村鎮(zhèn)銀行取款難：中小銀行如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)？

文 賈銘

中國的銀行大致分為村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)商行、城商行、股份制銀行、國有商業(yè)銀行、政策性銀行幾種。中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、交通銀行、中國郵政儲蓄銀行是6家國有商業(yè)銀行，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行是3家政策性銀行，以及還有12家全國性股份制商業(yè)銀行（招商、中信、光大、民生、興業(yè)、浦發(fā)、廣發(fā)、浙商、華夏、平安、恒豐、渤海）。

除上述21家銀行外，剩下的就是城商行、農(nóng)商行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行。業(yè)內(nèi)通常把除六大行和三家政策性銀行之外的其他銀行，稱為中小銀行。從規(guī)模上看，城鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)商行、城商行都屬于中小銀行，但由于其特殊的歷史背景和定位，也會單獨稱為城鎮(zhèn)銀行、信用社、農(nóng)商行和城商行。

很多人容易把村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社混淆，但其實村鎮(zhèn)銀行的誕生時間較短，于2006年年底由原銀監(jiān)會推出，初衷是為了補充農(nóng)村金融體系，也為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)打開渠道，單體資產(chǎn)規(guī)模一般不大，業(yè)務(wù)范圍也較簡單，就是存、貸、匯三種，是中小銀行中的小銀行。

中小銀行，特別是農(nóng)村中小銀行在縣域有大量營業(yè)網(wǎng)點，有數(shù)量最多的信貸員，更關(guān)鍵的是，它們擁有時間最長、最全的農(nóng)戶信用記錄，所以解決或者至少輔助解決了很多國有大行無法解決的金融服務(wù)問題，具有一定的普惠金融屬性，是促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展、支持“三農(nóng)”和為中小微企業(yè)提供金融服務(wù)的中堅力量。

數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年末，全國共有農(nóng)村中小銀行3902家，其中農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）2199家、村鎮(zhèn)銀行1651家、資金互助社39家、貸款公司13家。資產(chǎn)、負(fù)債分別為45.7萬億元、42.2萬億元，均占銀行業(yè)的14.1%，較2017年年末分別上升0.7個百分點；資本充足率12.4%，不良貸款率4%，撥備覆蓋率122.9%。

A異地攬儲問題加劇村鎮(zhèn)銀行取款難

村鎮(zhèn)銀行取款難，有一個非常特別的現(xiàn)象是異地維權(quán)儲戶特別多。但事實上，村鎮(zhèn)銀行等中小銀行的定位，一直是立足當(dāng)?shù)亍⒎?wù)中小微的區(qū)域性經(jīng)營定位，對銀行業(yè)的監(jiān)管也一直是屬地監(jiān)管為主，除特殊情況外，村鎮(zhèn)銀行異地攬儲本身就不合規(guī)。

有業(yè)內(nèi)人士辯稱，從目前的監(jiān)管規(guī)則來看，只對某類銀行的資產(chǎn)投放有地域限制，負(fù)債端沒有明確限制。確實，此前監(jiān)管部門對農(nóng)商行信貸投放有這方面的明確要求。

2019年年初，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位 強化治理提升金融服務(wù)能力的意見》，要求農(nóng)商行嚴(yán)格審慎開展綜合化和跨區(qū)域經(jīng)營，原則上機構(gòu)不出縣（區(qū)）、業(yè)務(wù)不跨縣（區(qū)），新增可貸資金70%以上要用于本地。

但是就村鎮(zhèn)銀行而言，2018年1月9日，原中國銀監(jiān)會發(fā)布了一份《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》的文件，文件明確要求，除該文發(fā)布之后成立“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行可以在注冊地轄區(qū)外設(shè)立支行外，其他村鎮(zhèn)銀行只能在注冊地轄區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)。

另外，即使對可以在注冊地外設(shè)立支行的農(nóng)村商業(yè)銀行來說，2019年12月26日，銀保監(jiān)會也曾發(fā)文《農(nóng)村中小銀行行政許可事項實施辦法》，又詳細(xì)規(guī)定了較為嚴(yán)格的行政許可條件，如注冊資本不低于5億元人民幣。僅注冊資本一項，就排除了大多數(shù)縣（區(qū)）農(nóng)商行。所以，大部分農(nóng)村商業(yè)銀行只能在注冊地展業(yè)。

2020年10月23日，央行發(fā)布的《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》又要求，“要完善商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍與業(yè)務(wù)規(guī)則；明確區(qū)域性商業(yè)銀行的本地化經(jīng)營要求，推動商業(yè)銀行立足當(dāng)?shù)亍⒒貧w本源”。

退一步講，即使沒有監(jiān)管明文要求，從業(yè)者自己也應(yīng)該十分清楚。異地攬儲的成本比本地攬儲的成本高，對銀行個體來說，本來中小銀行流動性管理水平就不盡如人意，還要突破現(xiàn)有的監(jiān)管框架，大規(guī)模吸收異地的、不穩(wěn)定的互聯(lián)網(wǎng)存款，會大幅度增加成本、增加流動性管理的難度，促使銀行在資產(chǎn)端追求高收益資產(chǎn)、高風(fēng)險項目，很容易導(dǎo)致資產(chǎn)端風(fēng)險增加，進(jìn)而增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險。很多銀行異地展業(yè)的同時，還存在高息攬存、縮短付息周期、發(fā)放加息券或返現(xiàn)等變相提高存款利率的情況，這又違反了國務(wù)院頒布的《儲蓄管理條例》。

