推進財政局預(yù)算績效管理改革的探討

敖金華

（湖北省竹溪縣財政局，湖北 十堰 442300）

財政預(yù)算績效管理是黨在十九大提出的重要工作部署和安排，也是國家全面推進財稅改革的重要舉措。預(yù)算績效管理要從全局出發(fā)，實施統(tǒng)籌管理，要建立“三全”績效管理架構(gòu)，不斷深化預(yù)算績效管理改革，全面推進預(yù)算績效管理工作，提升預(yù)算績效管理質(zhì)量，規(guī)范財政局內(nèi)部管理工作，促使預(yù)算績效管理取得成效。

一、預(yù)算績效管理的意義

預(yù)算績效管理的前提是對預(yù)算績效管理目標的設(shè)定，預(yù)算績效目標需要根據(jù)既定的預(yù)算管理信息進行統(tǒng)一科學(xué)的設(shè)定，以預(yù)算管理目標為實施標準，優(yōu)化財政資源配置，合理安排財政資源，通過預(yù)算績效管理，可以為管理者的決策提供科學(xué)依據(jù)，通過實際預(yù)算績效管理結(jié)果和設(shè)定目標的偏差，對預(yù)算績效進行評價。預(yù)算績效管理屬于一項綜合性工作，包含多個方面的內(nèi)容：一是明確預(yù)算績效管理的任務(wù)和要求；二是確定預(yù)算績效管理的目的并設(shè)定具體可量化的目標；三是設(shè)定多角度的評價標準；四是績效評價的過程；五是對評價結(jié)果進行比較；六是對績效結(jié)果進行分析和報告；七是預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，上述一系列內(nèi)容和過程，構(gòu)成完整的預(yù)算績效管理過程。預(yù)算績效管理的構(gòu)成要素包含幾方面內(nèi)容：一是預(yù)算績效管理計劃；二是預(yù)算績效管理實施；三是預(yù)算績效管理評價；四是預(yù)算績效管理反饋；五是預(yù)算績效管理結(jié)果運用。預(yù)算績效管理的重點環(huán)節(jié)是預(yù)算績效管理評價，通過預(yù)算績效管理評價，可以使預(yù)算部門的戰(zhàn)略選擇更加明確，可以為預(yù)算績效管理提供管理理念和機制，評價的結(jié)果可以為預(yù)算的配置提供科學(xué)的依據(jù)，為決策提供幫助，為后期的改進提供支持，而預(yù)算績效管理可以為預(yù)算績效評價提供具體的內(nèi)容和對象。

二、預(yù)算績效管理的由來

首先是國際方面，在不斷增加的公共資金的需求下，在不斷增大的國家財政預(yù)算資金背景下，國家為了減輕財政壓力，為了提高資金利用效率，西方國家1940年開始實施預(yù)算績效管理，把政府和公共活動納入預(yù)算績效管理的范疇。時間推進到1970年，西方國家開始大力奉行凱恩斯主義，國家和政府大力擴充政府職能、擴大政府規(guī)模，使得政府在開支方面出現(xiàn)井噴式增長，而西方國家在此時期正處于石油危機階段，與不斷擴大的政府規(guī)模和支出不相符的是國家經(jīng)濟的衰退，政府收入的減少，二者之間矛盾突出，因此引發(fā)群眾的不滿，政府的管理模式和管理成效開始受到質(zhì)疑，納稅人要求政府公開財政支出，要求對預(yù)算管理進行改革，在此背景下，西方國家的財政改革勢在必行，政府采用企業(yè)先進的管理方法，引入企業(yè)管理理念，加快政府管理改革，現(xiàn)在西方國家在公共管理方面已經(jīng)全面推行預(yù)算績效管理。

其次是國內(nèi)方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制的改革，政府開始推進預(yù)算績效管理的改革，群眾也開始更多關(guān)注預(yù)算績效管理，通過預(yù)算績效管理，可以使用財政資金的支出獲得更高的效益，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是國家大力推進政府職能的轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)型政府過渡，國家逐步完善公共財政架構(gòu)，公共項目上的支出逐漸加大，與此同時，群眾的意識也在不斷提高，更多關(guān)注財政資金的使用是否執(zhí)行到位，是否取得預(yù)期效果，財政資金在管理和決策上是否存在失誤和浪費，是否實施有效監(jiān)管。在上述背景下，財政實施預(yù)算績效管理是響應(yīng)群眾的號召，也是財政部門加強內(nèi)部控制的重要措施；二是鑒于當(dāng)前政府以投入為主的傳統(tǒng)財政預(yù)算方式，這種預(yù)算方式存在一定的缺陷，投入和產(chǎn)出之間沒有形成關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致預(yù)算投入的效果無法評價。

