新時代背景下礦產資源統計現狀與建議

曲俊利，孟 剛，苗 琦，陳 敏，王天元，葉 晗，文雅萍

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100860)

0 引 言

2018年《關于國務院機構改革方案的決定》批準成立中華人民共和國自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[1]。近年來，自然資源部按照“兩統一”的工作要求，制定了《自然資源統計工作管理辦法》和《自然資源統計調查制度》，用于指導規范包括礦產資源在內的各類自然資源統計調查工作[2]。2019年出臺的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》取消了礦產資源儲量登記事項，同步對《礦產資源統計管理辦法》(國土資源部令第23號)進行了修改，這些制度構成了礦產資源統計制度的基本框架。全面梳理礦產資源統計工作現狀，總結實踐工作中存在的問題，按照新時代自然資源管理的新要求，不斷完善礦產資源統計工作，有助于更好地發揮統計在維護礦產資源資產所有者權利和市場配置資源中的作用。

1 新時代礦產資源統計工作面臨的新形勢和新挑戰

礦產資源統計是掌控資源家底，維護國家能源安全的根本保障，是了解礦業權市場變化，掌握資源產供銷渠道，更好發揮市場配置資源的重要基礎。新時代無論是在生態文明建設過程中，還是推進中國特色社會主義市場經濟建設過程中，均對礦產資源統計提出了新的要求，統計工作面臨的挑戰也更加突出(圖1)。

圖1 新時代礦產資源統計工作面臨的新形勢和新挑戰Fig.1 New situations and challenges of mineral resources statistics in the new era

1.1 做好礦產資源統計工作是自然資源資產產權制度改革的要求

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，指出我國自然資源資產產權制度逐步建立，但也存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、職責不明確、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，提出了開展自然資源統一調查檢測評價、加快自然資源統一確權登記等具體工作要求，目的是進一步掌控自然資源家底，更好地保護自然資源。礦產資源作為八類重要的自然資源資產之一，家底是否明確、所有者權益是否維護到位、能否保障國家高質量發展需要，這些均依賴于礦產資源統計工作能否真實反映事實情況。

1.2 做好礦產資源統計是自然資源資產有償使用和加強稅收征管的要求

為貫徹落實習近平生態文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，健全自然資源資產有償使用制度，國務院出臺了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出改革完善礦產資源有償使用制度，明確礦產資源國家所有者權益的具體實現形式，建立礦產資源權益金制度。同時提出完善礦產資源稅費制度，全面推進資源稅改革。做好礦產資源統計，推進礦產資源資產清查核算，同時做好統計與自然資產負債表編制工作的銜接，建立全民所有自然資源資產目錄清單、臺賬和動態更新機制，有助于全面、準確掌握我國礦產資源家底，為全面推進有償使用和監管提供有力支撐。

1.3 做好礦產資源統計是國家治理體系和治理能力現代化的要求

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出全面建立資源高效利用制度，不斷推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度，這些工作的開展均以真實可靠的礦產資源統計為基礎。特別是2021年底出臺的《關于更加有效發揮統計監督職能作用的意見》，提出統計機構與紀檢監察機關、審計部門在查處統計造假、弄虛作假案件中的協同配合，實現精準對接，推動統計造假問題依規依紀依法處理到位，進一步提升統計監督效能，更加有效發揮統計監督職能作用。當前各級政府按要求每年向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況，接受權力機關監督，是充分發揮礦產資源統計在支撐國家高質量發展和加強治理效能監督方面的作用的體現。

2 礦產資源統計的現狀

礦產資源統計作為自然資源專業統計中的一部分，服務于自然資源部“兩統一”職責，但根據部門職能、統計目的的不同，礦產資源統計可分為礦業權市場統計、礦產資源儲量統計、礦產資源開發利用統計以及具有統計功能的礦業權人勘查開采信息公示等，不同類型的統計由不同管理部門進行管理(表1)。

表1 礦產資源統計分類Table 1 Classification of mineral resources statistics

2.1 礦業權市場統計

礦業權市場統計主要對自然資源主管部門行政審批的礦業權登記變化情況進行統計，用于反映礦業經濟活躍程度，對礦業權市場(主要指出讓市場)進行詳細的統計分析能夠為國家礦政管理提供重要的數據和理論支撐[3]。礦業權市場統計數據主要來源于全國礦業權信息登記和發布系統，由數據庫系統后臺提取用于統計分析，在統計渠道上不需要礦業權人和自然資源主管部門進行填報。

