“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化水平測度及分析

李支立，麻寶斌

作為歷史進程的現代化所具有的工業化、城市化兩個顯著特點都與農業轉移人口密切相關：工業化需要大量從農業轉移而來的廉價勞動力，城市化也主要表現為農民遷居城鎮并變為市民的過程。因此，中國實現現代化絕不能忽略農業轉移人口市民化問題。立足新發展階段，貫徹新發展理念，農業轉移人口市民化已成為中國新型城鎮化的核心內容。黨的十九大報告和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》均提出要“加快農業轉移人口市民化”，以“解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。為此，“十三五”時期，從中央到地方相繼制定了推動農業轉移人口市民化的相關政策，并在落戶、就業、住房保障、隨遷子女入學等方面加大了支持力度，順利實現到2020 年末“1 億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”和戶籍人口城鎮化率在“十三五”期間年均提高1個百分點以上的新型城鎮化發展目標。

第七次全國人口普查數據顯示，2020 年，我國戶籍人口城市化率為45.4%，雖然完成了預期目標，但仍低于常住人口城市化率18.5 個百分點。也就是說，到“十三五”末期，我國仍約有2.6億的農村戶籍人口為了生活長期居住城鎮卻又難以在城鎮落戶。這可能導致在城鎮內部形成新的“二元分割”，不利于城鄉融合發展、促進以人為本的新型城鎮化建設和實現社會的公平正義。結合發達國家城市化歷史發展經驗，未來10—20 年，仍是我國城市化快速發展和城市人口大量增加的時期，農業轉移人口市民化依然是當前和今后一段時期內工業化、城市化和現代化發展的主要表征。但是，當前用來衡量城市化發展水平的常住人口城鎮化率指標只能從表象反映農業轉移人口的流動趨勢，并不能從根本上衡量該群體融入城市并成為市民的程度，這不利于檢驗農業轉移人口市民化政策的成效，也無法保障黨政領導決策者準確把握我國農業轉移人口市民化的真實水平。因此，建立一套統一、科學、可操作的農業轉移人口市民化水平測度指標體系，對于準確把握當前階段農業轉移人口市民化水平，檢驗政策執行效度，剖析存在問題，進一步完善農業轉移人口市民化相關政策并深入推進市民化工作，意義重大。

湖北是農業轉移人口流動大省，“加快農業轉移人口市民化”已成為當前新型城鎮化建設的重點工作。“十三五”時期，湖北省發布了《湖北省人民政府關于實施支持農業轉移人口市民化若干政策的通知》，從教育、就業、住房、社會保障、財政等方面加大了對農業轉移人口市民化的支持力度。農業轉移人口數量整體呈上升趨勢，城鎮化水平也不斷提高。作為中部發展程度較高省份，無論在經濟發展水平、城鎮化水平，還是農業轉移人口規模方面，湖北發展階段及發展特征都比較符合當前我國經濟社會發展的總體趨勢，具有很強的代表性。同時，在新時代推動中部崛起高質量發展新進程中，湖北又肩負著“建成支點、走在前列、譜寫新篇”的重要使命，因此，其農業轉移人口市民化經驗對城市化水平相對較低的中西部地區具有較強的借鑒意義。

基于此，本研究對湖北“十三五”時期農業轉移人口市民化現狀及特征進行了分析，同時嘗試構建農業轉移人口市民化水平評價指標體系，利用湖北農業轉移人口市民化水平統計調查監測數據，定量測度“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化水平并分析其發展趨勢，深度挖掘農業轉移人口市民化存在的問題與障礙，為決策部門制定更加有針對性的農業轉移人口市民化政策措施提供理論依據，提出合理化建議。

一、“十三五”時期湖北農業轉移人口發展現狀

“十三五”時期，隨著工業化水平的不斷提升和新型城鎮化建設的有效推進，加之各級政府對農業轉移人口權益保障的重視程度提高，支持市民化的制度變革及政策優化力度加大，加速了湖北鄉村人口從農村到城市、從農業到非農產業的轉移。

