1978—2020年中國撤縣（市）設區時空演變特征和多重邏輯

肖融知

在經濟高速增長和城鎮化快速推進的背景下，撤縣（市）設區作為我國市縣層面行政區劃改革的主要手段之一，是推進我國城市化發展戰略的重要政策工具。本質而言，撤縣（市）設區是由政府主導的城市空間結構的重構，通過注入國家行政力量，緩解中國城市發展過程中由規模的擴張和數量的激增引起的空間結構與城郊關系的矛盾。黨的十八大以來，國務院通過的《行政區劃管理條例》和民政部通過的《行政區劃管理條例實施辦法》，從法律層面上規定了行政區劃調整的進程和方向。國家發展改革委發布的《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》更是提出要不斷優化城市市轄區規模結構，制定《市轄區設置標準》《市轄區設置審核辦法》，穩步推進撤縣（市）設區，增強設區市輻射帶動作用，明確了撤縣（市）設區在城市化進程中的功能定位。撤縣（市）設區成為優化城市空間結構、提高治理能力和治理效率的重要抓手。

一、問題提出

行政區劃作為國家權力在地理空間上的投影，是國家權力再分配的基本框架，也是地方政府權力機構設置的基礎。改革開放以來，中國在創造高速經濟增長奇跡的同時也創造了人類歷史上規模最大、速度最快的城市化奇跡。城市的高度發展與現有城區空間結構固化的鴻溝成為城市高質量發展的障礙。從這一角度來看，中國行政區劃調整不僅是簡單地理意義上的空間結構變化，更是迎合國家經濟社會發展潮流、服務于不同發展需求的“利器”。作為城市行政區劃調整的主要手段，撤縣（市）設區受到了學術界廣泛關注，學者們圍繞撤縣（市）設區的政策效果、對轄區人口及城市化進程的影響、對地區經濟增長的影響等多方面進行了深入探討。

撤縣（市）設區是中心城市集聚到一定程度后，為了拓展發展空間、提高管理效率、緩解市縣矛盾而采取的重要舉措。其實質是指撤銷原來劃分在地級市或直轄市下屬（代管）的縣（縣級市），將原屬縣（縣級市）的行政區域改設成為該地級市或直轄市市轄區的行政區劃變更行為。其目的是利用行政集權的手段將原縣域廣大農村納入城市行政區劃體系，整合發展資源，以期壯大城市經濟、更好發揮城市的輻射帶動作用。從地理區位來看，縣所在的位置以及市縣之間的關聯度是撤縣（市）設區的決定因素，與經濟較發達的市毗鄰的縣更適合撤縣（市）設區。從空間分布來看，撤縣（市）設區多集中于我國長三角地區、珠三角地區、京津冀地區及西部的成渝地區，全國各種類型的城市均有涉及。自2003年后，東部地區撤縣（市）設區在行政區劃調整中占比下降，西部地區的比例明顯上升，參與調整的城市分布范圍更廣，未出現空間高度集中的現象。中部地區無論是發生概率還是調整強度都落后于東、西部地區，呈現較平穩發展的態勢。

就撤縣（市）設區的效果而言，學者們普遍認為以撤縣（市）設區為主要手段的行政區劃調整不僅能解決以往區劃的不合理格局，在短期內也能夠有效拓展城市發展空間、集聚發展資源、改善市場融合、打破行政壁壘、實現資源合理分配等，推動經濟的有序發展，對地級市的人均GDP增長率和人均財政收入產生顯著的正向影響。在中國式分權模式下，市縣級政府有了相對獨立的自身利益，強化了地方政府管理經濟的職能，促使地方政府為了自身利益開始積極地介入經濟發展。因此，以撤縣（市）設區為重要方式的城市行政區劃調整呈現出明確的經濟導向特征。市一級政府能利用信息不對稱的優勢提出有利于自身發展的申請方案，從而使得撤縣（市）設區這一行政區劃調整同時滿足其促進地方政府經濟發展和政績等方面的訴求。例如，地方政府展開以經濟增長為基礎的晉升錦標賽，往往會驅使其行動以短期內效益的最大化為目標，尤其是本屆政府經濟與政治利益的最大化。所以，在城市空間演化過程中，常常會出現地方政府利用行政指令直接干預城市空間的有序發展和演化的情況。在這種情況之下，當城市的發展與縣（市）的發展處于強市弱縣的狀態時，市一級政府往往會選擇與未來城市空間發展方向一致的邊界劃分方式，即撤縣（市）設區，以期讓有限的財政資源投入到能產生更高經濟效益的區域。但對于原郊縣而言，撤縣（市）設區后耕地資源大面積銳減，惠農政策制度性流失，對其社會經濟發展帶來負面影響，往往使得縣域經濟陷入“先天不足，后天不良”的困境。

