減稅降費政策落實跟蹤審計問題及對策研究

馬菡嶸 段磊 重慶工商大學

引言

政策落實跟蹤審計雖然出現在公眾視野內的時間并不長，屬于一個較新的審計業務類型，在政府審計中卻承擔著重要的角色，在政策跟蹤審計的監督與輔助下，國家重要政策的貫徹落實情況得以被更具體把握，從而推動了國家治理的進程。我國政策落實跟蹤審計體系中包含的具體內容一直在隨國家重大政策的變化而不斷更新，“減稅降費”一詞雖然出現時間較晚，但其所處的重要地位卻毋庸置疑。在國家正處于向新型的高質量經濟轉型的重要階段，減稅降費政策在企業的權益保障、減小企業經濟負擔、推動市場有序有質發展方面起到了不可或缺的作用，與其他重大政策一同承擔起推動我國經濟向高質量發展的重要任務。然而，減稅降費政策落實跟蹤審計雖然由此居于重要地位，但限于相關概念提出晚，開展該項工作的時間也不長，故而與減稅降費政策跟蹤審計相關的學術研究成果并不算多。本文通過對減稅降費政策落實跟蹤審計理論研究現狀與實務工作現狀的情況整理，分析提出現有減稅降費政策落實跟蹤審計環境下存在的部分問題，并針對這些問題提出具有參考性的具體建議，以期為國內減稅降費政策落實跟蹤審計的研究與工作推進提供一些思路與建議，推動國內減稅降費政策的更好執行。

一、我國減稅降費政策落實跟蹤審計現狀

（一）理論研究現狀

因為減稅降費專項審計投入實踐較晚，所以我國與減稅降費政策落實跟蹤審計直接相關的理論研究成果較為稀少，考慮到這一因素，同時契合減稅降費政策的主要組成內容，本文將從減免稅審計與違規收費審計這兩個方面進行減稅降費政策落實跟蹤審計理論研究成果現狀的體現。

1.減免稅審計研究現狀

申向紅在研究中充分肯定了減免稅審計對于現代審計而言具有重要作用，并對減免稅審計中所應把握的審查關鍵點，以及重點關注問題進行了列舉說明。畢華榮則是在其文章中通過對減免退稅概念的解釋，進一步說明了實際審計工作的相關情況，并在文末針對文中提及問題，從體系、模式、團隊建設幾個方面提供了具有針對性的建議，期望以此來推動我國學術界與實務界對減免稅審計的認識發展。在案例研究方面，李燁對DF縣地方的減免稅工作的開展進行了說明，并從內部審計這一角度對問題做出了剖析，繼而提供了相應的改動建議。為減免稅審計的實務工作提供了案例性參考。

2.違規收費審計研究現狀

行政事業單位違規收費審計雖然在國內已發展了一段并不算短的時間，但對于這類審計的專門研究卻還是相對較少。國內學者的主要研究方向在違規收費審計的審計方法探討方面。

嚴暢利用歸納總結的方法，將部分已公開的重大違法違規案件進行了整理分析，發掘出其中規律與特征，并且針對此類情形提出了參考性的解決建議。周樹大則是對涉企收費審計的關鍵點進行了探討，提出在審計中應當將檢查重心放在部門單位是否按規定完成項目清理和完善行政審批制度上。在行政事業性收費審計的技術方法研究方面，劉斌則是對行政事業性收費審計的技術方法進行了歸納創新，在歸納了其表現形式的基礎上，與計算機技術結合，提出了現代技術與傳統手工結合的四種審計方法。

3.理論研究述評

在對國內有關于減稅降費政策落實跟蹤審計的理論研究成果進行了整理分析后，可以看出國內目前對于減稅降費政策落實跟蹤審計的理論研究較為缺少，而在現有的理論研究成果中，大部分的研究都是基于具體的重點問題以及細節問題進行深度探討，或是側重在審計方法與審計思路的創新，很少有研究從我國減稅降費政策落實跟蹤審計的整體情況出發，缺乏對我國執行減稅降費政策落實跟蹤審計以來所存在問題的整理分析，故而本文從這一角度出發，結合對實踐工作成果內容的分析，形成相應的理論研究成果。

