城市公共汽電車客運行業人力資源管理政策淺析

杜元正 劉 暢 王逢寶

（1.濟南市城市交通研究中心有限公司，濟南 250014；2.濟南理工學校，濟南 250000）

引言

改革開放三十多年以來，中國經濟的騰飛與人口紅利密不可分。然而，近年來總和生育率的不斷走低和人口老齡化的持續加重，人口紅利對于經濟增長的貢獻開始由正轉負[1]，勞動力供應也出現了持續多年的短缺，特別是新技術、新業態人員和高技能人才更是供不應求。為此，國家人力資源整體戰略發生了調整，出臺了多項人力資源管理方面的政策。《職業技能提升行動方案（2019—2021 年）》[2]提出要大力開展企業職工技能提升和轉崗轉業培訓，對就業重點群體開展職業技能提升培訓和創業培訓，支持地方調整完善職業培訓補貼政策，推進職業技能培訓與評價有機銜接。《國家職業資格目錄（2021 年版）》[3]較2017 年版減少了68 項，主要目的是降低就業創業門檻，但同時卻增加了道路運輸從業人員等7 項準入類資格，充分說明了國家對于道路運輸行業人力資源管理的重視。城市公共汽電車客運（以下簡稱公交）行業方面，自2012年《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》[4]出臺以來，借著公交優先發展的契機，各省市公交行業人力資源管理相關政策也陸續提出。本文對2012 年以來部分省市出臺的公交人力資源管理政策進行梳理分析，并結合公交行業人力資源管理狀況調研，對未來公交人力資源管理應關注的重點方向和內容提出建議。

1 公交行業人力資源相關政策梳理

對山東、廣東、湖北、陜西四省和青島、西寧、武漢、廣安、荊州、義烏六市的公交優先發展政策文件進行了梳理，文件列表見表1。將上述10 個文件中人力資源管理相關內容按照組織機構設計（包含職位分析與設計）、招募與甄選（包含人力資源規劃）、績效管理、薪酬福利管理、培訓與開發、員工關系管理六個職能模塊進行分類，分級統計各模塊內容出現的次數如圖1 所示。

表1 部分省市公交優先發展政策文件列表

圖1 不同職能模塊的出現次數

2 行業調研

2021 年1 月至7 月，對山東、河南等省份部分地市的城市公交發展狀況進行調研，調研對象包括相關地市行業主管部門及代表性公交企業，調研方式包括問卷調查和現場座談。匯總所反映的人力資源方面的主要問題，統計各問題所占比例，將各問題按比例大小由高到低排序，并統計由大到小前n 項問題的累積頻率，見表2。以問題1~5 為橫坐標，分別以問題提出次數和累積頻率為主/副縱坐標繪制雙坐標圖，如圖2 所示。

表2 公交行業存在的人力資源管理問題調查

圖2 問題提出次數及累積頻率

3 結果分析

3.1 政策焦點分析

國家公交優先發展政策的貫徹落實有一個逐級落實、逐步細化的過程。由表1 政策發布時間上看，2013~2015 年是省級政策密集出臺的時期，除了表中列的四個省份，吉林、江蘇等省在這一時段也都出臺了公交優先發展政策。之后，部分城市又進一步出臺了市級公交優先發展政策，更有針對性地指導本市公交行業發展。下面對政策內容進行分析。

由圖1 可知，薪酬福利管理的出現次數最多。這是因為在2012 年國務院出臺的公交優先發展政策[4]中明確提到了“建立公共交通企業職工工資收入正常增長機制”。基于此，并結合地方實際，2013 年山東省[5]提出了“公共交通企業職工平均收入不低于當地在崗職工平均收入水平”，同年廣東省[6]則提出“及時足額為職工繳納基本養老、醫療、失業、工傷、生育等保險費用和住房公積金，保障駕駛員、乘務員休息和休假權益”。2015 年青島市[9]提出了“定期組織從業人員進行身體健康檢查，建立健康檔案，保護從業人員身體健康”。其他省市薪酬福利相關政策也主要是以上幾個方面。值得一提的是，在杭州2020 年發布的《關于深入推進公共交通優先發展的實施意見》（征求意見稿）中，提到了“醫療、公租房等福利政策向公交行業職工傾斜，一線職工收入水平不低于全市社會職工平均工資的135%”的突破性政策，充分體現了政府對公交一線職工的重視，但截至發稿前，該意見還未正式發布。

培訓與開發和員工關系管理內容出現的次數也較多。山東[5]、廣東[6]兩省和青島[9]、廣安[12]兩市政策都涉及到了培訓與開發方面，主要包括加強城市公共交通從業人員，特別是駕駛員的職業技能和職業道德。這部分內容出現次數較多，主要是涉及到前面提及的全行業職業技能提升和轉崗轉業的大趨勢。員工關系方面則主要聚集于企業的文化建設，另外西寧[10]還提出要深化勞動制度改革。這部分內容與發揮人力資源的保障作用密切相關，也多次被提及，其中建立適合公交公益屬性的正能量企業文化，有效開展精神文明建設尤為重要。