就撤縣（市）設區的行為主體而言，作為推動城市化的有力工具，其實質是上下級政府間利益博弈的結果。縱向政府間就土地管理、城市規劃等權限展開多輪博弈。盡管下級政府能夠運用文件、會議等正式渠道或是私人關系等非正式渠道進行談判，并綜合運用多種談判策略爭取自身利益的最大化。但行政權力高度集中在市一級政府，往往使得區劃調整成為市級政權擴大職責范圍的手段，嚴重地挫傷區級政權的積極性。比如，弱化縣域政府的經濟事務激勵，降低原縣域政府對經濟性事務的關注程度。在這種情況下，城市發展與城市治理之間的結構性矛盾沒有得到絲毫緩解，甚至有進一步加強的趨勢。因此，探尋更為合理的、負面影響更小的行政區劃調整方式，構建適合我國國情的空間治理體系是實現國家治理體系和治理能力現代化的迫切需求。

作為市管縣體制的補充和延續，撤縣（市）設區是通過調整城市邊界的方式拓展城市空間，實現府際權力和發展資源再分配的過程。盡管改革開放前也存在撤縣（市）設區的調整，比如，遼寧省沈陽市撤銷沈陽縣設立新城子區（1960年）、山東省淄博市撤銷臨淄縣設立臨淄區（1969 年）。但這種類型的撤縣（市）設區并不是伴隨中國經濟的發展和城市化的進程而推進的，寥寥可數。從已有文獻來看，學者多基于地理學、經濟學等視角，探討撤縣（市）設區的空間分布和經濟效果，忽視了它隱含的政治因素及深層邏輯。撤縣（市）設區是由政府主導的城市空間結構重構的重要手段，涉及市、縣兩級政府間權力變化，是國家通過行政力量對地理空間權力進行再分配的過程。基于此，本文基于《中華人民共和國行政區劃簡冊》（1979—2017）、《中國統計年鑒》（1978—2020）、中國行政區劃（http：//www.xzqh.cn）以及行政區劃網（http：//www.xzqh.org）公開的數據，從時間維度縱向分析歷年撤縣（市）設區頻率變化特征，并利用ArcGIS空間分析技術橫線分析撤縣（市）設區的空間分布規律，以期探析影響撤縣（市）設區行政區劃調整的多重政治邏輯。

二、1978—2020 年中國撤縣（市）設區的時間演變特征

撤縣（市）設區作為城市空間治理的重要手段，其發展態勢既受中國經濟發展和城鎮化進程的影響，也受國家大政方針的制約，在某些關鍵時間節點呈現激增和驟降的現象（參見圖1）。根據改革開放以來撤縣（市）設區的數量演變圖，可以將其時間發展分為四個階段：1978—1990 年非均衡發展期，1991—2004年的相對協調發展期，2005—2010年的政策嚴控期以及2011—2020年統籌發展期。

圖1 1978—2020年中國撤縣（市）設區數量演變圖

（一）發展初期的起與落：非均衡發展期（1978—1990年）

改革開放初期是經濟恢復、秩序重構的關鍵時期，行政區劃的無序、混亂等問題被國家穩定、社會發展等迫在眉睫的建設任務所掩蓋。城市發展沒有擴展空間的迫切需要，且郊縣的經濟狀況、城鎮化水平以及基礎設施建設都遠落后于中心城市，達不到改設市轄區的基本要求。直到1982 年中央出臺《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》，提出在次年逐步完成全國范圍內的地級市行政區建設，并通過地市合并、劃縣入市、建市領縣等行政手段，使得地級市逐漸取代地區（盟）成為我國行政區劃結構中占據主導地位的“統縣政區”。自此，城市型政權快速擴張。

