文章：《加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)之五：發(fā)揮派的權(quán)威和駐的優(yōu)勢(shì)》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http：//m.ccdi.gov.cn/content/6b/16/5678.html，2015-09-14。

⑥《一口鍋里吃飯不是劣勢(shì)是優(yōu)勢(shì)》，原載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，轉(zhuǎn)引自中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201509/t20150917_13805 2.html，2015-09-17。

⑦本報(bào)評(píng)論員：《發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)——四論中央紀(jì)委派駐監(jiān)督全覆蓋》，原載《人民日?qǐng)?bào)》，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)，http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/0109/c1003-28031713.html，2016-01-09。

⑧這組數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)時(shí)間是2019 年8 月下旬。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委另有事業(yè)編制585個(gè)，實(shí)有469人，不包括在上述人數(shù)中。不少事業(yè)單位人員，與履行紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)職能關(guān)系很小。

⑨參考如下新聞報(bào)道：《旺蒼紀(jì)委綜合派駐紀(jì)檢組唱響“提升素質(zhì)、規(guī)范制度、落實(shí)責(zé)任”三步曲》，四 川 新 聞 網(wǎng) ，http：//local.newssc.org/system/20170907/002267049.htm，2017-09-07；《旺蒼縣綜合派駐第一紀(jì)檢組亮相駐在單位》，四川新聞網(wǎng)，http：//gy.newssc.org/system/20170916/002273580.html，2017-09-16。

⑩《派出監(jiān)察室高效履職》，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)，http：//www.ccdi.gov.cn/gzdt/jctzgg/201811/t20181113_183321.html，2018-11-15。

?《四川南溪撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委成立片區(qū)紀(jì)委突破黨章規(guī)定》，鳳凰網(wǎng)，http：//news.ifeng.com/c/7fYNVyCZ0 gO，2009-03-30。

?阻力可能還有行政化導(dǎo)向的干部人事管理制度。源于派駐制度的實(shí)施，增加了很多領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。整合改革之后，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)會(huì)大幅減少。考慮到這些因素，改革可漸進(jìn)進(jìn)行。