城市軌道交通PPP項目運營模式分析

文/袁鴻雁

一、引言

隨著我國現代化建設的推進，城市軌道交通憑借其優越的乘車環境、準確的出行時間成為城市交通基礎設施的重要選擇。在我國特大型城市成熟的軌道交通體系影響下，大中型城市也開始普及和運營城市軌道交通，目前已擴充至近50個城市，形成了較為龐大的軌道交通新局面。從宏觀經濟方面考慮，受到產業結構升級和疫情不斷沖擊的影響，我國經濟增速雖仍在平穩增長，但其背后的地方政府債務壓力卻不斷加大，而“降杠桿”政策又進一步壓縮了政府融資的空間，所以目前亟需社會資本以PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）項目模式參與軌道交通建設[1,3-5]。

我國現有城市軌道交通PPP項目運營模式主要包括傳統票價補貼模式、業務分離的政府可行性補助模式和立體化開發運營模式三種[9]。目前，傳統票價補貼模式是城市軌道交通PPP項目采用的主要合作方式，但其僅能在有限的運營期中通過票價回收投資成本，無法實現較高的投資回報和較短的回收周期，劣勢明顯。在以追求利潤最大化為目標的社會資本面前，這種運營模式吸引力不強，導致社會資本參與的積極性不高。通過對城市軌道交通PPP項目三種運營模式進行差異比較和優劣勢分析，并結合我國目前宏觀經濟背景，筆者認為未來我國城市軌道交通PPP項目的運營模式可以借鑒業務分離的政府可行性補助模式和立體化開發運營模式，并研究發現地上地下立體化開發模式因有利于促進城市軌道交通PPP項目的可持續發展，可以成為城市軌道交通PPP項目的未來轉變模式。

城市軌道交通屬于準公共物品，這類基礎設施項目能否開展PPP模式，取決于其產品的經濟屬性。公益屬性較強的線路盈利性較差，更適合政府主導的投資建設模式；而具有一定商品屬性的城市軌道交通項目，其自身能夠實現盈虧平衡，因此適合引入社會資本開展PPP項目模式，并實施立體化開發運營，在降低政府資金壓力的同時，可激勵社會資本提供高質量的交通運輸服務。

二、城市軌道交通PPP項目運營模式比較分析

（一）傳統票價補貼模式

票價補貼模式，是指在城市軌道交通的運營期間內，政府按照某種約定的投資收益率并結合實際的客流量情況進行補貼的方式。具體包括影子票價模式、車公里數補貼模式和建設期投資補貼+運營期缺口補貼模式。票價補貼模式是我國目前采用的最普遍的補貼方式，也是PPP項目中政府角色的最直接體現[10]。

影子票價模式將客流因素視為項目收益的關鍵因素，其將直接關系到項目投資者的收益水平，但項目一般會考慮地理位置、人口密度等因素而設置相應的保底客流量，這種保底客流量是預期的，如果實際產生的客流量低于該保底客流量后，影子票價模式才會啟動，進行運營補貼；而車公里補貼模式通過計算列車運行公里數作為補貼基礎，避開了客流變化，各方依據測算出的合理行車間距、發車時間等制定行車計劃，形成初步統一的協商結果。但由于運行公里數是固定的，而每公里的服務價格一旦也被確定，那兩者相乘的總收入也就確定了，這使得在這種模式下提高客流量顯得價值很低。上述兩種模式都無法提高社會資本運營方的積極性，違背了PPP項目模式的初衷，不能為公眾提供很好的服務。

“建設期投資補貼+運營期缺口補貼”模式，建設期的投資補貼是針對項目建設階段的總投資成本，在考慮投資的時間價值基礎上，于運營期內分期補貼給項目公司。但是，每年的建設期投資補貼金額對年度折現率較為敏感，年度折現率將直接影響項目建設階段資金投入產出比[7]。此外，這種補貼模式的特點是隨著運營期的延展，年補貼額呈現“前少后多”的分布態勢，運營初期可能會出現現金流量不足的情況，而導致項目公司初期經營困難，不利于調動社會資本方的積極性及實現PPP項目的可持續發展[8]。因此，“建設期投資補貼+運營期缺口補貼”模式需要社會資本具有較強的融資能力[17]。

（二）業務分離的政府可行性補助模式

業務分離的政府可行性補助模式的提出是為了解決目前城市軌道交通PPP項目執行過程中存在的實際問題，從進一步促進政府與社會資本方合作的角度出發，通過業務分離的方式降低和消除采用PPP方式實施城市軌道交通項目過程中存在的部分風險，減少社會資本方對長期合作存在的種種顧慮。

目前國內絕大多數城市軌道交通PPP項目都是通過BOT方式實施，業務分離的政府可行性補助模式則是將整個特許經營期內的城市軌道交通項目根據業務類型和實施時間分為建設期、初始運營期、更新改造及持續運營期3個階段。社會資本方在建設期發生的建設成本通過項目可用性補貼進行支付，在初始運營期，每年根據運營成本、收入及績效考核結果向社會資本方支付運營補貼；在項目更新改造及持續運營期，每年根據更新改造的費用、運營成本、收入及績效考核結果向社會資本方支付更新改造的可用性補貼和運營補貼。