在這一時期，因法律、政策不健全，缺位于社會秩序的恢復與經濟的發展，導致撤縣（市）設區處于無序發展的狀況。首先，全國每年撤縣（市）設區的總數量波動較大，沒有明顯的變化規律。其中，受“撤地建市”運動的影響，1983年達到這一時期的峰值，共調整18次。這些調整大多數是伴隨著撤地設市進行的。例如，撤銷綿陽地區，綿陽市升格為地級市，并設立市中區。其次，受到多元行政審批主體的影響，撤縣（市）設區在時間上有明顯的斷裂，呈現先撤后設的特征。例如，國務院1983 年8月30日批準撤銷煙臺地區和縣級煙臺市、福山縣，設立地級煙臺市；山東省人民政府1983 年10 月15日批準設立煙臺市芝罘區、福山區。最后，政策缺位，撤、設無序。行政區劃沒有統一的規范，存在反復撤、設的現象。例如，國務院1983 年2 月28 日批準撤銷湖南省婁底市，設立湘潭市婁底區，撤銷冷水江市，設立邵陽市冷水江區；同年7 月13 日又撤銷湘潭市婁底區，恢復縣級婁底市，撤銷邵陽市冷水江區，恢復縣級冷水江市。

（二）井噴式持續增長：相對協調發展期（1991—2004年）

在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌進程中，國內改革的重點也由農村逐步轉向城市，以土地要素和資金要素為核心的城市改革揭開了中國城鎮化高速發展的序幕。中國的城鎮化水平在1996 年達30.48%后，以年均增長約1.4 個百分點的速度高速發展。同時，1994年分稅制改革后，地方政府稅收增長由最初僅依靠工業的發展轉向工業化、城鎮化帶動多種方式齊頭并進的新時期。在土地財政的刺激下，通過調整行政邊界擴大中心城市規模的撤縣（市）設區逐漸取代了增加城市數量的撤縣設市，成為解決中心城市發展問題的主要手段。東部沿海地區形成了高度密集分布的城市群，各地區的小城市也迅速發展，逐漸成為各地區的經濟中心。

隨著城市對空間需求增加，1991—2004年撤縣（市）設區的數量呈井噴式增長，主要具有如下特征：首先，涉及城市行政層級跨度大、數量多且存在同一地級市同年多次撤設的現象。這一時期共有26個省（直轄市）進行了176次撤縣（市）設區調整，占1978—2020年全國撤縣（市）設區總數的48.6%，頻率最高的江蘇省在2000年調整了6次，涉及五個地級市。有些經濟發展較好的城市甚至進入多點開花的高速發展期。例如，國務院2000 年12 月21日批準江蘇省淮陰市更名為淮安市，同時撤銷縣級淮安市，設立楚州區，撤銷淮陰縣，設立淮陰區。撤縣（市）設區調整后，淮安市區面積由1999年的347平方公里激增到3171 平方公里，占全市面積的31.4%；市區人口由1999 年的53.33 萬人激增到262.29 萬人，占全市人口的51.4%。其次，調整頻率穩步增長，出現多個小高峰。1994 年（調整16次）與2000 年（調整32 次）是這一階段撤縣（市）設區調整次數最多的兩年。受1993 年國家發布設立市的新標準、全力推進地市合并以及精簡機構要求的影響，1994年撤縣（市）設區的數量達到這一時期的次高峰。1997年國務院出臺《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》叫停撤縣設市的審批后，一些經濟發展較好、亟須拓展空間的城市轉而選擇撤縣（市）設區。1999 年中共中央、國務院《關于地方政府機構改革的意見》明確要求推進地市合并、實行市管縣體制的政策，并頒布新的撤地設市標準，降低了人口規模和經濟發展指標兩方面的要求。在這雙重政策因素推動下，2000 年我國撤縣（市）設區達到歷史最高峰，成為城市行政區劃調整的主要手段。最后，受市領導縣政策影響，多地在產業基礎、經濟水平等均處于較為落后的情況下進行了撤縣（市）設區。例如，伴隨著安順地區（隸屬于貴州省）的撤銷而撤銷的縣級安順市，1999 年城鎮居民全年人均可支配收入僅4086元，農民純收入僅1337元，但同年因城市發展需求撤銷的縣級番禺市（隸屬廣州市），1999 年職工年均工資11130 元，農民純收入6393元。新設立的西秀區和番禺區經濟基礎、產業發展狀況等差異較大。

（三）全面緊縮：政策嚴控期（2005—2010年）

撤縣（市）設區作為城市行政區劃調整的主要手段，不但直接改變城市空間格局和城市人口數量，還涉及區域資源的重新配置、地方政府權力的調整和變動、發展導向和公共服務等。在政治實踐過程中，由于法規和政策長期缺位、地方政府畸形政績觀、“行政經濟區”、思維誘導等因素，我國撤縣（市）設區存在著“超前行動、揠苗助長”等失范行為，負面效應更是逐漸顯現。這具體表現為城鎮空間過度擴張、大量耕地被占用，區域發展不平衡、中小城市發展活力受到抑制等。在這一背景之下，國家踩緊了行政區劃調整的“剎車片”，撤縣（市）設區進入嚴控階段。城市行政區劃調整更多選擇內部重組，比如區縣合并、區區合并等形式，而非撤縣（市）設區。