（一）數量總體穩定增長，在省內就業比例增加

根據國家統計局湖北調查總隊農業轉移人口統計監測數據，2020 年湖北農業轉移人口總量1428.0萬人，雖然因受到新冠肺炎疫情影響總量較上年有所下降，但已是連續7年保持在1400萬人以上的較大總量規模；2016—2019年農業轉移人口數量分別是1460.3 萬人、1491.1 萬人、1504.5 萬人、1512.9 萬人，分別比上年增長0.5%、2.1%、0.9%和0.6%（見圖1）。總體上，“十三五”時期，除受疫情影響嚴重的2020年外，湖北農業轉移人口規模保持了穩定增長的態勢。

圖1 “十三五”時期湖北農業轉移人口數量及增長率

從農業轉移人口流動地區分析，“十三五”時期，在省內流動的農業轉移人口占總量的比重逐年提高，由“十二五”末期2015年的52.1%上升至2020年的58.0%，增加了5.9個百分點。省內就業創業空間拓展、容量擴大，成為農業轉移人口規模保持穩步增長的重要因素。離開本鄉（鎮）外出農業轉移人口群體中，在本省就業的比例由“十二五”末期2015 年的35.9%擴大到2020 年的40.6%，增加4.7個百分點；其中鄉外縣內就業的農業轉移人口數量在2020年達138.2萬人，比2015年增長20.6%，占本省就業的比重為33.7%，比2015 年提高4.3 個百分點，就地就近農業轉移人口數量及比重保持了穩步增長。

（二）新生代農業轉移人口成主體，整體素質有所提高

中青年勞動力成為湖北農業轉移人口的主體。“十三五”時期，湖北農業轉移人口平均年齡由“十二五”末期2015 年的39.7 歲增加到2020 年的40.3 歲，提高0.6 歲（見圖2）。從其年齡結構來看，30-40 歲的農業轉移人口所占比重由2015 年的26.0%上升為2020年的36.1%，提高10.1個百分點，表明以“80 后”為主體的新生代農業轉移人口已經成為主體部分。

圖2 “十三五”時期湖北農業轉移人口年齡構成

大專及以上學歷農業轉移人口占比提高。2020年，湖北農業轉移人口中未上過學的占0.7%，小學文化程度占13.9%，初中文化程度占53.3%，高中文化程度占20.1%，大專占7.5%，本科及以上占4.5%。大專及以上文化程度農業轉移人口所占比重由“十二五”末期2015年的8.8%提高到2020年的12.0%，增加3.2個百分點。

（三）收入水平不斷提高，不同群體收入分化

“十三五”時期，湖北農業轉移人口收入年均增長速度快于同時段城鄉居民收入增速。2020年，湖北農業轉移人口外出務工月均收入4795 元，比“十二五”末期2015年增加1335元，增長38.6%，年均增長6.7%，比“十三五”時期湖北城鎮和農村居民收入年均增速分別高0.4 和0.1 個百分點。高收入階段農業轉移人口比例增長明顯。月均收入在5000 元以上的群體人數迅速增加，由2016 年的17.1%上升至2020 年的39.4%，擴大了22.3 個百分點（見圖3）。

農業轉移人口內部不同群體收入水平存在一定程度的分化，不同類型和地域的農業轉移人口群體月均收入差異明顯。一是自營群體收入高于務工群體收入。2015年，農業轉移人口外出自營月收入比務工月收入多1029元，高29.7%；2020年，外出自營月收入比務工月收入多3034 元，高63.3%，收入差距比2015 年拉大33.6 個百分點。二是外出務工群體收入高于本地務工群體收入。2015年，農業轉移人口外出務工月收入比本地務工月收入多759元，高28.1%；2020年，外出務工月收入比本地務工月收入多1398 元，高41.2%，收入差距拉大了13.1個百分點。三是農業轉移人口所在城市層級越高，收入水平越高。湖北外出農業轉移人口月均收入地區分布由高到低依次為直轄市、省會城市、地級市、縣（市）城區，2020 年分別達6020 元、4942 元、4629 元和4292 元，年均分別比“十二五”末期的2015年增長9.8%、6.9%、6.2%和7.0%。