三、財政局預(yù)算績效管理的重要作用

（一）培養(yǎng)財政效益觀點

我國部分財政局在財政資金的管理上缺乏財政效益觀念，重點關(guān)注財政資金的分配，而對財政資金的管理卻比較忽視，資金管理人員的職責(zé)劃分不清晰，對資金的使用和管理缺乏全過程的監(jiān)督和評價，導(dǎo)致財政資金管理混亂，資金使用效益不高。隨著國家對財政制度改革的不斷深入，完善的公共財政框架體系正在建立，政府部門的財政效益觀念也需要轉(zhuǎn)變，要重視財政管理的科學(xué)性，提高財政管理的效率，要加強資金全過程的管理，對財政資金使用和管理實施責(zé)任制，以資金效益為責(zé)任主體，秉承誰支出誰負責(zé)的原則，通過責(zé)任劃分和明晰，提高財政各部門對預(yù)算績效管理效益的重視，提高工作的主動性和自覺性，把工作的重點放在提高財政支出效益上，打造全新的財政效益觀念。

（二）提高財政資金的使用效率

通過預(yù)算績效管理，實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)籌安排，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以財政供養(yǎng)人口為依據(jù)的財政資金安排，實現(xiàn)以需求為導(dǎo)向的財政資金安排，一方面是財政職能履行的需求，另一方面是公共產(chǎn)品提供的需求，因此財政部門對公共產(chǎn)品提供的內(nèi)容和指標進行量化，并把量化后的指標細化分解到政府各職能部門，以此作為績效評價的指標。另外要加強財政支出管理，并把重點放在財政支出績效管理上，通過支出績效管理，實現(xiàn)資金管理的全過程、全方位監(jiān)督和跟蹤，包含幾個方面：一是財政資金的預(yù)算編制；二是財政資金預(yù)算下達；三是財政資金撥付；四是財政資金使用，通過績效評價結(jié)果，不斷完善預(yù)算管理，并以此為依據(jù)制定下一年度的預(yù)算編制，通過預(yù)算績效管理可以使財政資金的使用效率得到提高。

（三）優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)

部分部門為了獲取大量的財政撥款，往往在項目上做文章，不斷擴大項目的規(guī)模，提高項目的標準，加大項目的投資，在項目的規(guī)模上沒有把控，在項目的成本上沒有限制，從而使得政府的財政支出不斷增多，財政壓力不斷加大。而全面實施預(yù)算績效管理，以預(yù)算效益為考核的標準，設(shè)定預(yù)算績效目標并制定預(yù)算績效評價指標，把四方面內(nèi)容聯(lián)系在一起：一是部門職能；二是部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；三是財政支出撥付范圍；四是財政支出供給結(jié)構(gòu)。預(yù)算績效管理實行責(zé)任制，以預(yù)算效益為評價標準，因此各部門在進行資金支出時，會考慮到項目的發(fā)展目標，考慮資金的預(yù)算績效，不再盲目進行資金的投入，從而使財政資金的使用更加科學(xué)和有效。

（四）完善財政預(yù)算管理

隨著國家深化財稅改革，財政局在預(yù)算管理方面取得了顯著成效，但問題依然存在，如預(yù)算和項目規(guī)劃聯(lián)系程度不足。預(yù)算績效管理的作用表現(xiàn)在幾個方面：一是分析財政資金的分配是否有效，是否具有經(jīng)濟性，是否有效率；二是對財政在各個領(lǐng)域和行業(yè)的支出的作用進行了解和掌握；三是對財政支出的社會效益和經(jīng)濟效益進行評價；四是保持預(yù)算編制和戰(zhàn)略規(guī)劃目標相一致；五是在公共資源的分配上更加科學(xué)和精細。財政支出管理的核心是財政支出績效管理，科學(xué)規(guī)范的財政支出績效管理評價體系，應(yīng)該包含幾方面內(nèi)容：一是財政資金管理部分內(nèi)部的評價和監(jiān)督；二是財政資金管理外部的評價和監(jiān)督，形成內(nèi)外部結(jié)合的機制，使財政各部門的支出管理更加完善。

四、財政局預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）績效評價體系不夠完善

財政支出的特點主要表現(xiàn)在幾個方面：一是支出范圍上比較廣；二是在使用層次上比較多樣化；三是使用領(lǐng)域上比較廣泛；四是在使用性質(zhì)上比較多元化。而國家在財政績效管理方面缺乏統(tǒng)一的評價體系，沒有建立規(guī)范化和科學(xué)化的績效評價機制，因此各地方財政局在制定績效評價體系時，往往單純根據(jù)上級主管部門的精神指示在結(jié)合其他地區(qū)績效評價的相關(guān)經(jīng)驗，制定本地區(qū)的財政績效評價體系，在績效評價指標的制定上往往不夠精細，在評價方法上往往比較單一，不夠多樣化，這些都使得績效評價不夠科學(xué)，與本地區(qū)的實際情況不匹配，績效評價的效果不夠理想，僅僅能反映財政支出的情況和出現(xiàn)的問題，評價的全面性不足，評價的質(zhì)量偏低。