業務分離的政府可行性補助模式很大程度上消除了城市軌道交通PPP項目在長期的建設及運營過程中由于各種不確定性可能對項目造成的風險，降低了項目的整體風險。在確保項目公司進入運營期后現金流持續為正的基礎上，緩解了項目運營初期政府財政支付的壓力，有助于項目的平穩運作。同時，在消除相關不確定風險并明確運營成本可行性補助的方式后，將有助于更多的社會資本方參與城市軌道交通PPP項目。社會資本方在項目運營期主觀能動性的不斷提高，有助于其采取先進的技術及管理手段，進一步降低實際運營成本，從而提高社會資本方的收益。

（三）立體化開發運營模式

目前已有文獻側重于對城市軌道交通PPP項目補貼模式的研究，但是政府補貼無法保持城市軌道交通的可持續發展。要保證城市軌道交通PPP項目的長期有效運行，還需要探索一套可以使城市軌道交通PPP項目擺脫長期依靠財政補貼的現狀，可以使其自身實現盈虧平衡的運營模式[2]。

立體化開發運營模式通過將軌道交通沿線土地開發后的商業綜合體的經營權授予社會資本方，從而吸引社會資本參與運營[13]。軌道交通PPP項目與商業綜合體的特許經營權相結合，能夠很大程度上實現政府與社會資本方共同努力，各取所需。使用立體化開發運營模式運營軌道交通PPP項目，可實現理論上的運營可持續，主要原因有以下幾點：一是地方政府需要社會資本參與軌道交通PPP項目來緩解政府財政壓力，在運營能力上，立體化開發運營模式相較于傳統票價補貼模式更能夠達到這種效果。我國目前已有超50個城市正在修建軌道交通，軌道交通產業的可持續發展需要社會資本擺脫政府補貼這一單一的收入來源而通過運營地上商業物業獲得投資回報[15]；二是區別于一般的城市商業物業，軌道交通能夠帶來穩定的客流量，在保證客流量轉換成一定比例銷售量的基礎上，隨著城市開發和軌道交通網絡搭建，其客流量會有進一步上升的態勢，這使得社會資本擁有穩步增長的收入來源[17]；三是雖然我國城鎮化率在提升，但也帶來了如道路擁擠、發展空間受限等問題，因此如何更好地利用現有土地開發成為擺在城市建設者面前的一道難題，而軌道交通立體化建設除可提高土地使用效率之外，還可以通過地上運營彌補建設成本，一定程度上節約了政府資金和社會資本[6]。

（四）三種運營模式的比較分析

通過對城市軌道交通PPP項目傳統票價補貼模式、業務分離的政府可行性補助模式和立體化開發運營模式三種運營模式的比較分析，發現三種模式存在各自的優缺點，具體如表1所示。

表1 城市軌道交通PPP項目不同運營模式比較分析

總而言之，不同運營模式下的城市軌道交通PPP項目存在各自的優勢和劣勢。政府在組織進行城市軌道交通建設時，應該充分利用PPP項目模式，并根據當地經濟狀況、社會資本能力大小，更加精準地衡量和選擇適合自身的運營模式，充分發揮PPP項目模式的優越性，促進當地軌道交通的長足發展。

三、結論

本文在我國大規模發展軌道交通產業的背景下，比較了現有城市軌道交通運營模式的優劣性，并得出主要結論如下：

傳統票價補貼模式是在城市軌道交通的準公共物品性、外部性和規模經濟性的經濟屬性下應運而生的，因此其適用條件較為寬松：當運營收入僅能對成本進行有限覆蓋和外部效益返還機制缺失時，傳統票價補貼模式是最受歡迎的運營模式。

業務分離的政府可行性補助模式很大程度上降低了城市軌道交通PPP項目的整體風險，同時可化解客流風險。在明確運營成本可行性補助的方式后，社會資本方在項目運營期的主觀能動性不斷提高，有助于其采取先進的技術及管理手段，進一步降低實際運營成本，從而提高社會資本方的收益。而其適用條件也是通過基本原則進行框定：一是能夠弱化項目運營管理與運營收入的關系[12]；二是在實施周期內能夠根據外部變化及時合理調整補助；三是能夠運用市場化的方式確定相關關鍵參數。

城市軌道交通立體化開發運營模式具有更大優勢，有助于提升城市軌道交通行業PPP項目可持續發展能力，提升財務績效，促進地鐵周邊土地物盡其用，并提升基礎設施服務水平。同時，以帶動軌道交通土地開發利用為突破口，可以進一步解決現有軌道交通建設融資中出現的難題。上述優勢的建立，也是基于其適用條件的合理運用：立體化開發運營模式需要積極運作劃撥的土地，摒棄依靠軌道交通集團自身商業運營的思想，給予社會資本一定的特許經營權，要實現軌道交通網絡客流量與地上商業物業穩定收入的成功轉換。在立體化運營模式下，引入房產、物業等企業，優化土地使用方式，有助于軌道交通建設的可持續發展。