（四）社會保險覆蓋面擴大，工作生活條件有改善

“十三五”時期，湖北政府部門對農業轉移人口的基本生產生活條件和權益保障更加重視，農業轉移人口基本權益保障水平不斷提高。

一是“五險一金”繳納覆蓋面進一步擴大。“十三五”時期，湖北農業轉移人口除享受工傷、醫療保險比例有所收窄外，其他險種投保率總體增長，其中養老保險、失業保險、生育保險、住房公積金2020年繳納比例分別達到20.6%、18.4%、16.9%、13.0%，分別比“十二五”末期2015年提高2.5、6.9、7.9和7.9個百分點。

二是基本食宿條件進一步改善。“十三五”時期，湖北農業轉移人口能夠享受單位或雇主提供伙食的比重由2015 年的71.4%上升為2020 年的75.2%，增加3.8 個百分點；享受單位或雇主提供住宿的比重由2015 年的55.4%上升為2020 年的60.4%，提高5個百分點。

三是農業轉移人口被拖欠工資問題得到有效治理。“十三五”期間，湖北省相繼出臺《關于全面治理拖欠農民工工資問題的實施意見》《湖北省拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法》《保障農民工工資支付條例》等政策文件，連年開展全省范圍內的根治欠薪專項行動，落實欠薪企業“黑名單”制度，農業轉移人口被拖欠工資情況基本實現“動態清零”，其合法取得勞動報酬權得到了保護。

二、湖北農業轉移人口市民化水平實證分析

“十三五”時期，在經濟持續穩定發展的大趨勢下，政府支持、鼓勵、引導農業轉移人口流動的政策加速了農業轉移人口流向城鎮、轉移到非農產業的進程，促進了湖北城鎮化的發展。2020 年，湖北城鎮化率為62.9%，比“十二五”末期的2015 年提高5.7個百分點，年均提高1.9個百分點。但是當前以常住人口居住地衡量城鎮化水平的方法不能確切反映農業轉移人口在城鎮真實的市民化程度。農業轉移人口市民化的實質不是其居住地或職業的簡單改變，也不是其戶籍由農業戶口轉變為非農戶口，而是包含政治權利、收入水平、社會保障、文化素質等方面能夠達到城鎮居民相當程度。因此，需要建立一套能夠測度農業轉移人口市民化水平的指標體系，來衡量某一時段或某一地區農業轉移人口市民化程度。關于農業轉移人口市民化水平的測度，當前政府部門并未建立起具體的測量指標體系，學界雖然進行了理論探索，但是并未實現統一。從已有農業轉移人口市民化測度指標體系文獻分析，相關研究基于市民化的主要影響因素和主要表現方面構建測度模型，主要有二維度模型、三維度模型、四維度模型[8](p17-29)和五維度模型以及多維度模型，并基于專題調查數據，測度了農業轉移人口市民化水平。

圖3 “十三五”時期湖北農業轉移人口月均收入、增速及各收入層人員比例

本研究認為，已有農業轉移人口市民化指標體系構建及測度仍存在兩方面的不足：一是所用的實證分析數據主要以時點數據為主，使用時期數據開展研究的偏少；二是對農業轉移人口市民化測度的指標建構多考慮農業轉移人口權利、福利的實現程度，對制度變革情況及影響考慮較少。為克服已有研究的不足，本研究構建的農業轉移人口市民化水平測評指標體系包含制度、經濟、社會、政治、文化、心理等6個維度，所用數據為“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化統計監測時期數據，彌補了以往研究的部分缺陷。

（一）數據來源及樣本描述

本研究數據來源于國家統計局湖北調查總隊開展的“十三五”時期（2016—2020 年）湖北農業轉移人口市民化狀況統計調查監測數據。2015 年開始，國家統計局在全國31個省、自治區、直轄市開展農業轉移人口市民化進程動態監測常規調查工作，使用統一抽樣框，采用分層、多階段隨機抽樣方法抽選樣本，其中湖北監測樣本共有1410 個，調查內容包含了湖北農業轉移人口就業、健康與醫療、居住條件、社會融合狀況以及城鎮定居意愿等方面（樣本基本情況見表1）。