（二）部門職能機構(gòu)缺乏配合

首先，財政局各科室人員缺乏有效溝通。我國的預(yù)算績效管理還處在起始階段，財政局各科室，包含預(yù)算、業(yè)務(wù)、績效管理等在科室的定位上、在職責(zé)劃分上、在相互配合上還未形成完善的工作機制，部門的預(yù)算和績效管理相分離，預(yù)算由各部門負責(zé)，績效管理由績效科室負責(zé)，相互之間的協(xié)同和配合度不高；其次，財政局各預(yù)算部門對預(yù)算績效管理的支持力度不足。預(yù)算績效管理對財政局各部門而言，是一種創(chuàng)新性理念和業(yè)務(wù)，是對傳統(tǒng)觀念和思維的挑戰(zhàn)，因此財政局部分預(yù)算部門對預(yù)算績效管理的認識不足，重視度不夠，對預(yù)算績效管理目標不清晰，對預(yù)算績效管理有錯誤的認知，認為是額外的工作，對預(yù)算績效管理工作配合度不夠，甚至產(chǎn)生不良的情緒，認為預(yù)算績效管理工作限制了各單位預(yù)算資金的使用自由，使各預(yù)算單位的利益受到影響，因此在實施預(yù)算管理目標申報工作時，態(tài)度消極，不支持、不配合，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作推進遇到阻礙。

（三）預(yù)算績效管理人員專業(yè)能力較差

預(yù)算績效管理工作相對比較復(fù)雜，涉及到的內(nèi)容比較廣泛，專業(yè)性比較強，因此對管理人員的要求相對也會比較高，要具備幾方面的能力：一是具備財務(wù)管理方面知識，如預(yù)算管理；二是具備績效管理方面知識；三是項目管理相關(guān)知識；四是具備較強的表達能力和組織能力；五是熟悉和掌握國家相關(guān)法律法規(guī)。而目前財政局缺乏具備上述要求的復(fù)合型人才，內(nèi)部績效管理人員的專業(yè)能力較差，缺乏足夠的預(yù)算績效管理理論知識，導(dǎo)致績效評價工作重點不夠，環(huán)節(jié)把握不準，另外，缺乏足夠的預(yù)算績效管理實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的相關(guān)標準和方法的制定缺乏科學(xué)性。

（四）職工對預(yù)算績效管理的重視不夠

隨著國家深化財稅改革，出臺相關(guān)預(yù)算政策，各地方財政部門對預(yù)算績效管理開始有初步認識，并逐漸開始推進績效管理工作，受到傳統(tǒng)管理理念和思想的影響，在財政資金的管理上重點關(guān)注資金的分配，而對資金的績效管理卻比較忽視，對資金績效管理重視度不夠，各部門在配合上不夠積極和主動，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作推進遇到障礙，另外，預(yù)算績效管理工作全面性不足，績效評價管理多是在事后進行，缺乏預(yù)算績效目標的制定和預(yù)算績效執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，預(yù)算績效管理理念不能貫穿預(yù)算管理的全過程。

五、財政局預(yù)算績效管理改革的探討

（一）建立完善的預(yù)算管理評價系統(tǒng)

完善的預(yù)算管理評價系統(tǒng)應(yīng)該包含幾部分：一是完善的預(yù)算管理評價制度；二是提高自我評價的廣度和質(zhì)量；三是通過預(yù)算績效管理評價促進財政績效改革，提升財政評價的影響力；四是加強監(jiān)督和績效管理的落實工作，促使績效評價結(jié)果得到合理運用。

（二）建立健全部門績效指標體系標準化

首先，各地方財政部門要以財政部的評價指標體系架構(gòu)為依據(jù)，并結(jié)合各地區(qū)近階段的績效評價經(jīng)驗，不斷完善預(yù)算績效指標；其次，個性化評價指標的設(shè)定。個性化評價指標的設(shè)定要考慮評價對象的特點進行有針對性的指標設(shè)定。如對于項目類型是提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，評價指標的設(shè)定要包含幾個方面：一是提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量；二是公共服務(wù)和產(chǎn)品的惠及范圍的廣度和深度；最后，完善和規(guī)范評價標準。結(jié)合各財政部門的實際情況，對業(yè)務(wù)和財務(wù)指標進行權(quán)重分配，確保評價標準的統(tǒng)一性，使各部門的評價標準保持一致，使評價結(jié)果的應(yīng)用更加具有指導(dǎo)意義。

