新反壟斷法落地，平臺監(jiān)管如何著棋？

鄒碧穎

今年8月，新修訂的反壟斷法開始正式施行。新法進一步明確了反壟斷規(guī)則在平臺經(jīng)濟領域的適用。例如，增加了未達到申報標準的經(jīng)營者集中的調(diào)查、處理程序;規(guī)定相關經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術以及平臺規(guī)則等從事濫用市場支配地位的行為等等。

然而，新反壟斷法落地后，如何厘清平臺經(jīng)濟未來的發(fā)展與常態(tài)化監(jiān)管關系，仍待進一步探索。7月28日召開的中共中央政治局會議指出，要推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，完成平臺經(jīng)濟專項整改，對平臺經(jīng)濟實施常態(tài)化監(jiān)管，集中推出一批“綠燈”投資案例。

在近日北京大學國家發(fā)展研究院智庫主辦的承澤論壇上，北大國發(fā)院院長姚洋表示，平臺經(jīng)濟是中國國民經(jīng)濟的重要組成部分，極大豐富、便利了民眾生活。一個國家如果能在平臺經(jīng)濟方面領先世界，就意味著這個國家的經(jīng)濟未來能在世界占據(jù)主導地位。

北大國發(fā)院副院長黃益平指出，從一系列存量指標看，目前，中國的平臺經(jīng)濟排世界第二位。這得益于中國市場化改革成果、數(shù)字技術基礎設施、人口帶來的規(guī)模經(jīng)濟、過去個人權益保護的不足，以及同世界市場的相對分割。隨著一些條件發(fā)生變化，未來，平臺經(jīng)濟一些野蠻生長的行為難以為繼，只有規(guī)范才能實現(xiàn)長期發(fā)展。

去年6月，北大國發(fā)院組建20余位學者的課題團隊對平臺經(jīng)濟進行深入研究，其成果已對政府決策者產(chǎn)生一定影響。在此次承澤論壇上，集結研究精華的《平臺經(jīng)濟：創(chuàng)新、治理與繁榮》新書正式發(fā)布。來自經(jīng)濟、法律、管理等領域的18位學者圍繞平臺經(jīng)濟的零工就業(yè)、跨界競爭、算法向善、互聯(lián)互通、平臺侵權等話題分享了一些針對性的治理建議。

零工經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融怎么辦？數(shù)字治理亟待變革

目前，對于計算機革命改進生產(chǎn)力的貢獻、增加的社會福祉，經(jīng)濟學、統(tǒng)計學均沒有明確的測量指標，還很難用數(shù)字刻畫平臺經(jīng)濟為中國發(fā)展帶來的益處。

對于廣義的數(shù)字經(jīng)濟影響，北大國發(fā)院經(jīng)濟學長聘副教授余昌華測算：1992年，數(shù)字經(jīng)濟在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中占比30%左右，到2018年接近60%。這其中，ICT（信息與通信技術）生產(chǎn)行業(yè)、ICT集約使用制造業(yè)、ICT集約使用服務業(yè)占GDP的增速均高于整體經(jīng)濟增速。同一時期，數(shù)字經(jīng)濟帶來的就業(yè)貢獻與資本回報率不斷增加。數(shù)字經(jīng)濟有利于降低運輸?shù)雀黝惤灰壮杀荆龠M全國不同區(qū)域市場的一體化。

黃益平指出，平臺經(jīng)濟有利于擴大規(guī)模、提高效率、改善用戶體驗、降低成本、控制風險等，對經(jīng)濟長期可持續(xù)增長至關重要。但同時，平臺經(jīng)濟存在壟斷性競爭、就業(yè)保障缺失、算法歧視等挑戰(zhàn)，監(jiān)管和規(guī)范對長期發(fā)展同樣必要。目前，中國平臺經(jīng)濟增量的發(fā)展放緩令人擔憂，今后需要讓監(jiān)管日常化，增加政策統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，減少運動式監(jiān)管和監(jiān)管競爭。

以壟斷性競爭為例，北大國發(fā)院金融學助理教授胡佳胤指出，平臺跨界競爭是中國平臺經(jīng)濟發(fā)展的特點之一，比如做搜索引擎的平臺開始做本地生活;做電商的平臺進入網(wǎng)約車領域;做社交媒體的平臺引入電商業(yè)務。相較而言，美國頭部平臺跨界競爭特點并不那么突出，在搜索引擎、硬件設備等基礎設施領域以及國際市場份額上更具優(yōu)勢。