表1 樣本構成情況

（二）指標體系構建

借鑒已有研究成果，本文亦構建了由三級指標組成的湖北農業轉移人口市民化水平測度體系。從馬克思人性思想出發，可以發現農業轉移人口市民化水平測度的切入口。農業轉移人口市民化是農業轉移人口的發展過程，是其需求不斷滿足以及自由逐漸發展的過程，結合農業轉移人口的生存現狀和馬克思理論中人的發展相關的經濟、社會、政治、文化等內容，可以界定出農業轉移人口轉變為市民的4個關鍵維度：一是經濟維度的市民化，即農業轉移人口從事非農產業，獲得與市民同等的經濟地位；二是文化維度的市民化，文化是人在實踐活動中體現出來的人的主觀力量和才能，學歷水平和技能素質的提高，有利于農業轉移人口的市民化；三是社會維度的市民化，主要指農業轉移人口能夠獲得市民身份，享受市民的社會保障等權利；四是政治維度的市民化，指農業轉移人口能夠順利參與城鎮地區的公共治理，以填補因遷移流動而導致的政治權利失落空白。在以上4個維度市民化之外，本研究認為，制度維度與心理維度市民化也是農業轉移人口市民化的關鍵指標。國家制度是農業轉移人口市民化的公共管理因素，具有規劃和配置功能，對社會生產以及社會條件起到調節作用。結構功能的觀點認為，社會結構既被人類能動行為建構，也是這一建構的現實媒介，基于功能重建結構角度，農業轉移人口市民化的歷史進程是由國家制度主導與具體規劃的，制度的變革將顯著影響市民化的進程和結果；心理維度市民化指農業轉移人口對自己市民身份的主觀認同，農業轉移人口只有改變其傳統觀念和人生態度，以積極的、理性的、進取的心態去看待和適應城鎮的生存哲學和價值觀念，才能在城鎮新的環境中獲得更好的發展條件和適應結果。

基于以上分析，如果將農業轉移人口市民化水平（T）視作總指標，其一級測度指標包含6個維度，分別是制度維度（R）、經濟維度（E）、文化維度（C）、社會維度（S）、政治維度（P）和心理維度（X）。依據數據的可獲得性和可測度性，再將一級指標細化成13個二級指標，13個二級指標分解為可以量化測度的32個三級指標（見表2）。

表2 農業轉移人口市民化測評指標體系及賦值情況

1.制度維度。自1958年開始實施的戶籍制度，長期以來成為影響統籌城鄉一體化融合發展的制度屏障。隨著“以人為核心”的新型城鎮化迅速發展，為維護農業轉移人口的合法平等權益，使之能夠更深度地享受公共服務均等化的紅利，近年來，打破城鄉二元分割制度藩籬的改革力度不斷加大。2014 年，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業戶口與非農業戶口，統一為居民戶口。為此，中央有關部委先后三次召開全國戶籍制度改革推進電視電話會議，部署進一步深化戶籍制度改革舉措。2015 年，湖北省出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，戶籍制度改革邁出實質性步伐。2021年，湖北省發改委印發《2021 年全省新型城鎮化和城鄉融合發展工作要點》，全面取消不合理落戶限制，促進農業轉移人口深度融入城鎮。制度變革的主要功能是帶來農業轉移人口的身份轉變以及身份轉變后的影響，即身份層面的市民化，考慮到數據的可獲得性和可測量性，制度維度的市民化水平測度指標主要選用戶口性質、居住證（暫住證）持有情況、找工作過程中是否有戶籍歧視等3個衡量指標。

2.經濟維度。農業轉移人口的經濟狀況是市民化的基礎條件，只有其經濟狀況較好，具備一定的經濟實力，才有可能接受城鎮提供的更好醫療、教育、文娛等服務，才有更多機會擺脫農業轉移人口的身份，成為真正的市民。經濟維度市民化的測度指標主要包含就業狀況、收入情況以及住房條件等3個二級指標，其中，就業狀況包含就業狀態和就業時長指標，收入情況包含收入水平和收入滿意度指標，住房條件包含居住房屋類型和居住條件滿意度指標。