2.2 礦產資源儲量統計

礦產資源儲量統計是礦政管理的一項年度性統計工作，主要用于國家掌握礦產資源家底，同時對制定長遠發展規劃和資源政策以及礦產資源形勢分析起支撐作用[4]。自然資源部頒布的《關于做好礦產資源儲量統計工作的通知》對礦產資源儲量統計的范圍、方式、指標進行了規定。礦產資源儲量統計數據主要來源于全國礦產資源儲量數據庫，統計數據由礦業權人(包括探礦權人和采礦權人)和各級自然資源主管部門等進行填報。

2.3 礦產資源開發利用統計

礦產資源開發利用統計同樣屬于礦政管理的一項年度性統計工作，主要的任務是收集、整理、匯總和分析全國持證礦山企業礦山開發利用的相關統計數據，目的是全面、及時、準確地反映全國礦產資源開發利用狀況和形勢，為國家有關部門制定規劃、政策和進行宏觀調控提供數據支撐[5]。礦產資源開發利用統計數據來源于礦產資源開發利用統計直報管理分析系統，統計數據由采礦權人進行系統在線填報。

2.4 礦業權人勘查開采信息公示統計

礦業權人勘查開采信息公示主要是對持有有效勘查開采許可證的礦業權人主動公示年度勘查開采信息，自然資源主管部門引入社會監督，加強對礦業權人履行法定義務和合理開發利用礦產資源活動的監管[6]。礦業權人勘查開采數據主要來源于信息公示系統，數據由礦業權人(包括探礦權人和采礦權人)進行填報。信息公示系統中主要由礦業權人按年度填報上一年度勘查開采狀況、履行法定義務情況、綜合利用礦產資源等信息，在實際中，自然資源主管部門對公示數據進行統計，廣泛應用于礦政管理和支撐決策。當前礦產資源開發利用水平調查評估工作主要是基于信息公示數據開展的[7]。

上述各類統計在實施過程中實現了制度設計的目的和任務，一方面將相關統計數據報送國家統計局，開展國民經濟核算；另一方面通過統計數據加工、分析，向國務院、國家發展和改革委員會等有關部門提供礦產資源專題統計信息，供國家和地方分析研判經濟形勢和制定宏觀政策、戰略和規劃時參考，同時在自然資源系統內部得到了廣泛使用。作為礦產資源管理的主管部門，自然資源部及地方各級自然資源主管部門在礦產資源統計渠道、統計方式、統計成果的發布上具有權威性，得到社會各界的認可和使用。

3 礦產資源統計存在的主要問題

礦產資源統計在支撐自然資源管理事業，反映礦業經濟形勢，保障能源供應方面發揮了重要作用。但通過廣泛調研，綜合分析礦產資源統計的制度設計及執行情況，總結了當前礦產資源統計存在的問題。

3.1 礦產資源統計制度不完善

為了更好地履行“兩統一”職責，自然資源主管部門相繼出臺了多項制度，確保了礦產資源在內的各類自然資源統計數據的統一管理，但從日常管理來看，礦產資源各類統計仍按照職能不同分散于各個部門，并采用了不同統計渠道和數據管理方式。另外在統計數據范圍上，統計填報對象的確定仍待商榷，個別統計僅規定了持有有效許可證的礦業權人進行填報，導致其他實際存在的情況不能納入統計，無法保證數據的完整性。

3.2 統計指標內容重復

對現有的礦產資源儲量統計、礦產資源開發利用統計、礦業權人勘查開采信息公示的內容指標進行梳理，可以發現，在礦政管理基本信息、礦山基本情況、礦產資源開發利用情況、礦產資源年度動用情況、礦山地質環境等方面，填報內容存在交叉重復。從統計節點來看，各類統計均以上一年度12月31日為節點，因此各類相關填報內容應為一致，但由于不同的統計渠道，礦業權人要重復填報。

3.3 礦產資源統計信息化建設有待加強

以礦產資源儲量數據庫系統為例，現行使用的儲量庫在填報方式上仍采用單機版進行填報，并采用逐級上報的方式，無法實現實時在線跟蹤，礦產資源儲量變化只能在下一年才能掌握。在數據填報上，缺少必要的自檢功能，礦業權人在填報時，錯誤數據、不完整數據仍能通過審查，造成儲量數據不準確、不全面；在填報單元上，以礦區為單元，與當前以礦業權為管理單元的現實不匹配，無法對礦產資源家底進行精細化的管理。

3.4 統計數據不完整不準確

對已有統計數據庫數據進行統計分析，數據結構存在不全面、不準確、更新不及時的問題。礦產資源儲量庫中2020年度數據，個別地區90%的礦山統計數據與礦山儲量年度報告不一致，40%的生產礦山未按要求填報儲量數據，30%的固體礦山缺少礦業權許可證號等信息。在礦業權人勘查開采信息公示中，部分生產指標礦業權人可以選擇性公示，但在實際中大部分礦業權人直接選擇了不填報不公示，導致數據庫數據不完整，影響統計結果。