2022年5月8日，國家反壟斷局、國家市場監(jiān)督管理總局外景。圖/視覺中國

胡佳胤介紹，平臺經(jīng)濟具有范圍經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、網(wǎng)絡效應，具備自然壟斷特征。借鑒美國經(jīng)濟學家提出的“可競爭性”概念，“大”不一定就是壟斷，判斷關鍵是市場是否存在自由的、無成本的進入和退出條件。須警惕的是，成熟平臺在潛在競爭對手成長起來、爭奪市場份額之前，就提前進行收購、收編，可能產(chǎn)生限制競爭效果。今后要鼓勵創(chuàng)新，不僅要關注頭部平臺之間、數(shù)字經(jīng)濟跟傳統(tǒng)行業(yè)之間的競爭，也要注意保持潛在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的活力。

零工經(jīng)濟帶來的監(jiān)管變革同樣值得關注。

北大國發(fā)院教授李力行介紹，網(wǎng)約車司機、外賣騎手是極依賴于數(shù)字平臺的新興就業(yè)形態(tài)。中國原來的勞動法律框架要么是勞務關系，要么是勞動關系，沒有第三種形態(tài)。參考國際經(jīng)驗，在固定就業(yè)和自我雇傭之外，可以承認靈活就業(yè)，匹配第三種類型的保險保障。今后應該破除因是否有固定就業(yè)單位而帶來的公共服務差異，著力構建就業(yè)優(yōu)先、福利直達個人的公共服務體系。例如設立多檔次的保險保障，供靈活就業(yè)者選擇，包括個人養(yǎng)老金等等。

對于牽涉甚廣的數(shù)字金融平臺，北大國發(fā)院助理院長、長聘副教授黃卓介紹，目前，中國數(shù)字金融平臺在業(yè)務規(guī)模和技術上均是全球領先，特別是在移動支付、網(wǎng)絡借貸、線上理財?shù)阮I域。數(shù)字金融平臺有利于發(fā)展數(shù)字普惠金融、促進社會信用體系建設、推動傳統(tǒng)金融機構數(shù)字化轉(zhuǎn)型、支持新型商業(yè)模式出現(xiàn)等，有效支持實體經(jīng)濟發(fā)展。但同時，數(shù)字金融平臺也存在金融合規(guī)性、與監(jiān)管體系適配性、系統(tǒng)性金融風險、金融消費者保護等問題待解決。

黃卓指出，過去幾年，中國數(shù)字金融平臺進入強監(jiān)管時代，同時須盡可能明確規(guī)則。要建立一個適應數(shù)字金融平臺和數(shù)字金融行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管框架，完善對重點數(shù)字金融平臺的監(jiān)管，保護消費者和投資者權益;在引流、助貸、聯(lián)合貸款和銷售等領域，規(guī)范數(shù)字金融平臺與金融機構的合作。管控平臺金融風險的同時，也要建立監(jiān)管沙盒等鼓勵創(chuàng)新的新機制。

整體看，如何理解把握好“數(shù)字治理”？全國人大常委會委員、中國行政管理學會會長江小涓指出，當下，中國平臺治理呈現(xiàn)“大而管不了”“快而跟不上”“深而穿不透”“新而看不懂”等特點;同時，消費者、市場、知識產(chǎn)權保護等多方需求或要求，導致平臺具備內(nèi)在治理壓力。

江小涓認為，現(xiàn)代社會治理并非要么市場、要么政府。基于良好的制度設計，公民、社會組織、市場、企業(yè)均可參與治理。頭部平臺企業(yè)掌握的數(shù)據(jù)精度與信息優(yōu)勢不比政府差。治理必然以數(shù)字平臺自治為主。外部監(jiān)管對平臺的監(jiān)管重點在于監(jiān)管企業(yè)是否合規(guī)管理、是否多方利益平衡，還有平臺導流行為方面的監(jiān)管，當然尤其要注重平臺分類監(jiān)管和價值觀引導。