另外三個模塊內容出現次數不多，組織機構設計模塊內容共出現兩次，均涉及任職資格管理，招募與甄選模塊和績效管理模塊各出現一次，分別是青島[9]提出的“加大公交人才隊伍建設力度，建立公交專業技能人才的引進、培養機制”和西寧[10]提出的“實施全員績效考核，提高成本管控能力”。這是由于這三個模塊涉及的人力資源管理內容被更多的認為是企業內控手段，不太適于作統一的引導。另外，以上提及的績效管理是指公交企業對員工的績效考核，不包括對政府、企業的考核內容。

3.2 主要問題分析

由表2、圖2 可知，制約公交行業發展的人力資源相關問題主要集中在績效評價、成本控制和薪酬福利三個方面，相關問題占比83.33%。其他諸如駕駛員特殊工種認定、政策落實力度等問題也被提及。三個主要問題中，本質上都屬于行業管理層面的問題，其中績效評價是行業管理的主抓手，而另外兩個問題則與公交企業普遍存在的財務可持續性問題密切聯系。

3.2.1 績效評價方面

在本次調查中，績效評價問題凸顯，在所有問題中反映最集中。究其原因，與公交行業發展的外部環境變化有關。《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》[4]中，明確提出“發展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監督、指導”。但在具體落實中，很多省份未將其列入城市人民政府的績效考核，或者沒有出臺清晰的考核細則。正因如此，在部分城市人民政府的決策體系中，公交優先政策沒有得到很好貫徹的主要原因之一是未將公交發展情況作為績效評價的重要依據。另外，沒有建立科學有效的公交發展評價體系及相關機制，也是該問題的具體表現。這一問題再往下延伸，又涉及到對公交企業、對公交企業內部員工的績效考核問題，形成了一個自上而下的系統性問題。

3.2.2 成本控制方面

由于新冠疫情的影響，加上私家車、地鐵、共享單車等其他出行方式的輪番沖擊，各地公交客流普遍下降，再加上免費人群擴大化，公交收入端下降明顯，倒逼公交企業更加注重支出端管控。各項成本中人力成本支出占大頭，是進行成本管控的關鍵一環。相關分析指標包括人均銷售收入、員工收入滿意度、人力成本總額等。長期以來，公交企業以員工工資總額或人力成本總量作為關鍵指標。但隨著《勞動合同法》的日益完善和嚴格執行，以及社會經濟的不斷發展，企業的人力成本總量必然上漲，控制人力成本總量已不現實，人力成本占比將成為主要控制指標。目前，各公交公司的人力成本占比普遍在50%~60%，仍有較大的提升空間。

3.2.3 薪酬福利方面

根據4.1 節分析可以看出，薪酬福利是政策制定的重點，各種政策文件基本都會有所提及，但從反饋的問題看，相關政策的落實效果依然不佳。主要有以下兩個原因，一是部分政策規定力度不大，不具體，難以有效執行。二是這些政策普遍規定了“該做什么”，卻未提及“錢由誰出”。歸根到底，與成本控制存在的問題一樣，根本原因是對公交企業發展的財政支持問題。

4 建議

4.1 制定科學合理的成本規制政策并落實，緩解公交企業經營壓力

在不斷深化落實公交優先發展政策進程中，部分城市逐漸認識到需要制定配套的財政支持政策，以保障政策的可持續性和可操作性，例如義烏[14]在發布相關政策的同時，也制定了公交財政補貼方案，作為附件一并發布。各項財政補貼政策中，成本規制一直以來被看作是有效解決公交企業成本上漲、超支問題的有效手段之一。深圳、青島、蘭州、天津等城市都出臺了成本規制辦法，取得了一定的效果，有效降低了公交企業資產負債率，緩解了企業經營資金壓力。但在政策執行過程中，也出現了范圍不合理、激勵性不足、掛賬不結算等問題，需要持續探索，讓政策更好的落地實施。

4.2 不斷完善城市公共交通績效評價體系，打通政府-企業-員工的管理通路

關于城市公共交通績效評價體系的建立，很早就有學者進行了研究。2015 年，安晶等[15]構建了面向公交績效考核的城市公交發展水平評價指標體系。2017 年，許評[16]構建了基于平衡積分卡方法的城市公共交通財政補貼績效評價體系。目前，濟南等地也在開展城市公共交通績效評價體系的研究。每個城市的公交發展方向可能不同，難以建立一套具有全國普適性的績效評價體系，而是要在統一量綱、統計口徑的基礎上，結合各城市的具體情況，提出有針對性的適應城市公交階段化需求的指標體系，并不斷完善。以此為依據，進一步建立起覆蓋政府-企業-員工的多層級績效考核機制。

4.3 引導公交企業進行數字化轉型，優化人力資源利用效率

數字經濟是未來社會經濟發展的必然趨勢，以大數據、云計算、物聯網為代表的新興技術正在以極快的速度深入到各個行業，也包括交通行業。2021 年10 月25 日，交通運輸部正式發布《數字交通“十四五”發展規劃》[17]，提出推動城市公交智能化，推進城市交通大數據綜合應用。通過智能公交建設，能顯著增強公交企業的創新能力、服務能力和管理能力，也能有效節約公交營運、安全、服務中產生的成本[18]。目前亟需出臺引導公交企業進行數字化轉型的具體支持政策，以充分利用技術發展帶來的紅利，進一步提高公交行業的勞動生產率，優化人力資源利用效率。