以縣城為依托，構筑城鎮化發展新格局

文 王環環

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,其中，就推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提出指導意見。

一時間，“縣域城鎮化”的話題一度成為人們討論的焦點。那么，究竟什么是縣域城鎮化？為何要提出縣域城鎮化？未來，又將如何推進縣域城鎮化呢？

縣域城鎮化是什么？

縣域城鎮化，簡而言之，就是以縣、鄉鎮為單位的城鎮化建設過程。

縣域城鎮化的提出最早可追溯至2020年，彼時，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中首次提出“縣城建設”，指出，加快農業轉移人口市民化，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

再次被提及，便是于今年5月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，其中系統地就縣城建設的具體內容作出明確指示。

縣域城鎮化，指的是通過農村人口向城鎮的轉移推進縣域內城鎮化發展，其是伴隨著縣域工業化和第三產業發展而發生的社會、經濟結構的轉換，主要表現為人口、非農業、資本、市場由分散的農村向縣城內城鎮集中。

在這樣的發展背景下，縣域城鎮化的推進帶來的將不只是經濟現代化的改變，與此同時，人們的生活方式也將發生很大轉變——隨著人口向縣城、鄉鎮集中，鄉村人口的經營活動也將逐漸從農業向非農產業傾斜。對此，有專家表示，“在這一過程中，城鎮接受大中城市文明的輻射，同時，城鎮物質文明和精神文明不斷向周邊農村地區擴散。由此引起人們思想觀念和生活方式的改變，縣域產業結構不斷演化，衍生出嶄新的空間形態?！?/p>

目前，縣域城鎮化的推進尚處于起步階段，但其發展潛力不容小覷。據相關數據顯示，目前，我國地級市市轄區占縣級行政區劃的數量約為35%，但常住城鎮人口已經達到了6.6億人左右，市轄區常住人口占全國城鎮人口的70%左右。剩余2.5億的城鎮人口，則分布在1700余個縣城和縣級市的城區中。因此，與城市相比，縣城有著更大的發展空間，縣域城鎮化的發展潛力是巨大的。

為什么要推進縣域城鎮化？

縣域城鎮化，是順應時勢發展的產物。改革開放以來，中國以年均1個百分點左右的速度提高城鎮化率，實現了數億人口從鄉村轉移到城市的城鎮化發展。據國家統計局公布數據顯示，隨著城鎮化的推進，過去十年間，我國的城鎮化水平加速提升。至2021年年底，我國城鎮人口達9.1億，占總人口數的64.7%，距離“十四五”預期目標65%不到0.3個百分點。這意味著，當前我國城鎮化已進入中后期發展階段。在新的階段，城鎮化發展趨勢也必然會有所改變，更高水平、更高質量的新型城鎮化將成為未來發展趨勢。

鑒于此，縣城作為連接城鄉關系的重要載體，開始一再被提及。中國城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎表示，“中國的城鎮化進入了城鎮化的下半程，城鎮化仍有空間。目前，中心城市已有長足發展，鄉村振興正在全面啟動，在城鄉之間起著關鍵聯結作用的縣城，對于完善城鎮化的體系結構、加快城鄉融合發展意義重大?！?/p>

國家發改委規劃司有關負責人指出：“我國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今后一段時期，將是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，具有重要意義?！?/p>

作為城鄉融合的重要載體，縣城建設的重要作用開始進一步凸顯。

從城市發展的角度來看，縣城是其卸載過載負擔的“解壓器”。近些年來，在城市化進程的推進下，隨著人口大量集聚在中心城市，中心城市在得到快速發展的同時，交通擁堵、空氣污染、房價飆升等“大城市病”也日趨嚴重。縣城平臺的“搭建”，無疑將為中心城市緩解壓力提供重要支撐。

從鄉村振興的角度來看，縣城成為當下破解鄉村發展困境的重要突破口。中國社會科學院農村發展研究所曾就近年來農民工買房趨勢在10個省、300多個村莊進行了調查研究，其中顯示，農村勞動力愿意就業的地方，縣城和縣級市是首選，達到33.6%，地級市排第二位。對于許多進城務工的人而言，相比于大城市巨大的經濟壓力，“性價比更高”的縣城成為了其“進城”的最優選。