北京大學國家發(fā)展研究院特約研究員許憲春指出，平臺經(jīng)濟的迅速發(fā)展對于減緩傳統(tǒng)經(jīng)濟下行的壓力，保持宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展起到了重要作用。中國平臺經(jīng)濟中的獨角獸企業(yè)的增量曾一度趕上美國，但近些年，獨角獸企業(yè)的增量落后了，且幅度還不少，甚至印度的增量已經(jīng)逼近中國，要有緊迫感。他建議，一是激勵企業(yè)、高校、科研等機構攻克核心數(shù)字技術;二是合理讓數(shù)據(jù)得到充分開發(fā)和應用，既要保護個人隱私和企業(yè)的商業(yè)秘密，也要保護平臺企業(yè)運用數(shù)據(jù)所獲得收益的權益;三是在法律、制度上探索和尊重平臺經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。

許憲春同時強調(diào)，要加強非數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值的研究。學術研究中，對數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的計算差異并不大，但是非核心的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，差異最大。這導致政府對全部數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模、結構、對整體經(jīng)濟的貢獻難以把握。平臺經(jīng)濟提供了信息資訊、生活出行、通訊社交、音視頻等免費服務，但在現(xiàn)行GDP核算中尚未得到體現(xiàn)，因此還需加強研究。準確觀察判斷平臺經(jīng)濟的規(guī)模、結構、影響，這對制定平臺經(jīng)濟政策、推動平臺經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展非常有益。

中國數(shù)據(jù)產(chǎn)量居世界第二，算法審計能否可行

國家網(wǎng)信辦今年7月底發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》顯示，2017年到2021年，中國數(shù)據(jù)產(chǎn)量從2.3ZB增長至6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速增長，從2017年的4700億元增長至2021年的1.3萬億元。2017年到2021年，全國省級公共數(shù)據(jù)開放平臺由5個增至24個，開放的有效數(shù)據(jù)集由8398個增至近25萬個。

北大國發(fā)院經(jīng)濟學教授、北大數(shù)字金融研究中心副主任沈艷指出，中國有如此巨大體量的數(shù)據(jù)，怎么樣讓數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟增長中發(fā)揮出重要作用，有三個問題難以回避，分別是：數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素如何流通;人工智能與人的智能如何作用于數(shù)據(jù)決策;如何保障數(shù)據(jù)、隱私安全。

以數(shù)據(jù)要素的流通為例，沈艷介紹，國際上大致有數(shù)據(jù)供應商、數(shù)據(jù)交易平臺、數(shù)據(jù)交易市場等模式，不僅涉及交易撮合，還涉及數(shù)據(jù)清理、增值、管理、服務等業(yè)務內(nèi)容。她認為，中國的數(shù)據(jù)交易應該著重培育基于數(shù)據(jù)價值的數(shù)據(jù)服務交易，謹慎推進基于明確數(shù)據(jù)權屬的原始數(shù)據(jù)交易;建議推動公共數(shù)據(jù)共享，推行分級分類數(shù)據(jù)牌照或許可證，明確權責。

對于數(shù)據(jù)決策即算法問題，北大國發(fā)院經(jīng)濟學長聘副教授張俊妮指出，平臺企業(yè)通過算法鏈接利益相關方，盡管算法本身基于技術，并沒有價值取向，但是設計算法的人、算法呈現(xiàn)的效果都包含價值取向。例如，可能出現(xiàn)算法歧視、算法公平、信息繭房等問題，個體也很難抵御算法給出的推薦或決策。因此，國際上圍繞算法的可信度有很多爭論，質(zhì)疑平臺基于算法給出的決定。張俊妮以YouTube為例指出，算法優(yōu)化的關鍵目標，不應該只著眼于把用戶綁在平臺上面，平臺應該更深層次滿足客戶的核心需求，如此，經(jīng)濟效益也自然會上來。

據(jù)悉，2020年起，中國展開對算法的立法和治理。例如，《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》提出規(guī)范算法推薦等新技術應用的管理;2021年9月發(fā)布的《關于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法綜合治理的指導意見》，強調(diào)要“建立健全算法安全治理機制”;2021年底發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，加快構建算力、算法、數(shù)據(jù)、應用資源協(xié)同的全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系;去年底，國家網(wǎng)信辦等四部門聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》，并于今年3月1日起正式實施。至此，中國算法治理的立法體系初步建成。