2005—2010 年是撤縣（市）設區從追求協調發展到實現科學合理發展的過渡期，也是行政區劃調整的冷靜期。絕大多數行政區劃調整集中于政府駐地遷移、縣界重組、區縣更名等不涉及行政層級變更的微調。撤縣（市）設區的主要特征包括：首先，調整次數少，6 年共調整8 次，低于1978—2020年的年平均數（約8.4次），集中在吉林、黑龍江、重慶、江蘇四個省市。其次，遵循非必要不調整、非特殊不調整的原則。其中，調整次數最多的重慶市（4次）是配合省級行政區劃設置而展開。1997 年3月，重慶脫離四川管轄，被提升為中央的省級直轄市。直轄之初，其轄區內部發展水平差異較大，農村人口占直轄市總人口的2/3，呈現“大城市與大農村”并存的獨特結構，原有的地域空間和行政區劃格局限制城市的經濟發展。為了進一步理順直轄管理體制，解決行政區劃結構混亂的歷史遺留問題，重慶市撤銷江津市、合川市、永川市、南川市的建制，設立市轄區。最后，存在重新恢復原有市轄區建制的逆向調整。例如，2006 年，國務院同意撤銷江源縣，恢復設立白山市江源區，更改了1995 年12月30日民政部批準撤銷白山市三岔子區設立江源縣的決定。

（四）多中心全面鋪開：統籌發展期（2011—2020年）

經過40余年的改革和發展，我國在經濟上創造了舉世矚目的奇跡，城鎮化進程快速推進，城鎮常住人口數量從1978 年的1.7 億人增加至2021 年的9.14 億人，常住人口城鎮化率從17.92%提升至64.72%。城鎮化的高速發展加劇了人口集聚規模和大中小城市布局在空間上的失衡，在中國特色社會主義新時代，提升城市發展質量成為行政區劃調整的重心。這意味著我國城市化由追求人口、土地等統計學意義的發展階段轉向人口、城市經濟規模、區域資源配置等多要素無縫隙聯動的高質量發展階段，撤縣（市）設區仍是解決我國城市空間困境的有效方式之一。

歷經2005—2010 年的政策嚴控期，自2011 年起，撤縣（市）設區迎來新的一波高潮。首先，撤縣（市）設區再次成為城市行政區劃調整的主要手段。2011年撤縣（市）設區調整再次重啟，并伴隨著國家新型城鎮化工作戰略的推進直線上升，于2016年達到新峰值（調整30 次）。2016 年，共有16 個省的27個城市進行了撤縣（市）設區調整，數量僅次于2000年，但涉及范圍更廣。在時間線上與中央政府提出在2012 年底前實現除民族地區外的省直管縣級財政的改革目標相吻合。其次，仍有伴隨撤地設市而撤縣（市）設區的情況，但多集中在新疆、西藏、青海等地。例如，2017年國務院批準撤銷那曲地區和那曲縣，設立地級那曲市，那曲市設立色尼區。最后，直轄市、副省級市和其他省會城市行政區劃調整的頻率都要明顯高于一般的地級市。例如北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京等城市均已通過撤縣市設區的方式成為“無縣”城市。

三、1978—2020 年中國撤縣（市）設區的空間演變特征

改革開放以來，我國經濟取得了飛速的發展，從區位角度來看，這種發展是不均衡的，內陸地區的城市在基礎建設、產業結構、經濟活力等方面與東南沿海存在著較大的差異，且隨著經濟的發展而不斷擴大，直接影響撤縣（市）設區的空間分布。本文采用ArcGIS 空間分析方法，按照華北、東北、華東、中南、西南、西北六大區對1978—2020 年撤縣（市）設區樣本數據進行階段分析，并在此基礎上總結和提煉中國撤縣（市）設區的空間演化趨勢和分布特征（見圖2）。