3.文化維度。從已有研究來看，文化水平對農業轉移人口市民化意愿和能力有比較顯著的影響。文化程度越高，農業轉移人口越容易認可并適應城市的消費習慣和生活方式，市民化意愿越強；同時，文化水平高，綜合技能強，農業轉移人口在首屬勞動力市場實現就業的可能性增大，有利于提高在城市的生存能力，為融入城市打下堅實基礎。考慮到農業轉移人口市民化進程的代際傳承，能夠在城市就讀、平等接受教育的農業轉移人口隨遷子女更有利于今后的城市融入，因此，將隨遷子女的受教育狀況作為農業轉移人口文化層面市民化的測量因素予以納入。文化維度市民化主要包括農業轉移人口的文化程度、技能水平、隨遷子女公平平等享受教育權利及對隨遷子女受教育狀況的滿意度等衡量指標。

4.社會維度。社會維度的城市融入主要反映農業轉移人口社會交往方式的轉變。農業轉移人

口對城市文明的適應是其生活方式和行為方式的變化過程，由農業生產相對無序性轉變為工業生產的條理性，以血緣、地緣為主的人際交往轉變為以業緣為主的人際交往，面對面的直接交往為主轉變為間接的通訊傳媒信息溝通為主。考慮到社會保障能為農業轉移人口城市融入提供基本的保障，解除其城鎮融入的后顧之憂，因此將社會保障情況放在社會融入維度予以研究。綜合以上分析，農業轉移人口社會維度的城市融入測度包含社會保險、社會交往和社會求助等3個衡量指標，其中，社會保險指標主要選取基本養老保險和醫療保險交納情況進行衡量，社會交往主要選取業余時間交往對象和交往人數予以衡量，社會求助主要選取遇到困難時第一求助對象和權益受損時第一解決途徑進行測度。

5.政治維度。農民的政治參與程度，是衡量我國民主政治建設的重要依據。脫胎于農民的農業轉移人口，在遷入地的政治參與權利實現狀況，不僅是我國民主政治發展狀況的一個重要監測指標，也折射出我國“以人為核心”新型城鎮化建設的實效。提高農業轉移人口政治參與的能力和水平，有利于強化他們的主體意識和權利意識，實現政治維度的市民化。政治維度市民化主要選取農業轉移人口政治能力和政治參與2個指標予以測度。政治能力主要包括政治身份和工會參與情況，政治參與主要選取人大代表選舉、工會活動、社區活動等黨團活動參與狀況予以衡量。

6.心理維度。從本質意義上來講，農業轉移人口對城市文明理念、生活習慣、行為方式等的心理認同層面與城市居民趨于一致，才是真正實現市民化。心理認同是農業轉移人口城市融入的高階融合，也是其市民化的最重要過程，主要包括農業轉移人口的認同感受、接納感受以及遷居意愿。心理維度市民化通過農業轉移人口的未來定居地打算、戶口遷移意愿、城市適應度、自我身份認同、生活滿意度等指標進行測量。

（三）確定指標權重

權重賦值法主要包含專家賦權法、AHP層次分析法、信息量權數法、熵值法、等權重賦值法等。構建農業轉移人口市民化水平測度指標體系的主要目的是為政府制定市民化政策提供理論參考和實踐檢驗，本研究認為，測度指標體系的6個維度具有同等重要意義，共同反映市民化政策的效度及農業轉移人口市民化水平，因此，對于農業轉移人口市民化的指標賦權，本研究選取等權重賦值法，即將每個子系統賦予相同的權重，同領域各個指標也賦予相同的權數。將三級指標賦值后按照等權重法加權匯總后得到二級指標數值，同理，將二級指標合成一級指標，一級指標加權匯總后求得農業轉移人口市民化水平值。

按照等權重賦值法，農業轉移人口市民化水平的基本計算公式為：

一級指標、二級指標、三級指標的數據測算公式亦如此。

（四）測量結果分析

根據構建的農業轉移人口市民化水平測度指標體系，運用湖北2016—2020年農業轉移人口統計監測數據，測度了“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化的總體水平及6 個構成維度的市民化水平（見表3）。整體來看，“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化總體水平高于50%，且呈現逐年提高的趨勢，反映出“十三五”時期湖北以推動農業轉移人口市民化為中心的新型城鎮化發展政策成效明顯。