（二）實務工作結果情況

2018年，“減稅降費政策落實”一詞首次出現在審計署公告的國家重大政策措施落實跟蹤審計結果內容中，故而本文選取2018年第三季度到2020年第三季度的國家重大政策措施落實跟蹤審計結果公告中有關減稅降費政策落實跟蹤審計的內容數據進行了統計，得出表1。

表1 2018年第三季度-2020年第三季度國家減稅降費政策落實跟蹤審計結果統計

由于結果中涉及問題小類較多，本文限于篇幅，將問題主要歸為違規收費與清退保證金不到位兩類進行統計，統計結果中“違規收費”項目包含了與費用收取轉嫁以及未清退相關的問題小類。從表1可以看出，減稅降費政策落實跟蹤審計作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內容，被反映在審計署公告中主要是在2018年年中以后。2018年與2019年年間的審計結果所涉及的問題主要由違規收費與清退保證金不到位這兩個大類構成，而到了2020年，審計結果公告中與保證金清退問題相關的內容逐漸消失，問題集中在了違規收費方面。在問題金額方面可以看出，在2018年，清退保證金不到位的問題金額占有所有問題金額的較大比例，在2019年，這一比例則有所下降。違規收費則是由2018年的8.24億元增加到2019年的26.64億元之后，在2020年度減少到了2.85億元。

而將審計署公布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果文件進行整理后，能夠看出我國減稅降費政策落實跟蹤審計所審計結果涉及的具體問題類型較多。由此可見，目前我國在減稅降費政策落實跟蹤審計的實務工作中，所涉及的工作范圍具有一定的廣度與深度。另一方面，本文通過統計發現，在2018-2020年度公告內披露的具體問題中，有不止一類問題在每一年都會重復出現，這意味著在我國目前的減稅降費政策落實跟蹤審計工作中，所審計出的問題具有一定的重復性。

二、減稅降費政策落實跟蹤審計問題探究

雖然迄今為止，國內減稅降費跟蹤審計開展已有一段時間，也積攢了較多的審計工作經驗與審計工作成果，但由于一些主客觀因素的限制，目前國內減稅降費政策落實跟蹤審計仍舊存在一些問題。

（一）審計工作推進存在一定困難

1.審計內容復雜，所導致的重點難把握、統籌協調難的效率低問題

由于減稅降費政策落實跟蹤審計工作包含了“減稅”與“降費”兩個方面的內容，且兩方面政策主要由不同部門負責。例如減稅政策的主要負責主體是稅務機關，而降費政策涉及了更多的負責主體如政府機關、企事業單位。在減稅降費政策落實跟蹤審計工作的內容系統中，各被審計主體之間缺少關聯性，所以跟蹤審計對象相較于其他類型的審計工作來說較為復雜，在審計人員與審計時間有限的情況下，難以以有限的審計資源實現對復雜的跟蹤審計對象的有效重點把握。

另一方面，同樣囿于審計對象的復雜性與缺少關聯性，減稅降費政策落實跟蹤審計在開展時所面對的信息與數據量之大、冗雜，給審計工作在如何實現數據信息有效利用方面帶來了較大的挑戰性，同時由于各部門主體之間存在信息壁壘，信息難以實現有效的交流與溝通，跟蹤審計工作在開展過程中統籌協調難度隨之增大。

2.評價指標缺乏，專業審計人才短缺引起的審計質量問題

傳統的減稅降費政策落實跟蹤審計中，評價體系中缺乏更為具體的定性指標與定量指標。審計人員更多是通過對審計法與相關政策法規的專業性把握，憑借個人專業知識水平與積累的工作經驗，加上所能獲取的可參考外部協助結果與個人的職業判斷，對政策執行效果進行評價。但由于這種評判依賴的主觀意識判斷個人色彩太濃，導致審計結果的公正性客觀性受到一定影響，這也有悖于審計本身的客觀、獨立原則，所出具的審計報告質量難以得到更可靠保證。

對于審計人員來說，由于減稅降費政策落實跟蹤審計中涉及的政策類型相較于其他審計工作來說較多，且在對降稅政策的把握方面，需要審計人員對稅務知識有一定了解，而限于經費、編制等問題，地方上的審計團隊很難保證有足夠的相關專業知識儲備與過硬的專業勝任能力，這就導致審計工作開展困難，審計質量存在參差不齊的問題。