圖2 1978—2020年中國撤縣（市）設區調整階段分布核密度圖

首先，撤縣（市）設區在經濟較發達省域的分布呈現明顯的集聚性，分布密度從中心向邊界遞減，高度集中在京津冀、長三角、珠三角和成渝等城市群，市轄區高度聚集。尤其是2011—2020 年階段，華東、華北、西南地區撤縣（市）設區調整呈現明顯的集聚性。西北地區和西南地區的部分地區則較為分散，存在單區市的情況。

其次，中部、東北和西北內陸地區具有明顯的滯后性。由圖3可以看出，六個地區撤縣（市）設區高峰大致在同一時期，但其余地區波峰明顯晚于華東地區。這種滯后性很大程度上是由地理區位、資源等自然差異以及城市基礎設施等后天因素疊加造成的。華東地區位于東部沿海，交通便利，第三產業發達，是改革先行地，形成了許多經濟實力強和發展水平高的中心城市。但2005年之后，撤縣（市）設區中心逐漸移向西南、西北地區。以2011 年為例，華東地區只有江蘇省進行了一次調整，即撤銷江都市，設立揚州市江都區。西南地區頻率增強，數量與華東地區持平。受“市管縣”政策的影響，一些經濟發展程度較低的地區也陸續展開撤縣（市）設區調整。同時，隨著西部大開發戰略的推進，西南、西北一些經濟先天不足、后天實力弱的城市，經過十多年的培育，部分省會城市和經濟較為發達城市輻射能力加強，撤縣（市）設區數量也隨之增加。

圖3 1978—2020年全國六大區撤縣（市）設區數量對比圖

再次，受土地資源和人口密度等因素的影響，華東、華南、中南地區新設市轄區面積小、頻率高，高度集聚。西北、西南、東北地區市轄區面積大、密度偏低，分散分布。從區域面積和人口角度出發，這種現象的產生與我國重要地理分界線——胡煥庸線即“黑河—騰沖線”的作用密切相關。現如今，該線東南側36%的國土居住著93.7%的人口，西北側64%的國土居住著6.3%的人口。以2016年行政區劃調整數據為例，新疆維吾爾自治區撤銷縣級哈密市，設立伊州區，占地81794 平方公里；西藏自治區撤銷乃東縣，設立乃東區，占地2184.98平方公里；而江蘇省撤銷洪澤縣，設立淮安市洪澤區，占地僅有1394平方公里。但在數量上，華東地區調整43次，而西北地區撤縣（市）設區僅調整11次。

最后，撤縣（市）設區區域分布與我國經濟發展趨勢相一致，明顯呈現東多西少、南多北少的分布特征。多集中在華東、西南、中南地區，華東地區頻率最高，多達116 次，占所有撤縣（市）設區數量的31.86%。東北、西北地區數量少，占比低于總數量的10%，與我國區域經濟發展程度相匹配。東北地區是我國老工業基地，早期發展較好，城市區劃較為完善，資源型發展模式導致的產業結構趨同，經濟受阻，中心城市輻射能力降低，撤縣（市）設區數量少。西部地區人口集聚不足或經濟總量不大，中心城市數量少且呈弱態分布，沒有產生集聚效應，難以帶動周邊中小城市發展。國家西部大開發政策的實施雖然對該地區城市的發展起到了巨大的推進作用，但是相較于其他地區而言，城市等級結構不合理（至今西北地區仍有地區建制）、基礎設施落后、城區面積大、人口稀少，對空間拓展需求遠低于其他地區。

四、撤縣（市）設區調整的多重邏輯

城市空間的拓展、人口規模的擴大和經濟總量的增長，有助于提高中心城市在區域、城市體系中的地位，增強其在國家資源分配中的談判籌碼。撤縣（市）設區調整涉及城鄉關系、行政級別、區域經濟結構性問題，是自上而下行政調控發展的“利器”，其時空演變規律在整體上契合國家重大戰略決策，呈現間斷—均衡的趨勢。撤縣（市）撤區在具體的歷史脈絡中表現為宏觀制度背景下的政治變量和制度關涉主體基于城市發展基礎上的多重互動，受城市經濟規模、城鎮化發展戰略和縣市政府間摸高博弈三重邏輯影響。

（一）發展邏輯：城市經濟發展水平

隨著“以經濟建設為中心”的發展方針和社會主義市場經濟體制的確立，我國城市作為經濟增長的重要場域，蘊含著“以規模增加紅利”的發展邏輯。撤縣（市）設區對促進城鎮化的有序發展有著重要的作用。土地和人口結構作為判別區域類型的基本要素，貫穿撤縣（市）設區調整和城鎮化演進的全過程。作為擴大城市規模、增加人口數量的重要手段，撤縣（市）設區的時空演變與我國城市化經濟發展具有相互促進的內在聯系。

