堅持規劃引領 加快推進新型城鎮化建設
——以駐馬店市為例

□ 李剛

4月18～19日，河南省委書記樓陽生到駐馬店市調研時指出，要堅持創新驅動發展，在建設現代化區域中心城市中展現新作為、取得新成績。賦予駐馬店“建設現代化區域中心城市”、展現“七個新作為”使命擔當，為全市未來發展標定了歷史方位、戰略方向和實踐路徑。

作為自然資源主管部門，如何發揮優勢、搶抓機遇，找準城市規劃和建設中的薄弱環節，提出符合駐馬店市實際的意見和建議，對加快推進新型城鎮化進程具有非常重要的意義。

基本情況

駐馬店市自然資源和規劃局緊密結合本地實際，立足“三個聚焦”，統籌推進國土空間規劃編制，科學引領城鎮化建設，城市建設日新月異，城鎮化水平快速提升。

聚焦市、縣、鄉三級統籌。以“雙評價”“雙評估”等10 項專題研究為支撐，立足駐馬店市資源稟賦、人口和經濟發展狀況，科學確定發展目標和定位，明確了國土空間開發保護策略和總體格局。目前，市、縣國土空間規劃正在積極編制完善，鄉（鎮）國土空間規劃編制全面啟動。

聚焦生態文明建設。完成市、縣兩級“三區三線”劃定舉證工作，全市優化調整后生態保護紅線面積780.53平方千米，約占國土面積的5.17%，規劃形成“一區、五廊、多點”生態空間結構，試劃市域城鎮開發邊界圍合面積1116 平方千米；按照85%穩定耕地數量，完成永久基本農田保護紅線試劃。

聚焦鄉村振興戰略。駐馬店市市轄9 個縣均已完成縣域村莊分類和布局規劃編制，完成全市2425 個行政村“多規合一”實用性村莊規劃編制，并進一步完善提升。

結合全市城市基礎設施建設需要，駐馬店市自然資源和規劃局深入落實市委、市政府要求，編制完成城市修補、百城提質、交通、停車場、公園、城市水系等40 多項市政專項規劃，科學引領全市的城鎮化建設，初步形成了“中心城市—縣城—重點鎮—新農村”協調發展、互促共進的現代新型城鎮化體系。目前，全市常住人口城鎮化率從38.07%提高44.14%，市中心城區城鎮化率達到73.55%，建城區面積超過100 平方千米，轄區常住人口達到 102.35 萬人。

存在問題

駐馬店市在推進新型城鎮化建設中雖然取得了一定成績，但與全國、全省其他城市平均發展水平相比仍然處于較低水平，分別落后全省、全國平均水平11.29 %、19.75%。究其原因，有以下幾方面。

思想認識不足。駐馬店市是農業大市，工業基礎薄弱，對新型城鎮化的內涵認識不足，對新型城市新型城鎮化缺乏信心，“等靠要”思想嚴重，直接影響全市新型城鎮化進程。

城鎮建設基礎差、規模小。首先，中心城市發展相對滯后，相對于1.5 萬平方千米的地域面積、880 多萬的總人口，中心城區建成面積明顯偏小，常住人口數量明顯偏少，特別是經濟發展基礎薄弱，基礎設施建設滯后，城市功能不夠完善，對周邊城鎮的輻射帶動能力有限。其次，縣城和小城鎮建設比較緩慢，與周邊縣特別是先進地區相比，全市縣域城鎮發展比較滯后，所轄9 個縣城平均建成區面積不到17 平方千米，縣城平均人口僅13萬人；各鄉（鎮）政府所在地建設規模更小，全市75 個建制鎮平均居住人口不到8000 人，86 個鄉政府所在地大多為傳統的農村集市；縣城和小城鎮發展緩慢，難以有效發揮產業、人口的承接承載作用。最后，新型農村社區建設推進難度大，全市農村總體布局分散、經濟發展滯后。

規劃引領作用發揮不夠。一是老城區規劃落實不夠，規劃層次偏低、功能重疊、交通擁堵、人口密集；已建成的新城區規劃布局不盡合理，住房仍過于密集，公共服務設施不配套，缺乏地域或文化特色。二是縣城總體規劃層次偏低，修編不夠及時，沒有做到“三規合一”，對縣城框架拉大、產業集聚區建設和爭取土地、項目等扶持政策帶來了諸多限制。三是規劃執行不夠到位，規劃宣傳力度不大，依規建設的意識不強，執行規劃不夠嚴肅，存在隨意改變規劃的現象。四是對規劃執行監管力度不大，因體制改革，原城市規劃監察大隊沒有隨原規劃局合并，城市規劃監管沒有形成專一合力，違規建設問題沒有得到較好解決。五是全市2400 多個村都完成了村莊規劃編制，但是編制質量、對鄉村建設與發展的指導效果與實際要求，與實用性村莊規劃要求仍有很大差距。