所以，如果業(yè)內(nèi)人士再辯稱監(jiān)管對中小銀行的負(fù)債端沒有限制，難免有“揣著明白裝糊涂”之嫌。

但板子不能全打在中小銀行的身上，現(xiàn)在的監(jiān)管框架存在一個制度設(shè)計上的問題。比如，部分地區(qū)的地級市城區(qū)農(nóng)商行合并重組后，可以通過分支機構(gòu)搬遷的方式到地級市所轄縣域展業(yè)，但縣域包括城鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的中小銀行卻不能反過來到地級市的城區(qū)展業(yè)，這不符合公平競爭原則，加劇了農(nóng)村中小銀行的經(jīng)營壓力。

異地攬儲只是中小銀行經(jīng)營困境的一個小方面。那中小銀行還面臨什么困境呢？

B中小銀行經(jīng)營困境

中小銀行的很多問題是自誕生之日起就同時出現(xiàn)的，有些問題則是發(fā)展過程中新出現(xiàn)的。

第一，戰(zhàn)略定位的內(nèi)在沖突。

有人說，中小銀行的戰(zhàn)略定位不清晰。事實上中小銀行的戰(zhàn)略定位一直很清晰，目的就是打通金融服務(wù)的“最后一公里”，支農(nóng)支小，服務(wù)“三農(nóng)”和中小微企業(yè)。但是，商業(yè)銀行本身是盈利機構(gòu)，有盈利訴求。為什么大行不愿意做“三農(nóng)”融資和小微融資，無非是貸款金額低、放貸成本高、違約率高、利潤率低。所以中小銀行的設(shè)立初衷和商業(yè)銀行的盈利訴求本身就有內(nèi)在沖突。

在經(jīng)營過程中承擔(dān)政策性任務(wù)，而政策性與商業(yè)性金融行為的界線又比較模糊，自身經(jīng)營性虧損與承擔(dān)政策性任務(wù)形成的虧損很難區(qū)分，導(dǎo)致改革創(chuàng)新實踐與改革目標(biāo)設(shè)定的矛盾凸顯，利用政策性紅利掩蓋風(fēng)控缺失和財務(wù)虧損等道德風(fēng)險問題很嚴(yán)重。

第二，沒有穩(wěn)定的客戶群體。

對銀行來說，存款是貸款的基礎(chǔ)，存貸差是重要的利潤來源。中小銀行的金融業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，所以存貸款業(yè)務(wù)就更為重要。有存款就要獲客。國有六大行歷史長、信譽高，無論是對公還是對私，都有非常穩(wěn)固的基礎(chǔ)客群。農(nóng)信社和農(nóng)商行由于長期扎根農(nóng)村，也有較為穩(wěn)固的基礎(chǔ)客群，只要當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展不是太差，業(yè)務(wù)通常比較穩(wěn)健。

但在一些人口流出地，農(nóng)商行的經(jīng)營也面臨困難。對城商行和村鎮(zhèn)銀行來說，獲客較其他銀行都相對更為困難。城商行早期是為了服務(wù)城市個體工商業(yè)者，但后來國有大行和股份行發(fā)展得都比較好，所以擠出了城商行的份額。村鎮(zhèn)銀行則要和農(nóng)商行搶客戶群。

第三，復(fù)雜的政—銀—企關(guān)系。

無論是政府部門還是參股、控股銀行的民營企業(yè)，都有一個認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為銀行主要的功能就是放貸款。甚至政府部門成立銀行的目的就是為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)放貸款，尤其是自己積極主導(dǎo)的項目和企業(yè)。民營企業(yè)參股、控股的目的，并不是投資股權(quán)本身的收益，而是能夠為自己企業(yè)的發(fā)展更方便地提供融資。

2003年的農(nóng)信社改革成立了省聯(lián)社，將農(nóng)信社的管理權(quán)限下放到地方政府，縮短了管理鏈條，減少了地方對中央的虧損轉(zhuǎn)嫁。但同時，省聯(lián)社集管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)于一身的功能定位，又是一種結(jié)構(gòu)設(shè)計缺陷，特別是“行業(yè)管理、行政管理、金融監(jiān)管”的疊加帶來了越位、缺位、串位等問題，省聯(lián)社直接干預(yù)農(nóng)信社人事任免，地方政府控制基層金融機構(gòu)和金融資源，股東的監(jiān)督權(quán)幾乎被削弱殆盡，產(chǎn)生政府隱性擔(dān)保等問題。