首先，撤縣（市）設區是推進人口城鎮化的重要方式。人口是城鎮化的核心指標，是社會經濟快速發展的重要動力。改革開放后，以家庭聯產承包責任制為主的農村改革極大地解放了農業生產力，富余勞動力大規模流動并向城鎮集聚加速了中國城鎮化進程。人口的高密度集聚催生了城市空間不足的問題，如何破解治理空間障礙成為城市發展面臨的迫切問題。撤縣（市）設區正是契合了城市發展的內在需求，通過行政手段有效調整城市行政邊界，成為推動城市行政區劃發展的重要政策工具。1978—1990年，部分中心城市利用撤縣（市）設區的調整來促進人口在城鄉與區域之間的再分布，進而引導產業空間布局向城市集聚，促進中心城市的壯大。這種方式在城市發展之初能有力促進經濟產業的迅猛發展，為其躋身大城市乃至特大城市行列奠定基礎，進而在城市競爭中贏得“先機”。

其次，撤縣（市）設區是推進土地城鎮化的重要手段。不同于發達國家以市場機制為主要推動力的城市發展模式，中國城鎮化依托土地公有制呈現出政府主導、大規模快速化的整體推進特征。1990年5月，國務院頒布實施《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，推行城市土地的有償使用政策，城市土地既是可交易的生產要素，也是可增值的商品。在撤縣（市）設區后，廣闊的農村土地納入城市規劃區范圍，集體經濟組織所有土地變為國有土地，擴大了地方政府城市土地供給規模。一方面，使得地方政府向社會提供建設土地指標時具備更大的操作空間，在一定程度上拓寬了政府財政來源；另一方面，有利于吸引工業企業在當地投資建廠，促進區域經濟發展。部分中心城市企圖通過擴大城市規模來鞏固其領導地位，增強城市競爭力，地方政府大肆“圈地”，競相利用手中的土地資源來增收以推動經濟的高速增長。尤其是1998 年商品房市場化改革以來，生產要素的流動促進了以經濟增長為中心的城市空間規劃和公共設施布局，強化了城市的集聚效應。在經濟和政治的雙重驅動下，中心城市撤縣（市）設區偏好增強。1997 年國家“凍結”撤縣設市審批，更使得撤縣（市）設區成為土地城鎮化最重要的手段。

最后，撤縣（市）設區是推動區域協同發展的重要資源。“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘。”撤縣（市）設區作為拓展城市空間、實現要素整合的有效手段之一，是培育發展中心城市、增強節點城市輻射帶動能力、促進區域協調發展的重要資源。通過行政強制手段打破行政區劃之間的固有壁壘，不僅可以加速中心城區各種資源向新設轄區（被撤縣）溢出，也可以破除中心城市資源不足、空間受限等阻礙城市高質量發展的困境。在這種情況下，將中心城市周邊發展較好的縣或縣級市改為市轄區，納入所在市的統一規劃與管理，可以更好發揮政府對區域間的統籌作用，形成促進自身發展和帶動周邊地區發展的區域發展合力。

（二）政策邏輯：城鎮化發展戰略的演變

政治變量的排列方式對政治后果有決定性影響。作為城市行政區劃調整的主要手段，撤縣（市）設區的調整受設區標準、設市標準、城市發展戰略等多重因素的影響。目前我國撤縣（市）設區調整多以1993 年制定的《關于調整設市標準的報告》以及2014 年制定的《市轄區設置標準(征求意見稿)》為主要依據，并沒有明確的、系統的撤縣（市）設區規定。在實際執行過程中，這兩個標準規定的人口規模、經濟總量、產業結構等硬性指標往往被站位更高、效用更強的政策遮蓋，當國家宏觀目標發生轉變時，撤縣（市）設區的時空場域也相應隨之改變。因而，多重政策變量的排列方式構成了市、縣層面行政區劃調整的政策邏輯，緊密制約著撤縣（市）設區的歷史發展和空間分布。

改革開放以來，控制大城市規模、發展中小型城市的理念一直是我國城鎮化發展戰略的主線。縱觀我國國民經濟和社會發展五年計劃發展歷程（表1），可以發現我國城鎮化發展戰略大致可以分為以下三個階段：