3.5 基層自然資源主管部門和礦業權人負擔重

從礦產資源相關統計制度和執行情況分析，各類統計基本采用自下而上，逐級審查匯總的方式，基層自然資源主管部門負責對數據的審核把關，但由于統計渠道的多樣性，基層自然資源主管部門需多次組織審查統計數據，無疑增加了其工作負擔。同時，礦業權人在面對各類行政管理的統計要求時，要通過不同的統計渠道進行填報數據，而這些數據在時間節點和內容上存在很大的重復性，不僅給礦業權人增加了負擔，還容易造成填報數據的不一致。

4 完善礦產資源統計的意見建議

新時代背景下，按照生態文明建設和國家治理能力現代化的新要求，對照當前礦產資源統計在體制、機制、制度和實踐操作中存在的不足，以解決實際問題為導向，落實“放管服”改革精神，切實減輕礦業權人負擔，提升自然資源主管部門監督管理職能，自然資源部更好地統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，提出完善礦產資源統計的相關意見(圖2)。

圖2 新時代礦產資源資源統計構想Fig.2 Conception of mineral resources statisticsin new era(注：→代表解決問題)

4.1 落實“兩統一”職責，構建科學完整的礦產資源統計制度體系

自然資源部的組建是中央進一步加強生態文明建設的重要舉措，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。礦產資源統計工作應支撐服務于“兩統一”職責，在制度上一方面應理順管理職能和統計職能的關系，規范統計渠道，避免多頭統計造成統計結果不一致；另一方面要以全面掌控資源家底、準確反映礦業形勢為目標，將統計范圍全覆蓋，相關市場主體全部納入統計，避免統計不全面，無法反映客觀實際。

4.2 全面梳理各類統計內容、渠道，建立統一的礦產資源統計指標、統計渠道

對現有執行的礦產資源統計制度涉及到的統計指標進行全面梳理、分類，以部門管理職能和服務國家需要為根本原則，建立統一的指標體系，同時明確各指標的定義以及獲取來源，便于礦業權人填報和自然資源主管部門審查。另外可根據不同礦種的特點，設計反映勘查開采實際的指標內容，實行精準統計。針對目前多渠道統計、重復統計、統計數據不一致的問題，按照“放管服”的改革要求和加強治理能力現代化的部署，將各職能部門的各類礦山資源統計渠道進行整合，在建立統一的礦產資源統計指標體系基礎上，建立自上而下的統一統計渠道，實現礦產資源統計年度一次填報，滿足所有管理要求，減輕基層自然資源主管部門和礦業權人負擔，提升統計數據的準確性和一致性。

4.3 推動礦產資源統計數據庫建設，實現礦產資源統計全鏈條管理

當前多渠道的礦產資源統計導致了存在多個統計數據庫，并且數據庫之間相對獨立運行，缺少關聯性，數據之間也存在相互矛盾的地方。為了滿足統一渠道、統一指標體系的統計需求，應盡快建設礦產資源統計數據庫，實現統計數據的集中統一填報、審查、匯總和分析，實現礦產資源統計的全鏈條管理。在具體設計上，一方面應以方便礦業權人填報和報送為目標，增加校驗核對功能，提升數據的準確性；另一方面豐富數據庫統計分析功能，能夠按照不同的管理需求和數據要求，實時定制輸出相關數據、表格、報告，如年度的《中國礦產資源報告》《礦產資源儲量統計表》等，滿足國家和社會公眾需要。

4.4 加快統計人才隊伍建設，加強對礦產資源統計的質量監控，提高統計可靠性

礦產資源統計的最終成果是相關的統計庫及數據的分析，統計數據質量的好壞直接關乎統計成果的使用。一方面應加強礦產資源統計人才體系建設，針對礦業權人和基層自然資源主管部門工作人員，進行專門的政策講解和實務操作指導，從源頭上加強統計數據的準確性和審核的可靠性，及時發現存在的問題；另一方面，在實踐當中應建立自上而下的質量監控工作機制，加強對統計制度執行情況的監督檢查，以及對統計數據的準確性、合理性進行審查，對發現的統計問題建立臺賬，逐一解決，更好地發揮統計監督職能。

4.5 強化礦產資源統計數據應用，服務國家高質量發展要求

礦產資源統計的根本目的是支撐自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，應主動服務于國家高質量發展要求，積極發揮礦產資源統計指標和數據在國家高質量發展綜合績效評價、自然資源資產負債表編制、生態文明建設考核、領導干部自然資源資產離任審計、綠色發展指標編制中的作用。建立健全“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的體制機制，為自然資源治理體系和治理能力建設提供礦產資源統計支撐[8]。