表3 2016—2020年湖北農業轉移人口市民化水平測量結果（%）

分指標來看，經濟、文化、社會、心理等4個維度市民化水平均高于50%，制度維度和政治維度的市民化水平低于50%，且政治維度的市民化水平顯著偏低，“十三五”時期僅有20%左右的水平。此外，經濟維度和心理維度的市民化水平程度較高，均處于60%以上的較高水平；文化維度和社會維度兩者間市民化水平程度差異較小，且與市民化總體水平也比較接近。湖北農業轉移人口6個維度市民化水平測度值從高到低依次是：經濟維度、心理維度、社會維度、文化維度、制度維度、政治維度。

一是經濟維度市民化水平最高，但是2020年水平較2016—2019 年出現了一定程度的下降。究其原因，農業轉移人口進城定居的最主要目的是獲得更高的收入水平，相比于農村來說，城市有更好的就業環境、更多的就業機會，尤其是近些年來，各級政府把穩就業、保就業作為民生大事予以重視，加大對拖欠農民工工資等違法現象的整治力度，同時對農業轉移人口的工作和生活條件改善給予了更多關懷，農業轉移人口就業和收入等基本經濟要素有了充分保障，其進城的首要目的已經實現，因此該維度的市民化程度最高。2020 年經濟維度的市民化水平下降，主要是受新冠肺炎疫情影響，農業轉移人口就業時間減少，收入水平也有一定程度下降，尤其是湖北農業轉移人口外出就業受到的限制條件更多，這導致了2020年該維度市民化程度受到較大影響。

二是心理維度市民化水平測度值僅次于經濟維度。可能的原因是，隨著新生代農業轉移人口群體的不斷壯大，他們從小學就開始到城市求生存、謀發展，同時受教育程度又較高，對城市的生活方式和消費理念更加易于接受，也更加適應，因此也更加覺得自己是城市人，愿意在城市定居生活。但是在“是否愿意把農村戶口遷到城市”的指標上，農業轉移人口遷移戶口意愿較低，2020 年比重僅有19.72%，不僅低于2019年水平（22.91%），更是低于2016年水平（27.66%），呈現逐年降低的趨勢。主要是因為近年來，隨著農村地區發展形勢不斷向好，農業轉移人口對其在農村的承包地、宅基地、集體收益分配權的預期收益期望值不斷提升，擔心遷移戶口后會失去附著于農村戶口上的各項權益，因此出現了只愿意在城市定居而不愿意遷移戶口的情況。

三是社會維度市民化水平呈逐年提高的趨勢。從二級指標來看，社會保障層面的市民化程度處于較高水平，同時參加醫療保險情況要好于養老保險情況。一方面是醫療保險已經實現了全覆蓋，且異地報銷便利程度不斷提高，讓農業轉移人口參加醫療保險的積極性較高；另一方面，醫療保險解決的是當前事，而養老保險是為了解決未來問題，存在一定不確定性，加上農業轉移人口流動性較強，參加養老保險的積極性相對較低。在社會交往和社會求助層面，農業轉移人口融入本地生活的能力和水平總體不斷提升，對自己的業余生活和社會交往整體較為滿意。

四是文化維度市民化水平雖然整體水平高于50%，但從二級指標來看，文化技能層面水平較低，拉低了文化維度市民化水平。主要表現為農業轉移人口接受勞動技能培訓等公共就業服務的比例偏低，農業轉移人口擁有職業資格（技術等級證書）的數量偏少，文化技能素質偏低不利于農業轉移人口的就業狀況改善，進而影響農業轉移人口市民化水平。值得關注的是，隨著地方政府對教育公平理念的貫徹，進城務工人員隨遷子女在城市受教育的權利得到了較充分的保障。80%以上的隨遷子女能夠在城市公辦學校接受教育，農業轉移人口對其隨遷子女在城市受教育狀況表示認可的比例穩定在80%以上。從長遠來看，隨遷子女在城市接受更為優質的教育，有利于他們以后更好地融入城市。