表1 中國城鎮化戰略的演變

第一階段強調對大城市的嚴格控制。1982 年“六五”計劃指出“認真執行控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市的方針”。1985 年“七五”計劃強調“堅決防止大城市過度膨脹，重點發展中小城市和小城鎮”。1989年《城市規劃法》將“國家實施嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針”作為促進生產力和人口的合理布局的重大戰略。1992 年“八五”計劃進一步提出“以鄉鎮企業為依托建設一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型鄉鎮”，將小城鎮的發展作為這一時期城鎮化建設的重點。1987 年至1995 年，我國20萬人以下的小城市增加了150個，20萬～50萬人的中等城市增加88個。這一階段，大城市發展受限、小城市和中等城市輻射能力較弱，撤縣（市）設區數量很少。

第二階段從嚴格控制大城市發展轉向追求大中小城市統籌發展。“九五”計劃指出“形成大中小城市和城鎮規模適度，布局和結構合理的城鎮體系”，“十五”計劃強調要“充分發揮中小城市對小城鎮發展的帶動作用，在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，強調大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路”。城市經濟輻射能力的增強直接導致我國撤縣（市）設區數量激增。

第三階段是著力打造城市群，推進區域性建設。從“十一五”規劃綱要開始，國家將城市群建設作為推進城鎮化的主體形態，并在“十二五”規劃綱要中提出“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展；在東部地區逐步打造更具國際競爭力的城市群，在中西部有條件的地區培育壯大若干城市群”，堅持加快構建以城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，成為城鎮化發展方針的主要內容。這一方針充分肯定了大城市在城市規模體系中的核心作用。自2000年開始，我國撤縣（市）設區出現集中化趨勢。在這種新的增長驅動邏輯之下，我國城鎮化戰略越來越明顯地趨向于縣域城市化和發展大城市群。“十三五”期間在強調城市群建設發展的同時，明確提出建設要以提升質量、增加數量為方向，建立空間治理體系的目標。“十四五”規劃綱要更是將優化城鎮化空間格局作為發展的重點，明確既要發展壯大城市群和都市圈，也要分類引導大中小城市發展的策略，以期形成“疏密有致、分工協作、功能完善”的城鎮化空間格局。

（三）競爭邏輯：上下級政府間的“摸高”博弈

在中國現有的層級化行政管理體制下，行政等級高的城市可以利用撤縣（市）設區、區縣（市）合并等行政手段集聚更多的資源，獲得優先發展的機會。但隨著“省直管縣”“擴縣強權”等政策的推進，縣級政府有了更多的自主選擇權。同時，撤縣（市）設區不僅涉及被撤銷的縣（市）的規模、地理位置、經濟發展水平等，也涉及新設市轄區的行政級別、行政管理成本、機構編制等問題。因而，撤縣（市）設區調整受上下級政府間競爭邏輯的影響。

首先，中國多層級政府間的財政關系是撤縣（市）設區過程中市、縣政府間利益博弈的前提。市場經濟體制改變了以往中央對資源的全面調控方式，有限的空間資源以及城市主體利益的多元化，引發各個利益主體的競爭與沖突，造成以城市結構改變為主的空間利益博弈的格局。尤其是1994年分稅制改革以來，財政收入分配主導權由中央轉向地方，地方政府在國家財政收支總量中所占的比例不斷增大。這種權力結構的變化使得地方各級政府成為相對獨立的利益主體，特別是市級層面的政府，其行為具有明顯的自利性特征。在經濟邏輯為政治邏輯表現形式的獨特邏輯中，地方政府將自身利益最大化作為地方政府行為的一個重要動力因素，增加地方收益也成為地方政府的首要目標。以撤縣（市）設區和撤縣設市為主要手段的城市行政區劃調整就是市縣層級政府原有利益格局打破和再塑的過程。各級地方政府作為相對獨立的經濟利益主體，為了追求本地方利益最大化，通過競爭和博弈的方式來決定周邊縣市行政區劃調整的偏向。在空間資源有限的條件下，一方的占有意味著另一方的退讓。因而，維持良性競爭的基礎上謀求市縣兩級政府間的合作，促進城鄉經濟有效互動、實現雙贏是市縣兩級政府博弈的最終目標。