第四，都有做大做強的沖動。

銀行業(yè)本來就是一個規(guī)模效應(yīng)很強的行業(yè)。所有的業(yè)務(wù)都是基于資本量展開的，沒有存款，銀行也將不復(fù)存在。所以，無論是從盈利目標(biāo)、業(yè)績考核，還是個人利益綁定等方面，銀行都有做大做強的沖動。這就是為什么很多銀行違規(guī)貼息攬儲、跨區(qū)域展業(yè)、做大同業(yè)業(yè)務(wù)的原因。

同業(yè)業(yè)務(wù)的利潤率很低，且遇到波動會虧損。有些區(qū)域性銀行兢兢業(yè)業(yè)發(fā)展多年，規(guī)模不過一兩百億。而有的區(qū)域銀行違規(guī)操作，幾年就可以把業(yè)績沖到千億甚至萬億。這嚴(yán)重破壞了公平競爭環(huán)境，擾亂了金融秩序，放大了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

C如何改革？

首先，也是最重要的，是進(jìn)一步深化銀行體系的改革，保證商業(yè)銀行的獨立性，讓商業(yè)銀行成為真正的市場主體。真正的市場主體，是真正自主決策、自負(fù)盈虧的主體。這就意味著，要進(jìn)一步改革開放，進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化改革，剝離不該商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性職能。

有人說，中小銀行不是服務(wù)“三農(nóng)”，服務(wù)中小微嗎？剝離政策性職能怎么服務(wù)中小微呢？第一，要繼續(xù)推進(jìn)競爭中性，讓國企和民企同臺公平競爭，逐漸消弭隱性擔(dān)保和利率雙軌；第二，應(yīng)該用政策引導(dǎo)、鼓勵中小銀行發(fā)揮優(yōu)勢，做普惠金融業(yè)務(wù)；第三，如果要中小銀行繼續(xù)承擔(dān)政策性職能，那應(yīng)該把政策性銀行引入進(jìn)來，或者對中小銀行投入到扶貧等領(lǐng)域的貸款，專款專戶監(jiān)管，對資本金單獨要求、壞賬率單獨核算。

其次，加快市場化退出機制建設(shè)。

我們一直強調(diào)要堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，但我們更多關(guān)注大銀行，一定程度上忽視了中小銀行。但事實上，如果看資產(chǎn)規(guī)模、利潤占比、貸款占比、存款占比這幾個數(shù)據(jù)，國有大行、上市銀行的貸款占比/資產(chǎn)規(guī)模和中小銀行的這個比值相比，中小銀行甚至大于國有大行，這意味著中小銀行對實體經(jīng)濟的貢獻(xiàn)度要比大行還高。

這同時還意味著，在經(jīng)濟衰退期，中小銀行比大行會更快地承受沖擊。所以無論我們是否愿意，一方面我們要肯定中小銀行的重要性，另一方面，要做好中小銀行遇險出清的準(zhǔn)備。不僅要做好破產(chǎn)預(yù)案，還需要做好單一中小銀行遇險對整個中小銀行體系的沖擊和對實體經(jīng)濟的反向沖擊的預(yù)案。

最后，細(xì)節(jié)上提升銀行風(fēng)險出清的溫度。

完善存款保險償付規(guī)則，避免金融機構(gòu)濫用存款保險法定償付標(biāo)準(zhǔn)、搞資金價格競爭。可研究在存款保險償付規(guī)則中明確，存款利率超過市場平均利率一定比例的存款不再受存款保險保護(hù)。

除存款保險外，設(shè)置專門的專款風(fēng)險基金，或者允許使用凍結(jié)的資金憑證到指定銀行進(jìn)行抵押再貸款。對可以確認(rèn)資金屬性確實是存款的，50萬以內(nèi)先行部分賠付，不必等到銀行處置結(jié)束。不確定資金屬性的，可以先行部分賠付，或者允許抵押貸款，最大程度上緩解公眾的資金緊張，避免耽誤救命錢。

2018年—2020年，銀保監(jiān)會開展了“農(nóng)村中小銀行股東股權(quán)三年排查整治行動”，對全部3898家農(nóng)村中小銀行完成了機構(gòu)自查和監(jiān)管檢查；排查整治共涉及持股1%以上股東的38.5萬個、股權(quán)3889億股，累計發(fā)現(xiàn)問題1.99萬個。

近期，銀保監(jiān)會再次專項排查農(nóng)村中小銀行機構(gòu)的異地展業(yè)情況。農(nóng)商行、農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行都包括在內(nèi)。這次摸查的業(yè)務(wù)范圍比較廣，包括異地貸款、異地存款、異地同業(yè)業(yè)務(wù)、異地債券投資、異地表外業(yè)務(wù)等多個方面，既包括線下業(yè)務(wù)，又包括線上業(yè)務(wù)。

但總體來說，過去幾年，應(yīng)該說中小銀行的發(fā)展勢頭良好，風(fēng)險整體可控，監(jiān)管機構(gòu)總體上響應(yīng)迅速、盡職盡責(zé)。未來，相信經(jīng)過百年未有大變局洗禮的中國金融體系，我國中小銀行必將行穩(wěn)致遠(yuǎn)，繼續(xù)承擔(dān)服務(wù)中國經(jīng)濟發(fā)展的重任。