五是制度維度和政治維度的市民化水平都低于總體市民化水平。從制度維度來看，雖然“十三五”時期從中央到地方加大了戶籍制度改革力度以推動農業轉移人口市民化，但是由于附著于戶籍制度及其相關制度上的公共服務及權利并未完全實現均等化，地方政府對農業轉移人口的戶口“進入”具有選擇性，疊加農業轉移人口對農業戶口的“留戀”，農業轉移人口的身份轉變進程相對較慢，影響了制度維度的市民化水平。從政治維度分析，農業轉移人口參與城市政治活動的能力和水平都比較低，缺乏參與投票選舉人大代表等政治活動的機會和熱情；農業轉移人口就業集中在次屬勞動力市場，工作單位規模小、規范性差，黨組織和工會組織不健全，使得農業轉移人口參與有關政治活動的機會受限，不利于政治維度的市民化。

三、結論與政策建議

綜上，本研究在對“十三五”時期湖北農業轉移人口狀況進行描述性分析的基礎上，從馬克思人性理論和結構功能理論視角出發，構建了包含制度、經濟、文化、社會、政治、心理等6個維度的農業轉移人口市民化水平測度指標體系，運用2016—2020年湖北農業轉移人口市民化統計調查監測數據，對“十三五”時期湖北農業轉移人口市民化水平進行了實證測量。主要得出以下結論：一是“十三五”時期湖北農業轉移人口在城鎮工作生活狀況不斷改善，其市民化水平整體呈現逐年提高的發展態勢，這既是經濟持續穩定發展的結果，更是有關市民化支持政策推動的必然。二是湖北農業轉移人口市民化水平雖然超過了50%，但是水平仍然較低，表明農業轉移人口仍不能與城鎮市民享有完全同等的權利、福利，這會影響新型城鎮化“以人為核心”發展目標的實現程度。三是從農業轉移人口6個維度市民化水平分析，縱向來看，除了經濟維度市民化水平因2020 年受新冠肺炎疫情影響導致有所下降外，其他5個維度水平表現為穩步提高的發展趨勢；橫向來看，制度維度和政治維度市民化程度偏低，可提升的空間較大，這也給進一步推進農業轉移人口市民化水平明確了思路和方向。

基于研究結論，特提出如下政策建議：

（一）加大制度改革力度，增強政策的激勵效應

從實證結果來看，當前湖北農業轉移人口制度維度的市民化水平仍偏低，雖然當前階段除武漢市外湖北其他城鎮都全面放開了落戶限制，但是農業轉移人口進入城鎮受制度因素影響仍然較大，表現為兩個方面：一方面地方政府缺乏通過戶籍制度改革推進農業轉移人口市民化的動力，在農業轉移人口落戶城鎮時部分地區仍存在選擇性接納的現象，這對于一些基礎條件較差的群體仍存在進入困難；另外一方面是土地制度的拉力，農業轉移人口對土地的眷戀及對土地未來收益的預期提高不利于農業轉移人口的市民化。因此，要從繼續降低落戶門檻、改革土地制度以及引導參與城鎮政治生活等方面支持農業轉移人口市民化。一是在考慮城市財力以及保障能力等條件下，進一步降低農業轉移人口進入門檻，建立一套長效的農業轉移人口進階入籍制度，同時放開附著于戶籍制度上的權益和福利，應使大部分農業轉移人口經過3～5 年努力可達到落戶標準，公平享有城鎮居民的福利待遇，從而使戶籍制度不再成為農業轉移人口市民化進程的主要屏障。二是在推進農村土地制度改革上，要大膽賦予農民集體資產股份占有權、收益權、有償退出權、繼承權等權利，讓農民真正成為擁有完整產權的市場主體，激活農村資源要素價值，增加農業轉移人口財產性收益。同時對于退出土地承包權的農業轉移人口，要對他們退出承包地所造成的經濟損失和非經濟損失進行貨幣化補償，盡可能提高補償標準，確保進城定居農業轉移人口權益不受損并增強其在城市生活能力。三是大力引導支持農業轉移人口參與城鎮政治生活，當前農業轉移人口黨員比例偏低，參與工會的人數較少，導致他們政治維度市民化程度較低。建議對于表現優秀、覺悟較高的農業轉移人口，要積極吸納其入團入黨，改變其政治身份，提高其參與意識，提供其參與機會；同時大力支持在農業轉移人口務工較多的建筑、餐飲、運輸等行業或單位成立工會組織，鼓勵引導農業轉移人口積極入會，確保其福利和權益有保障。