其次，“市管縣”為撤縣（市）設區提供體制型依托。市管縣體制通過改變行政權力關系，調適中央和地方關系，使得我國行政層級更符合我國經濟發展的需求的同時，充分發揮中心城市的帶動作用，推進城鎮化。隨著20世紀80年代市管縣體制的復蘇，全國掀起撤地設市、地市合并的高潮，很多中心城市在撤銷地區和原有縣級市的同時設立新的市轄區。從空間上看，這一調整行為重構了城市空間，通過將原有的縣域調整為市轄區的方式擴大核心區的范圍。地改市后，市管縣體制與地區原有的行政建制的沖突造成多地面臨市縣同城的尷尬處境。因而，在1978—1990 年這一階段，內陸欠發達地區多數撤縣（市）設區都是伴隨撤地設市（地市合并）調整而產生。同時，受我國多層級市制體系的影響，新設市轄區所擁有的權限完全取決于其所屬的市的級別，直接導致在撤縣（市）設區過程中，除了審批權、立法權和區級政府的行政級別等有明確法律規定的權限不可改變之外，其余大多數權限由各市自行確定，而非職權法定，為縣（市）級權限留有可操作空間。這在某種程度上會導致撤縣（市）設區行政區劃調整的混亂，加劇市縣矛盾。

最后，“省直管縣”的壓力倒逼強化了市級政府撤縣（市）設區的動機。2005年后，通過將部分原屬于地級市的經濟管理以及行政審批等權限下放至縣級政府的“強縣擴權”模式成為省直管縣改革的主要方式。根據地域經濟發展差異分別在東部地區表現為“強縣擴權”，在中西部地區則是“擴權強縣”。這種通過改變政府行政層級來推動省、市、縣三級政府的角色轉型，使縣級政府獲得了較大的經濟社會管理權限，一定程度上解決了“市壓縣”“市刮縣”等問題，為縣域經濟發展提供強大的財政支撐。2010年，浙江省改變了最初的“財政省直管縣”模式，轉向“行政省直管縣”，直接削弱了市級政府對縣的“掌控”能力。一方面，城市政府對我國將取消地級市這一層級而實行省直管縣體制的擔心，使得其面臨國家行政區劃體制改革的壓力，刺激了市級政府推進撤縣（市）設區的動機。另一方面，這一改革實現了政府組織結構的“扁平化”管理，賦予了縣級政府更多的自主權，激發了縣域經濟活力，降低了撤縣（市）設區的頻率。在此背景下，2002—2012年間，浙江省更傾向于區縣合并或區區合并的方式，而不是撤縣（市）設區。

五、基本結論

撤縣（市）設區調整是行政區劃改革的重要議題，不僅與城鎮化、經濟發展水平有關，更涉及上下級政府之間權力空間重置與政府職能關系的轉變，與當地社會文化環境及民眾訴求密切相關，超出了行政區經濟研究或單純的問題對策研究。本研究通過梳理和總結撤縣（市）設區的時間脈絡和空間分布、探析影響這一調整的多重邏輯，得出以下結論：首先，撤縣（市）設區在時間發展上呈現由非均衡發展到統籌發展的特點，在空間上呈現東多西少、沿海多內陸少的特點。其次，撤縣（市）設區行政區劃調整與我國城鎮化進程密不可分，相互促進、相互影響。撤縣（市）設區作為城市空間調整的重要工具，對促進城鎮化的有序發展有著重要的作用。城鎮化作為中國城市行政區劃調整的關鍵動力，在社會經濟結構的不斷發展轉型的過程中，政府通過制定不同階段的城鎮化戰略驅動撤縣（市）設區的調整。與此同時，我國城鎮化發展水平也是撤縣（市）設區調整的重要因素之一，但在我國市場力量讓位于國家力量的區劃調整階段，城鎮化水平和撤縣（市）設區頻率并非正相關關系。再次，撤縣（市）設區作為市管縣體制的補充手段，受到省直管縣政策實施的影響，實行省直管縣政策的省份，往往縣域經濟較強，但中心城市的輻射較弱，呈現“強縣弱市”的局面。在政績和晉升的雙重驅動之下，市一級政府出于對土地財政的追求，降低省直管縣對市級財政的削弱作用，往往會通過撤縣（市）設區將城市周邊縣域劃入市轄區，擴大城市土地規模。這種通過減少行政區數量，實現政府層級的扁平化的方式是否能成功，取決于市縣兩級政府的博弈過程。最后，撤縣（市）設區的時空分布受多重政策排列方式的影響，既與國民經濟和社會發展的五年計劃（規劃）和中部崛起、西部大開發等國家的大政方針相輔而行，也服務于南水北調、西氣東輸等國家重大工程的實施，是增強中心城市輻射作用、實現區域協調發展的重要方式。