中國政法大學數(shù)據(jù)法治研究院教授張凌寒介紹，大量中科院技術人員參與了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》的制定與討論，文本中有非常多的技術細節(jié)規(guī)定，比如要求算法服務提供者對于內(nèi)容去重打散，要求建立特征庫等等。中國要求進行算法備案管理，系統(tǒng)已于今年上半年上線。而目前對于算法透明度的要求，則是由一年一度的安全算法檢查完成。

同時，張凌寒表示，一般而言，法律不愿介入企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營，一是擔心減損市場主體活力，二是監(jiān)管部門沒有能力去處理這樣量級的信息。目前，中國的算法監(jiān)管明確了三大目標，信息內(nèi)容安全、市場競爭秩序和消費者權益保護。但是，例如侵害消費者權益的行為界定還比較模糊，此外，平臺算法的分級分類系統(tǒng)也沒有建立起來。

北大法學院法學教授楊明指出，算法具有降低信息搜尋成本的優(yōu)勢，帶來交易便利，但許多人不知道算法是怎么寫出來的，以及如何運行。沈艷建議，可推行算法審計，建議重視對輸入、輸出、結果的評估，而不是要求平臺將算法代碼透明化。從內(nèi)外部建立審計評估尺度，可從平臺的優(yōu)化目標、數(shù)據(jù)說明、算法技術及使用原因、算法運行效果等方面進行評估。

在北大國發(fā)院政治經(jīng)濟學長聘副教授席天揚看來，我們正處在一個巨大的歷史性的技術變革過程中，這必然會使得國家治理的方式發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，從以行政決策、人的決策為基礎的管理體系，轉(zhuǎn)向以技術和數(shù)字為基礎的管理體系。這種新的管理體系也對國家治理帶來潛在挑戰(zhàn)。一是權責的不對等，公共部門通過大數(shù)據(jù)對私人的權利不斷擴張，但是公共部門的責任卻越來越小。二是糾錯的成本非常高，以個體力量糾正系統(tǒng)化偏差，代價非常高。三是數(shù)字化鴻溝，未來的公共治理要警惕在公共服務上，數(shù)字技術變成新時代的種姓制度。四是系統(tǒng)的穩(wěn)健性，一旦公共服務的系統(tǒng)癱瘓，將對國家的安全和社會的穩(wěn)定性產(chǎn)生重要的影響。

席天揚認為，治理方式轉(zhuǎn)變在精準扶貧、健康碼等實踐中優(yōu)勢盡顯，但是挑戰(zhàn)也越發(fā)突出。他建議，一是數(shù)據(jù)采集需要企業(yè)和政府兩重防火墻;二是公共治理導入私人數(shù)據(jù)不應成為默認權力;三是政府部門也需要數(shù)據(jù)或算法審計，以保證合法、透明并能承擔問責和做出回應。

平臺反壟斷存在先行者風險，如何實現(xiàn)合理監(jiān)管

中國信通院去年5月發(fā)布的《平臺經(jīng)濟與競爭政策觀察（2021年）》報告顯示，中國即時通信、移動支付、搜索引擎、網(wǎng)絡音樂、網(wǎng)上外賣等細分市場的CR4（市場前四家企業(yè)的市場份額比重）均超過90%;另外，網(wǎng)約車、網(wǎng)絡零售、娛樂直播等市場的CR4均在80%以上。

如何看待平臺經(jīng)濟的壟斷影響？

中央財經(jīng)大學中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟研究院研究員劉航指出，平臺經(jīng)濟壟斷現(xiàn)象并非中國獨有，谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果等企業(yè)在美國也占據(jù)了非常高的市場份額。這是源于網(wǎng)絡外部性——根據(jù)梅特卡夫定律，網(wǎng)絡價值和網(wǎng)絡里節(jié)點數(shù)的平方成正比。一個平臺企業(yè)提供產(chǎn)品和服務所形成的用戶網(wǎng)絡越大、節(jié)點越多，用戶獲得的好處就越大。

同時，劉航認為，壟斷結構并不必然導致壟斷行為以及市場福利的損失。從同行業(yè)競爭看，移動支付主要是支付寶和微信支付，但一家企業(yè)如果要求支付額外費用，消費者很容易轉(zhuǎn)為使用競爭對手企業(yè)的產(chǎn)品。因此，哪怕市場上只有兩家企業(yè)，也能形成比較充分的市場競爭結果。跨界競爭保證了“可競爭性”，也給企業(yè)帶來了競爭壓力。此外，平臺經(jīng)濟的壟斷市場結構也是由產(chǎn)業(yè)的技術特性、成本特性以及企業(yè)戰(zhàn)略選擇等內(nèi)生屬性決定的。

