宅基地抵押的德清探索：從一元到多元

吳昭軍 王 玉

《民法典》明文禁止宅基地使用權抵押，這一硬性規定確保了宅基地承載的基本保障功能，但也制約了其財產價值的實現。為提高宅基地利用效率，盤活閑置宅基地，增加農民財產性收入，國家相繼出臺《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》等政策文件，授權試點地區開展農民住房財產權的抵押探索。農民住房財產權抵押貸款是指在不改變宅基地所有權性質的前提下，以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押，由銀行業金融機構向符合條件的農民住房所有人發放的，在約定期限內還本付息的貸款。因此，前期的試點實踐主要是以住房財產權即“宅基地使用權+房屋所有權”的組合作為擔保工具。

2021年，浙江省德清縣出臺《德清縣鼓勵銀行業金融機構開展宅基地使用權（農房財產權）抵押貸款的指導意見》，在原有“宅基地使用權+房屋所有權”抵押的基礎上，增加了“宅基地使用權+房屋使用權”和“單一宅基地使用權”抵押兩種方式，拓寬了宅基地抵押的路徑，使宅基地抵押方式由一元走向多元。為什么要進行宅基地抵押方式的多元化探索，不同方式之間存在的差異是什么，需要及時結合實踐做法進行理論分析。

一、多樣化的抵押方式

在借貸和抵押法律關系中，借款人即抵押人，三種不同的抵押方式面向的主要對象存在差異，制度目的有所不同，所以，在三種抵押方式下，抵押人的具體范圍存在一些差別（見表1）。

表1 三種方式下抵押人范圍對比分析

“宅基地使用權+房屋所有權”作為已試點數年的抵押方式，其適用對象較為廣泛。在符合形式要求的前提下，抵押人只要是享有宅基地使用權的農戶，均可以將其房屋所有權連同宅基地使用權一并抵押，即農民住房財產權抵押。這種模式是以土地之上已建成房屋為前提，農戶對其房屋享有所有權，有權對其房屋占有、使用、收益和處分。基于房地一體抵押原則，農戶在對房屋所有權進行抵押的同時，宅基地使用權一同抵押，從而形成“宅基地使用權+房屋所有權”的抵押方式。該方式也是目前全國試點地區進行宅基地抵押的主要方式。

“宅基地使用權+房屋使用權”的抵押人主要是利用農村宅基地和農房經營民宿、農家樂等業態的業主，包括自然人、法人或其他組織。德清地理位置優越，交通便利，擁有莫干山等著名旅游資源，從而吸引了較多外來投資者流轉宅基地和農房來發展民宿等產業。根據德清的試點辦法，在保障農戶資格權的前提下，允許農民將依法取得的宅基地使用權流轉給其他的個人和組織，經營主體可以取得一定期限的宅基地使用權和房屋使用權，而且可以將其作為抵押物進行貸款，用于產業經營。

“單一宅基地使用權”抵押主要是面向依法批準取得宅基地使用權但是尚未建造農村住房的農戶，或者是想要翻新房屋但是建設資金不足的農戶。在農民沒有房屋可以抵押，只有宅基地使用權的情況下，允許宅基地使用權單獨抵押，通過向金融機構貸款來取得建房資金，從而有效解決農民建房資金難題，滿足農戶基本或改善居住的需求。這種模式也被稱為“裸地抵押”，在試點中具有開創意義，將過去必須依靠房屋等實物才可以進行的抵押擴展到僅僅依靠宅基地使用權便可實現，突破了宅基地抵押標的物的限制，充分顯化了宅基地使用權的經濟價值。

二、區別化的貸款程序與管理

三種抵押方式在程序和管理上也各有不同。

在擔保工具上，三者要求的證書不同。農民以自己的“宅基地使用權+房屋所有權”進行抵押時，應持有不動產權利證書，證書記載的是宅基地使用權和房屋所有權。經營主體以一定期限的“宅基地使用權+房屋使用權”進行抵押時，應持有其與農民簽訂的宅基地流轉協議，以及依據宅基地“三權分置”取得的權利憑證，其上記載的是宅基地使用權和房屋使用權。而申請單一宅基地使用權抵押的農戶，則應持“農村宅基地批準書”和“鄉村建設規劃許可證”，到自然資源所辦理不動產登記，取得記載宅基地使用權的不動產權證。

表2 三種方式下貸款管理信息對比分析

在貸款用途上，三種方式也存在明顯差異，直接反映出不同抵押方式的制度目的不同。農民以“宅基地使用權+房屋所有權”方式抵押時，所獲得的貸款用途一般不受限制，可以自由支配。經營主體以一定期限的“宅基地使用權+房屋使用權”抵押時，所取得的貸款主要用于民宿等產業經營，滿足經營需要。而單一宅基地使用權抵押的貸款用途，則具有明確的限制，必須用于農民建房和裝修。此處嚴格限制貸款用途，是因為該項抵押貸款具有專款專用的性質，旨在解決農民建房資金問題，保障戶有所居，若農民將這部分建房資金用于其他用途，直接背離了單一宅基地使用權抵押的制度目的。

三、差異化的處置方式

不論何種抵押方式，宅基地抵押制度的難點之一均是在抵押人使用權+房屋使用權”進行抵押的，因為該權利已經是有期限的市場化權利，所以處置時受讓人無身份限制，我國境內的自然人、法人、其他組織均可，經拍賣變賣后，受讓人取得的是剩余年限的宅基地使用權和房屋使用權。

德清的試點探索將宅基地抵押從過去的“宅基地使用權+房屋所有權”抵押擴展增加了“宅基地使用權+房屋使用權”和“單一宅基地使用權”抵押，針對不同群體的不同需求進行體系化的制度設計，三種抵押方式解決的主要問題各有差異，滿足了農民的居住建房資金、產業發展資金等多元融資需求，對盤活農村宅基地，推進鄉村振興具有積極作用，有利于實現無房農民、有房農民以及多元經營主體的共同富裕。需注意的是，宅基地抵押的試點工作應堅持審慎穩妥、風險可控的原則，應及時分析試點做法，做好風險發現、預警與防控工作。無法按期清償借款時，如何處置抵押物，既要進行有效的市場處置以償還貸款，還要保障農戶的宅基地資格權。德清在制定相關管理辦法時，針對處置宅基地時受讓人的不同身份，設計了兩種不同的處置方式。一種是農戶以其宅基地使用權抵押，在處置時可以面向全縣域內的宅基地資格權戶進行流轉，其上附著的房屋一并處置。其中受讓人要先在本村股份經濟合作社進行資格預審，報鎮人民政府確認后，再行辦理手續或者繳納報名保證金。若受讓人涉及跨村的，在辦理相關登記手續后應報原所屬村股份經濟合作社備案。此時受讓人取得的是無期限的宅基地使用權以及其上房屋所有權。另一種是設定有期限（最長20年）的宅基地使用權進行抵押，在拍賣變賣時可以面向自然人、法人及其他組織進行流轉，其上附著的房屋一并處置。此時受讓人取得的是不超過20年的宅基地使用權以及房屋使用權。以上兩種處置方式均適用于“宅基地使用權+房屋所有權”抵押和“單一宅基地使用權”抵押。以一定期限“宅基地