（二）審計督促整改落實存在一定困難

1.問題整改落實率低，整改結果可利用價值小

結合審計署公告來看，轉嫁費用、未按規定減免費用、違規開展中介服務等問題長期存在，每季度涉及金額上千萬元。行業協會的違規收費問題也日趨增多。而在相應的整改報告中，整改金額往往占問題金額比例較小，落實整改率較低。另外，由于對整改結果的衡量缺乏明確的統一標準，整改結果很難為后續的整改工作推進貢獻科學可靠的參考依據。

2.缺乏相應職責分工、督促整改工作困難

在現有的審計實踐工作中，審計組和主審一般是督促整改的負責人與主力軍，但實際上，由于既有審計工作結果的影響以及固有思維的限制，主審的客觀性與科學性可能受到一定影響。同時可能受限于工作安排與工作量，主審的督促整改工作效率難以提高，對整改活動可能難以形成較為全面的評價。

三、問題優化建議

（一）針對審計工作推進中的問題

一是要把握政策導向，凸顯審計重點。由于減稅降費政策落實跟蹤審計需求對相關政策的高度理解與把握，對于審計重點的把握也應當緊扣住政策條款與法律法規，把握住政策導向，及時深入地開展相關政策精神學習研討活動，并對已出臺的相關政策進行及時高效的有序梳理歸納，精準切入政策要點，從而有針對性地將理解應用于政策落實跟蹤審計的實踐工作中。

二是建立健全信息溝通機制，促進審計工作的統籌協調。通過建立健全有效的信息溝通聯動機制，讓減稅降費審計事項融入其他審計項目中，合理利用其他審計項目中的有效信息，實現減稅降費審計與經濟責任審計等審計工作的橫向聯動效應。另外，應當注重審計與上下級、同級機關部門的信息溝通，加強與相關部門的溝通協調，獲取重點項目與重點金額的有效信息，獲取審計線索，用以推動對審計重點的把握。

三是推動審計標準化指標體系建設。結合審計工作經驗與既往可參考審計報告數據，建立減稅降費政策落實跟蹤審計中的標準化指標體系，將定性指標與量化的指標結合運用，堅持科學性與實用性原則，合理利用指標體系，減少在審計工作中因為個人判斷失誤而導致審計結果質量低的可能性，促進審計質量提高。

（二）針對審計督促整改中的問題

一是以規促改，推動整改率提高。通過下達相關整改規定的形式，敦促部門與地方重視問題整改，實現點對點的整改任務對接，建立整改考核機制，推動整改情況與績效考核掛鉤，進而實現以規促改；建立整改監督小組或辦公室，定期由下至上報告整改動態，再由上而下通報整改進程，實現整改信息的互通，整改進程的推動。將問題整改進程納入跟蹤調查中，督促有關主體對問題整改工作進行有效規劃，對整改主體責任進行厘清壓實，實現整改過程中對整改質量的實時把控和有效監督。緊跟政策變化，深入分析“釘子戶”問題，把握新情況新問題，從政策環境、歷史背景、政治生態等角度多方面地形成問題的機理分析，從體制機制層面剖析問題，提出改進建議，推動發揮審計在國家治理中的不可替代作用。

二是調整內部分工，充分發揮審計監督整改權。完善配套機制，建立內部分工負責制，推動整改中問題的解決，強化監督問責制度，用出督促整改的真招實招。落實責任到組、到個人，健全問責到人的機制，形成在審計督促整改中對各責任主體行為的規范約束。同時建立內部工作績效評價機制，通過獎懲結合的方式實現對審計人員的激勵，調動其督促整改熱情，同時保證工作質量。

三是明確問題，規劃整改措施。對于具體問題，要明確整改措施，進行分情況的系統梳理，在對近遠期的整改目標進行建立的基礎上，制定具體整改計劃，為每個問題提供整改思路與指導。

結語

減稅降費政策落實跟蹤審計作為重大政策措施貫徹落實跟蹤審計中的重要一環，能為國家減稅降費政策的更有效執行提供監督與促進作用。本文從理論研究的角度，通過對理論研究成果現狀回顧與實踐工作報告分析的結合討論，提出了減稅降費政策落實跟蹤審計在審計工作推進與審計事后督改兩個方面存在的問題，再由此提供了可供參考的改進路徑，以期對相關的理論研究發展與實踐工作機制構建有所助益。