對策建議

規劃科學是最大的效益、規劃失誤是最大的浪費、規劃折騰是最大的忌諱。要充分發揮規劃在新型城鎮化建設中的引領作用，按照“現代化區域中心城市”目標定位，高水平編制國土空間總體規劃，引領城市不斷提升品質，促進城鄉融合發展，建設美麗鄉村，努力構建新型城鎮化體系。

加快國土空間規劃編制。按照“前瞻30 年，編細15 年，編實‘十四五’”要求，堅持自上而下、上下協同，全面貫徹落實新時期新理念，同步推進市、縣、鄉、村國土空間規劃。著眼構建覆蓋城鄉的新型城鎮化體系，科學制定和完善新型城鎮化總體發展規劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮和新型農村社區建設的定位和發展目標，引領新型城鎮化高品位，高層次發展，努力構建“能用、管用、好用”的市、縣、鄉、村四級規劃體系。

優化國土空間規劃編制理念。按照立足當前、著眼長遠要求，結合駐馬店市發展定位、發展目標、發展路徑等，突出規劃的前瞻性。堅持持續發展理念，所有的規劃和決策都要圍繞著打造現代化區域中心城市的目標來實施，公共服務設施的規劃、組團間的道路聯通、組團間的發展、產業的布局等，都要圍繞中心城鎮圈建設來謀劃。堅持統籌兼顧理念，優化空間發展布局、綜合利用土地資源，推動經濟社會協調發展。堅持和諧發展理念，充分考慮人與自然生態環境的和諧、歷史文化與現代文明的融合。堅持公眾參與理念，廣泛聽取社會各界的意見，推動空間治理全過程的共謀、共治、共享，為建設現代化區域中心城市賦能加力。堅持改革創新理念，真正編制出“能用、管用、好用”的國土空間規劃，科學引領市域經濟社會高質量發展。完善國土空間規劃體系。充分發揮規劃引領作用，以建好市、縣、鄉、村“多規合一”“一張圖”規劃體系為前提，堅持上下協同、同步推進工作機制，統籌推進市、縣“三區三線”劃定和國土空間總體規劃編制工作，同時，加大對鄉（鎮）國土空間規劃編制的督導指導力度，力求做到市、縣、鄉國土空間規劃同步完成。

提升城鎮規劃質量。要注重長遠，對城鎮布局、城鎮道路、園林綠化、公共服務設施等規劃要著眼適應經濟社會快速發展的需要，既要照顧眼前，更要立足長遠，堅持高起點規劃，確保今后30 年甚至更長的時間不落后。要體現特色，把駐馬店市的文化特色體現在中心城市、縣城、小城鎮或新型農村社區的建設規劃之中，彰顯城鎮建設的個性，提升城鎮建設的文化內涵，防止“千城一面”，杜絕“大洋怪重”，突出地域特色。

落實好鄉村振興戰略。以歷史文化名村、傳統村落和村莊規劃試點為重點，加快完成村莊規劃編制的年度任務，服務好鄉村振興。加強規劃編制、審批、實施、監督全鏈條管理，推進空間治理數字化、智能化、現代化。同時，堅持城鄉融合，制定完善小城鎮和新型農村社區建設規劃、城鎮建設相配套產業發展規劃、社會事業發展等專項規劃。在編制規劃中，結合當地實際，落實鄉村振興、區域協調發展、可持續發展等空間發展戰略，注重土地綜合利用規劃的銜接，促進基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，順應人口流動變化趨勢，推動形成開放協調的空間發展格局。

加強規劃實施管理。建立健全科學民主的規劃決策機制和規劃實施管理體系。堅持“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一張網”。進一步建立健全公眾參與、專家評審、集體決策的規劃評審制度，實施規劃編制、審批和實施的全過程公開，擴大公眾參與，廣泛接受社會監督。重大項目建設規劃、綜合性重要基礎設施規劃、大型項目規劃選址、控制性詳細規劃等都須經規劃專家咨詢論證，報經規劃委員會審查后，按程序上報審批。規劃一經確定，就要嚴格依法實施，任何單位和個人都無權干預，更不能隨意變更，切實維護規劃的權威性和嚴肅性。