（三）提高績效預(yù)算管理人員的專業(yè)素養(yǎng)

預(yù)算績效管理工作是一項復(fù)雜的過程，會涉及到諸多的內(nèi)容，專業(yè)性比較強，因此需要高素質(zhì)的管理人員，而目前我國財政部門預(yù)算績效管理人員的專業(yè)素質(zhì)不高，因此需要提高績效管理人員的專業(yè)素養(yǎng)。首先，財政部門要完善績效管理組織架構(gòu)，并對人員職能和職責(zé)進行劃分和明確，并設(shè)置專業(yè)的預(yù)算績效管理人員，加強各科室和部門的溝通和協(xié)作；其次，考慮到各地財政的實際情況，積極引進預(yù)算績效管理專業(yè)人才，可以利用第三方服務(wù)機構(gòu)，不斷提高財政部門的預(yù)算管理人才水平，同時要對第三方服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督和管理，并及時更新和完善服務(wù)標準和服務(wù)水平；最后，充分發(fā)揮外部監(jiān)管職能。建立聯(lián)動機制，發(fā)揮各級人大部門、審計部門和紀檢監(jiān)察部門的職能，通過建立聯(lián)動機制，加強對各部門預(yù)算績效管理的監(jiān)督和考核。

（四）加強績效管理制度的宣傳學(xué)習(xí)

首先，建立科學(xué)有效的運行機制。各級政府要對績效管理有足夠的重視，并建立專門的績效管理小組，建立績效管理運行機制，上到地方政府、財政部門，下到各預(yù)算部門、中介機構(gòu)和社會團體共同運行的有效機制；其次，提高預(yù)算管理主體意識，強調(diào)全過程預(yù)算管理。要把預(yù)算績效管理融入到財政部門的事前預(yù)算編制、事中執(zhí)行和監(jiān)督管理和事后評價的全過程。一是預(yù)算編制要考慮到地方公共事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃目標，預(yù)算編制要以績效目標為依據(jù)；二是預(yù)算的執(zhí)行過程要和績效監(jiān)控保持同步，并及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，對問題進行及時修訂，保障預(yù)算績效目標得到實現(xiàn)；三是預(yù)算評價要對執(zhí)行結(jié)果和目標進行分析和對比，并對預(yù)算部門項目的實施效果進行評價。

（五）建立并落實預(yù)算績效評價工作考核機制、激勵機制和懲罰機制

預(yù)算績效管理順利開展和全面推進需要科學(xué)的績效考核機制，并對考評結(jié)果進行實施激勵和獎懲機制。建立聯(lián)動機制，完善監(jiān)督機制：一是人大部門要監(jiān)督和審查預(yù)決算和績效管理目標，尤其在重大項目上；二是組織部門要完善預(yù)算績效管理體系，把績效考核結(jié)果和各地方政府和干部的績效相結(jié)合；三是各機構(gòu)預(yù)算編制部門要協(xié)同財政部門共同對預(yù)算部門的績效進行整體考評；四是各地方財政部門要完善預(yù)算績效評價工作考核機制，把預(yù)算和績效相掛鉤，建立績效激勵機制和懲罰機制，對預(yù)算績效工作推進效果明顯的單位進行獎勵，對預(yù)算績效工作執(zhí)行不到位的單位進行懲罰；五是審計部門要把各單位的預(yù)算績效管理作為審計工作的重點內(nèi)容，并作為日常的審計工作，合法合規(guī)地開展審計相關(guān)工作。

（五）建立科學(xué)合理的管理制度

國家還沒有預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)，因此需要建立科學(xué)合理的管理制度，為績效管理工作的推進提供政策支持。首先，地方財政局要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以上級績效管理制度架構(gòu)為依據(jù)，制定符合自身的績效管理制度，包含績效管理的原則、方法、范圍等方面；其次，設(shè)置專項管理制度。對績效管理的事前、事中和事后進行全程監(jiān)管和評價，并對評價結(jié)果的運用等環(huán)節(jié)設(shè)置專項管理制度；最后，完善各部門工作流程，規(guī)范各部門工作內(nèi)容。對各部門的工作流程和協(xié)調(diào)機制進行規(guī)范，使預(yù)算績效評價的操作形成完善的機制，有助于財政部門和相關(guān)的預(yù)算部門對預(yù)算評價有全面地掌握和了解，使預(yù)算績效管理能夠和各部門的工作有機融合。

六、結(jié)束語

綜上，財政局實施預(yù)算績效管理改革，需要完善預(yù)算績效管理體系，制定標準化的預(yù)算績效指標，提高管理人員的素質(zhì)，加強預(yù)算績效管理的宣傳和學(xué)習(xí)，建立科學(xué)的管理制度，通過多種途徑推進預(yù)算績效管理改革。