（二）強化職業技能培訓，提升生存和發展資本

農業轉移人口就業狀況好壞和工資水平高低是影響他們定居城鎮意愿的最直接因素。提高農業轉移人口就業能力，是改善他們就業狀況、提高收入水平的根本途徑。增強農業轉移人口就業能力，不僅需要其自身主觀能動性的充分發揮，更迫切需要政府、企業兩大相關主體提供更多的服務和幫助。建議有關部門繼續完善職業資格證書考取和技能鑒定制度，建立公平、有效的證書發放制度，健全完善的職業技能鑒定體系，確保農業轉移人口職業技能培訓的實效性，獲取職業資格證書的公平性和權威性。以政府投入為主，堅持多渠道籌措資金，積極利用資源整合、金融、稅收等方式支持農業轉移人口職業能力建設，推進職業教育改革與發展，加強實際操作能力培訓，全面提升技能人才的培養能力和水平，從根本上改變他們在城鄉之間如“候鳥”般就業的不穩定，從而打牢經濟維度和文化維度市民化的基礎。

（三）以權利保護為重點，推進公共服務均等化

推動新型城市化的關鍵是確保農業轉移人口能夠公平地享受與城鎮居民同等的公共服務。尤其是對還未落戶的農業轉移人口，需要確保他們能夠享受本地城市戶籍上附著的基本公共服務項目權利。重點落實農業轉移人口子女公平接受學前教育、義務教育的權利；確保農業轉移人口在醫療衛生服務方面與城鎮居民同等的待遇；有效銜接好農業轉移人口新型農村合作醫療與城鎮職工醫療保險，實現城鄉之間、跨地區之間的醫療保險和養老保險的順利轉移續接；將中低收入家庭的農業轉移人口納入經濟適用房、公租房、安居工程的保障體系，建立和完善住房公積金異地轉移接續制度。

（四）堅持區別施策原則，因時因地推進市民化

新生代農業轉移人口已成為該群體的主體，這部分人與農村割裂度大，對城鎮文明價值認同感強，融入城鎮的愿望也較強烈，但是這一群體與初代農業轉移人口相比，存在著吃苦耐勞精神差、工作穩定性低的不足。在重點支持新生代農業轉移人口市民化的舉措上，要持續加大對他們接受再教育和職業技能培訓的力度，增強他們在首屬勞動力市場就業能力，提升其工作穩定性；針對新生代農業轉移人口人際交往意愿強的特點，要積極創造條件，擴大他們社會交往的圈子，使其與更高素質的城鎮居民增加交往，積累豐富的社會資本；針對新生代農業轉移人口積蓄少的情況，要大力興建城市“廉租房”、經濟適用房，向其提供廉租房，允其購買經濟適用房，讓他們在城鎮“居者有其屋”。在不同類型不同層級的城鎮，要因地制宜實施有差別的政策推動市民化，如超大城市武漢，本身農業轉移人口數量較大，對農業轉移人口的吸引力較強，要在承擔龍頭城市引領作用上發揮更大責任，通過轉移落后產能富余產能的工業企業到周邊城鎮或者省內其他地區，帶動全省均衡發展，其他城鎮工業企業數量增多，才能增強發展活力并增加對農業轉移人口的吸引力；省內其他地區城鎮通過改善工作環境和提高工作待遇等政策吸引農業轉移人口遷入，對市民化加大政策支持力度，以彌補因產業發展落后、地理位置不佳等導致的對農業轉移人口吸引力低的短板。