過去多年的人口流動中，大城市是人口流向的主要目標，數以億計的農業人口進入大城市，但許多人很難真正被容納進大城市?！按蟪鞘辛舨蛔?，小鄉村不想回”的兩難處境，一度成為許多在外務工人員不得不面對的難題?！霸谌丝诹魅氲貐^，只能保證就業，并以此獲得收入，但不能保證落戶。落不了戶，生活成本變高，教育、醫療問題難以解決，家鄉的縣城就成了非?，F實、也非常理性的選擇。”中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵說。

據相關數據顯示，縣城城鎮化水平每提高1%，城鄉收入差距比值會降低9.6%。因此，縣城建設的推進，對于縮短城鄉差距、實現共同富裕目標有著極大裨益。

多元推進縣城建設

如今，作為城市與農村之間重要載體的縣城，成為推進新型城鎮化、促進城鄉融和發展的關鍵一環。而當前，我國縣城建設仍存在多重問題，如產業乏力、設施落后、人氣不足等，難以滿足周邊農村人口發展需求，成為推進新型城鎮化中的短板。

針對當前縣城建設存在的種種問題，2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），就縣城建設給出指導性意見。

對于縣城的未來建設方向，《意見》給予了明確的指導，其中寫到：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規?；酒ヅ洌厣珒瀯莓a業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。

對此，國家發展改革委新聞發言人孟瑋作出明確解讀：“推進縣城建設的根本出發點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要；重點任務是抓好產業、市政設施、公共服務、環境基礎設施等方面建設，促進縣鄉村功能銜接互補。”

圍繞我國縣城建設的現狀，《意見》從多方面提出了指導性意見。

針對我國縣城數量大、類型多的特性，《意見》提出了差異化發展戰略，指出，要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

按照功能定位的不同，《意見》將縣城劃分為五大類型，即大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣城。針對各類型縣城的發展特點，《意見》提出了相應的發展舉措。

如：對于受大城市輻射帶動影響較大的周邊縣城，支持其融入鄰近大城市建設發展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星城市；對于專業功能縣城，強化其專業屬性，支持其發揮自身專業特長，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城；對于農產品主產區縣城，推動其集聚發展二三產業，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐；對于生態功能區縣城，推動其逐步有序承接生態地區超載人口轉移，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐；對于人口流失縣城，推動其轉型發展，嚴控用地增量、盤活存量。各功能縣城通力協作，共同發展，以維護我國縣城發展的生態平衡。

此外，就我國縣城發展存在的共性問題，《意見》也提出了相應的改善建議，具體可概括為三大方面：強基礎、補短板、促和諧。

強基礎。這主要是指縣城的產業發展。產業是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。當前，不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢?！兑庖姟分赋?，要推進縣城產業配套設施提質增效，夯實縣城產業基礎，促進居民就地就近就業和持續增收，帶動縣域經濟高質量發展。并從增強產業支撐能力、提升產業平臺功能、健全商貿流通網絡、完善消費基礎設施、強化職業技能培訓五方面提出具體指導措施，來為縣城經濟發展強基固本。

補短板。這主要是指縣城的市政公用設施與公共服務建設。當前，不少縣城的市政公用設施及公共服務存在諸多弊病，如管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力；縣級醫院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養老托育、文化體育等公共服務也難以滿足人民群眾需要。這些切關人民群眾利益的問題的解決迫在眉睫?！兑庖姟肪推渲写嬖诘耐怀鰡栴}進行了歸納與總結，并給出了具體的改良建議。

促和諧。其中既包括生態和諧，也包括“人”的和諧。《意見》就當前存在的污水收集管網覆蓋不足、垃圾焚燒設施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍綠生態空間有限等環境基礎設施不到位導致的生態不和諧問題，以及多項機制建設不完善導致的“人與人”不和諧問題，都提出了整改建議予以完善。

相信在多元激勵措施的推動下、在縣域城鎮化的促動下，縣城建設將突破現有局限，獲得更好的發展。屆時，城鄉融合的發展也將實現新的突破，更上一層樓。對此，我們滿懷期待。