清華大學社科學院經(jīng)濟所副教授謝丹夏指出，傳統(tǒng)的反壟斷理論正面臨挑戰(zhàn)。從前反壟斷的重要原因之一是企業(yè)濫用市場勢力、造成社會福利凈損失，但平臺經(jīng)濟情況有所不同。平臺越大，匹配效率或規(guī)模效率可能越大。更科學的方法是具體問題具體分析，根據(jù)平臺的實際的行為和社會福利效果進行判斷，以促進創(chuàng)新為目標，追求動態(tài)的長期的社會福利最大化。

具體而言，未來應如何對平臺壟斷進行規(guī)制？

劉航認為，對平臺壟斷的規(guī)制措施，大致可分三類：一是剛性規(guī)制針對數(shù)據(jù)安全、隱私保護等底線問題。二是對于促進平臺效率提升，政府可利用平臺本身技術等優(yōu)勢，主要進行協(xié)調(diào)。三是反壟斷，具有強有力的效果。政府應該被動發(fā)起，更多由市場發(fā)揮作用、競爭解決。

北京大學法學院法學教授鄧峰分析，平臺經(jīng)濟擴張的多業(yè)務涉及商業(yè)性、公共性、政治性，對政府部門傳統(tǒng)管理權限的劃分形成了重大挑戰(zhàn)。規(guī)制平臺經(jīng)濟需要區(qū)分好監(jiān)管與反壟斷的關系。當下，公共治理轉(zhuǎn)型較慢，以落后的產(chǎn)業(yè)制度面對平臺經(jīng)濟發(fā)展，可能存在一些問題。例如，平臺的同一個行為，既觸犯了電子商務法，又觸犯了反不正當競爭法，還觸犯了反壟斷法，不同的政府部門整體上應當如何作出合理的處罰？是否可能存在重復處罰之嫌？

鄧峰介紹，20世紀90年代后，回應型法越來越成為國際學術界的共識。其前提之一是，不能事后確認某種行為是錯誤的、從而進行事后懲罰。當行為人詢問監(jiān)管部門某件事情違不違法時，監(jiān)管部門可以兩種方式應對：一是告知這件事在現(xiàn)行法中如何處理;二是如果現(xiàn)行法沒有規(guī)定，應該告訴目前無異議。行為人拿到無異議函后，行為在兩年內(nèi)不會被處罰。同時，法律還可以繼續(xù)修改，待兩年后將漏洞填上，行為才必須禁止。這對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管有所啟示。

除了硬性規(guī)制，通過“互聯(lián)互通”促進公平競爭，也是減少平臺壟斷損害的一種思路。

北大國發(fā)院經(jīng)濟學教授汪浩指出，網(wǎng)絡外部性要求企業(yè)必須做大才能活下去，但是平臺做大后可能影響公平競爭，似乎是一組難以調(diào)和的矛盾。因此，建議將通信領域的“互聯(lián)互通”做法引入平臺經(jīng)濟，將相互競爭的系統(tǒng)之間進行信息連通，提升可競爭性。例如，移動號碼可以給聯(lián)通打電話，各大平臺也是如此，政府強制要求打通各系統(tǒng)，其中產(chǎn)生的接入費、轉(zhuǎn)換費由企業(yè)自主商定、政府可進行一定干預，同時適當照顧超級平臺的現(xiàn)有利益。

北大國際關系學院教授、南南學院教授查道炯提醒，從國際視角看，對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管規(guī)制存在“先行者風險”。一個國家的平臺經(jīng)濟治理，有必要將國際規(guī)則和全球性的競爭環(huán)境納入視野。政府思考監(jiān)管手段時，也須注意培育本國的平臺經(jīng)濟企業(yè)和整體數(shù)字經(jīng)濟的全球競爭力。呵護企業(yè)技術、業(yè)態(tài)創(chuàng)新能力，同時激勵企業(yè)參與跨國性的組織和協(xié)會的協(xié)同。既為用戶提供選擇，同時促進用戶在使用數(shù)字經(jīng)濟業(yè)態(tài)時提高獲益能力。

（本文未經(jīng)演講者本人審閱）